論文摘要 隨著產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的生活和社會(huì)保障問題日益突出，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。本文在對(duì)商丘市開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析失地農(nóng)民生活保障面臨的問題，提出完善保障的對(duì)策性建議。

論文關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) 失地農(nóng)民 社會(huì)保障

為了了解產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)失地農(nóng)民生活狀況，妥善解決失地農(nóng)民的生活和社會(huì)保障問題，課題調(diào)研小組在商丘市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查了解。期間共走訪了10個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，走訪村民576人。通過查閱政策文件、發(fā)放調(diào)查問卷、召開相關(guān)人員座談會(huì)等方式，獲得了大量的第一手材料，在對(duì)調(diào)查資料進(jìn)行分析處理基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出解決問題的具體措施。

一、產(chǎn)業(yè)集聚失地農(nóng)民社會(huì)保障的總體現(xiàn)狀

近年來(lái)商丘市大力實(shí)施開放帶動(dòng)主戰(zhàn)略，搶抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等承接載體建設(shè)，已成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要前沿和優(yōu)勢(shì)地區(qū)。目前商丘市共有11個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，總規(guī)劃面積156.6平方公里，涉及行政村121個(gè)，自然村314個(gè)，農(nóng)村人口20多萬(wàn)人。截止2012年7月各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)共征地78893畝，涉及失地農(nóng)民66000多人。據(jù)測(cè)算，隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的進(jìn)一步建設(shè)，失地農(nóng)民可能達(dá)到40萬(wàn)-50萬(wàn)人之間，相當(dāng)于目前商丘農(nóng)業(yè)人口的十分之一多。為妥善解決失地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，商丘市2011年1月頒布了《商丘市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，在全市范圍內(nèi)建立了失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)在已有43200多名失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，7543人領(lǐng)取社會(huì)保障金。2012年1月出臺(tái)了《商丘市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償安置辦法》，要求必須為失地農(nóng)民提供人均面積不少于35平方米的回購(gòu)安置房。目前已基本建成安置社區(qū)15個(gè)，在建安置社區(qū)21個(gè)，已安置戶數(shù)7000余戶，安置人數(shù)4萬(wàn)余人。從當(dāng)前的制度建設(shè)和各縣市區(qū)實(shí)踐來(lái)看，商丘市失地農(nóng)民社會(huì)保障制度雖然開展時(shí)間不長(zhǎng)，但對(duì)加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定取得了初步的成效。

