【摘要】將現行的《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，對促進城鄉一體化管理，改變目前鄉村建設的無序狀況具有重要意義。但《城鄉規劃法》不僅涉及到與諸多相關法律、法規的協調，而且對現有的規劃體系也會產生很大的調整要求，其實施成效還受到現行土地制度、行政管理體制等方面的制度性約束。對這一系列問題，規劃界必須保持清醒認識并有相應的對策。 ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges. This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively. “城鄉一體化”在規劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉一體化”，概念界定為對城市和鄉村實行“一體化”的規劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉規劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉分治”的城市和鄉村規劃建設管理，將被納入一個統一的制度體系中。這在給城鄉規劃的發展帶來巨大機遇的同時，也對現行的規劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰，規劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。 1實施城鄉一體化管理是城鄉發展的大勢所趨 制定《城鄉規劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉關系已經發生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現的許多新問題，這體現在以下幾個方面: 1?1鄉村工業化迅猛發展帶來城鄉關系的重構 1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現象，就是鄉鎮企業的興起，它徹底改變了傳統的“城市—工業，農村—農業”的經濟格局。經過20多年的發展，許多地方的農村實際上已經成為工業社會的一個組成部分;城市與鄉村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區，使得傳統概念上的城市和鄉村的特征發生根本變化，這在經濟發達地區體現得尤其顯著。在城市化加速發展的形勢下，仍然要把城市規劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規劃區來區分城鄉空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉聯系日益緊密的社會經濟發展要求。21世紀將是中國城市化加速發展的時期，把城鄉人居環境建設納入統一的規劃管理，已是城鄉空間發展的大勢所趨。 1?2鄉村建設的無序發展亟待加強規劃調控 鄉鎮企業迅猛發展造成的直接后果，是鄉村地區的開發強度明顯增加，非農用地規模的迅速擴大。由于這種類型的工業化是由基層政府和農民個體自下而上發起的，帶有極大的自發性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉村地區居民點和鄉鎮企業的建設、城鄉地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現秩序混亂的狀態，造成嚴重的資源浪費和環境破壞。 但長期以來的“城鄉分治”，也形成了規劃建設管理上的“二元”體制。現階段我國城市規劃管理的權限被界定在劃定的城市規劃區范圍，在此以外的鄉村建設是執行另一系列的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，不在城市規劃的工作權力范圍之內。雖然鄉村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規劃的實施機制，其監管力度遠遠弱于城市地區，不可避免地出現大量的違法用地和違章建設活動。 而對于這些活動，城市規劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區的無序發展狀況愈演愈烈。因此，打破規劃管理上的“二元”體制，整合城鄉兩個規劃系統就成為當務之急。 1?3建設用地的保護和利用急需規劃引導 現階段我國城市規劃的性質基本定位于城市建設用地規劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規劃承擔。但后者的出發點主要是立足于控制建設用地規模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態環境的改善發揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環境發揮著極其重要的生態功能，在規劃中不應當只是消極地作為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外;而應保護和開發相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統城市規劃的“田園城市”理想，還是當今可持續發展的必然趨向，都要求城市規劃必須將自然生態環境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉村就不可能排除在城市規劃工作范圍之外。 2城鄉二元土地制度構成最大的制度性約束 2?1兩種不同的土地所有制是造成城鄉規劃管理出現巨大差異的制度根源 目前，我國的城市和鄉村的規劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。 在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現象。從理論上說，即使在城市，規劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統一調配劃撥、統一建設、統一管理的，換言之，一直有遵從國家統一規劃管理的“傳統”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發條件(其中也就包含著規劃條件)，也就理所當然地要按照規劃進行開發建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。 但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區許多城市普遍存在的“城中村”現象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉村”，盡管位于城市中心區，處在城市規劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規劃失控的狀態，部分地區甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規劃難以發揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現對土地統一規劃管理，談何容易? 如果不改革農村現有的土地產權制度，不解決鄉村非農建設用地統一開發與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉村的規劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉規劃法》的出臺就可以解決的問題。 2?2農村土地制度改革面臨的困境 關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發達地區存在的嚴重問題在沿海發達地區可能并不突出;沿海發達地區快速發展中暴露的新問題，在其他地區也許尚未顯現。 反映在農村發展問題上，與沿海發達地區的農村工業化超前發展、農村地區出現“過度開發”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發達地區還相當落后，不僅農村工業化和城市化水平低，城市自身也存在發展動力不足的問題。對于這些地區而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩定的最終保障。這種經濟發展的地區性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。 在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉規劃法》要想有效地發揮作用，對農村土地的開發建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。 3相關法規體系和行政管理體制亟待調整和改革 3?1“兩法”、“兩規”和兩個管理部門的關系協調 將《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》，并不只是規劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規、規范以及管理部門的關系調整。與城市規劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉規劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協調，同時也涉及城市總體規劃與土地利用總體規劃、規劃管理部門與土地管理部門之間的關系協調。 我國《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市和村莊、集鎮規劃。”這一規定界定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃與土地利用總體規劃之間的關系:城市規劃、村莊和集鎮規劃是一定時期內城市、村莊和集鎮發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規劃的規劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮用地在內的全部土地做出統籌安排。所以，在土地利用上，城市規劃、村莊和集鎮規劃和土地利用總體規劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規劃主要在城市或村鎮發展用地的規模、方向和范圍上進行協調，確定城市或村莊和集鎮建設用地區的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮建設規劃的要求安排，土地利用總體規劃一般不作干預。這樣，兩個規劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉規劃法》，把整個行政轄區作為城市規劃區，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協調好這些矛盾就變得十分緊迫。 除此之外，在規劃法規系統內部也存在相互協調的問題。現行城鄉規劃建設管理的“二元”體制導致規劃的法規體系也呈現“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規劃法》，執行相關的城市規劃標準;在城市范圍以外的鄉村地區則是遵守《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，按照《村鎮規劃標準》執行。《城鄉規劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉村兩個規劃標準的統一有無可能?這都是值得規劃界認真研究并迫切解決的問題。 3?2現行規劃管理體制面臨的挑戰 表面上看，城市和鄉村不同的法律規定和技術標準，是造成城鄉建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規劃司和村鎮規劃司合并組成城鄉規劃司，體現了國家主管部門對城市和鄉村兩個系統的所有建設用地進行統一規劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發現，造成鄉村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規劃系統和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現行管理體制和機制下，規劃的管理控制難以真正落實到鄉村地區。 實際上，目前我國的鄉村建設并非處于無法可依的狀態;如果鄉村規劃能夠按照國家的有關法規文件嚴格執行的話，也不會出現當前這種混亂無序的狀況。 但規劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區的人口和可建設用地都位于鄉村的基本現實，規劃要覆蓋到整個鄉村地區，也就意味著規劃管理的地域范圍和人口規模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規劃管理的權力重心進一步下移，村鎮一級的規劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉規劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉規劃法》的出臺在賦予了規劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險? 3?3深圳實行城鄉一體化管理的實踐和啟示 深圳是全國最早實行城鄉一體化統一管理的城市之一。首先，在規劃編制上，新的《深圳市城市總體規劃(1996~2010)》擯棄了傳統的城市總體規劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業保護用地、生態保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環境的合理保護利用和相互協調，實現了國土資源的優化配置。 其次，在管理體制上，早在1989年就將規劃、國土兩局合并，行使全市城市規劃、土地管理及房地產管理職能，實現“規土合一”，使城市規劃緊扣國土資源的合理利用，使規劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。 1994年，為使規劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區的規劃、國土管理部門改組成為市規劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(辦事處)的規劃、國土管理職能從鎮城建辦劃出，設立規劃國土管理所，作為區規劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規劃管理和土地管理的關系，協調了規劃管理機構與地方政府之間的關系，使規劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。 深圳之所以能夠比較有效推進城鄉一體化統一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區范圍相對狹小而建成區規模較大，有可能將整個行政區作為城市規劃區實施統一管理;其次，經濟的快速發展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規劃方面的巨大投入，為規劃實施提供了強用力的物質保證。 但即使有上述諸多方面的優勢和有利條件，深圳對經濟特區外農村集體土地實施規劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉一體化管理無疑將面臨更多困難。 4現行規劃運作體系面臨重大變革和重構 自1990年《城市規劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規文件，使得我國的城市規劃編制工作基本形成了一個較為完整規范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉規劃法》出臺后，不僅城市規劃與社會經濟發展計劃、土地利用規劃之間的關系需要重新協調，而且現有規劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉規劃法》要求把規劃區推進到廣大的鄉村地區，甚至將整個行政轄區都納入規劃范圍，則現有的規劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。 以往的規劃實踐，無論是總體規劃還是詳細規劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規劃，如概念規劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮體系規劃的開展，但這些規劃研究的重點仍是區域內的中心城市和各級城鎮的發展定位和合理布局方面;對于鄉村的規劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉村的開發和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規劃編制體系和方法。《城鄉規劃法》實施后，鄉村的規劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉規劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規劃界都缺乏應對的準備。 5結論和建議 進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉規劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰略舉措，將為城鄉協調發展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉規劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉協調發展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規劃法緊密相關的一系列法規條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。 為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉規劃法》作為指導我國城鄉發展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規劃法規體系框架的基礎。 《城鄉規劃法》是我國城鄉規劃法規體系中的主干法，針對全國經濟發展不平衡、地區差距巨大的矛盾，在城鄉發展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規定留給地方城市去選擇制定，保證規劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩定性，也為地方的規劃法規建設和發展留下更多空間。各地可以根據自己發展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規、規章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業和非農業“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉發展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發達地區應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創新，走在全國規劃改革的前列。