二、產(chǎn)業(yè)集聚失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

（一）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，分享土地增值收益難 雖然2009年河南省出臺(tái)了《征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，提高了征地補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加了社會(huì)保障費(fèi)。商丘市政府制定了《關(guān)于調(diào)整商丘市國(guó)家建設(shè)征用土地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在一定程度上緩解了征地矛盾。然而，仍有相當(dāng)大比例的失地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿。據(jù)調(diào)查，土地補(bǔ)償費(fèi)還不能維持農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)?，F(xiàn)實(shí)生活中，失地農(nóng)民還存在著隱性損失，如原來(lái)可以在自留地上開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，多余房屋還可出租，加之住房、吃菜、用水不用花錢，生活基本無(wú)憂；土地被征用后，由于房?jī)r(jià)不斷攀升，失地農(nóng)民拿到的土地和房屋補(bǔ)償費(fèi)幾乎全部用來(lái)購(gòu)房，加之蔬菜、水電都要掏錢買，失地農(nóng)民生活成本提高，生活水平下降。據(jù)調(diào)查失地農(nóng)民對(duì)整個(gè)征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度，只有不足50%的農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償數(shù)額是公正的，剩余的則認(rèn)為是不公正的或者不發(fā)表評(píng)論。 （二）社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善，且實(shí)施不到位 一是保障覆蓋面窄，由于各個(gè)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有些地方尚未開始實(shí)施失地農(nóng)民社會(huì)保障，有些地方要求參保條件嚴(yán)格，必須是全部失去耕地或人均耕地面積不足0.3畝，造成失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄的局面。二是保障水平低。雖然河南省政府文件明確提出，對(duì)被征地農(nóng)民的保障水平，原則上要高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦淖畹蜕畋Ｕ纤剑珡母鞯氐膶?shí)踐看，很多地市的制度設(shè)計(jì)沒有達(dá)到該領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。三是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)的保險(xiǎn)不夠均衡，保障項(xiàng)目不齊全。從目前已形成的失地農(nóng)民保障體系看，將重心定位在養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范與保障上，而其他的保項(xiàng)一般是將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)居民保障體系或是農(nóng)村保障體系中，很少有專門針對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。 （三）基金籌集難度大，制度可持續(xù)性較差 一是從被征地農(nóng)民個(gè)人繳納部分來(lái)看，商丘市采取集中繳費(fèi)和單個(gè)繳費(fèi)組成，集中繳費(fèi)按照土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的20%一次性繳納；單個(gè)繳費(fèi)按照一年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次選擇一次性交情15年。多數(shù)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置費(fèi)在扣除應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后所剩無(wú)幾。二是從集體繳費(fèi)部分來(lái)看，一般要求集體承擔(dān)不低于40%的繳費(fèi)責(zé)任，這對(duì)于那些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的村來(lái)講繳納難度較大。更嚴(yán)重的是部分村基本上沒有集體資產(chǎn)積累，也就無(wú)法提供補(bǔ)助，集體繳費(fèi)部分最終還要由失地農(nóng)民自己承擔(dān)。三是從政府承擔(dān)的出資義務(wù)看，由于一些縣市對(duì)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資的外來(lái)企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠的土地價(jià)格，土地出讓金收入極少，同時(shí)怕資金進(jìn)入社會(huì)保障財(cái)政專戶后，實(shí)行專款專用，變成“死錢”，許多縣市的失地農(nóng)民社會(huì)保障資金只是停留在文件承諾上，而沒有的按時(shí)足額到位。 （四）就業(yè)促進(jìn)存在就業(yè)安置難，轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)實(shí)效性不強(qiáng) 一是隨著產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和商丘新區(qū)快速推進(jìn)，涉及到的農(nóng)民范圍較廣，失地農(nóng)民基數(shù)大、增長(zhǎng)快，據(jù)測(cè)算，未來(lái)三年內(nèi)商丘失地農(nóng)民將達(dá)20多萬(wàn)人；二是失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)缺乏針對(duì)性，據(jù)調(diào)查，各地政府提供的職業(yè)技能培訓(xùn)種類較少，無(wú)法較好的滿足市場(chǎng)需求。再加之較短時(shí)間內(nèi)所學(xué)專業(yè)的技術(shù)含量不高，因此即使學(xué)成，就業(yè)前景也并不樂觀，導(dǎo)致失地農(nóng)民往往缺乏學(xué)習(xí)實(shí)用技術(shù)的主動(dòng)性。三是失地農(nóng)民思想觀念落后，綜合素質(zhì)不高，存在“小富即安”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想，只想憑借土地補(bǔ)償金投資建房，然后靠房屋出租來(lái)解決生存問題，缺乏積極就業(yè)意識(shí)。

三、解決產(chǎn)業(yè)集聚失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的對(duì)策建議

（一）建立健全合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制 要切實(shí)提高對(duì)被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過建立科學(xué)的評(píng)估體系，使征地補(bǔ)償?shù)馁Y金能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民提供居家安置、生活發(fā)展的基礎(chǔ)和條件；完善農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償，改變農(nóng)村住房按照土地附著物補(bǔ)償原則，依據(jù)公平原則對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，反映房屋的真實(shí)價(jià)值。依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，制定征收農(nóng)民宅基地補(bǔ)償辦法；按照征地?cái)?shù)量的一定比例，為被征地的農(nóng)民集體組織提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，留用地的區(qū)位要與城市發(fā)展的功能分區(qū)相結(jié)合，鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)、生活和發(fā)展問題；對(duì)經(jīng)營(yíng)性性用地行為，應(yīng)逐步引入談判機(jī)制，讓集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體一方代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

（二）完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障機(jī)制 在目前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，“失地農(nóng)民”已經(jīng)不是“農(nóng)民”了，政府應(yīng)該把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)保障的對(duì)接。要合理確定失地農(nóng)民的保障水平，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府財(cái)力承受能力，確保失地農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老保障不低于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ纤?，并隨著城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)變化情況適時(shí)調(diào)整；要在制度設(shè)計(jì)時(shí)，要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，特別是要向大齡人口以及勞動(dòng)年齡段以上人口進(jìn)行傾斜，為其繼續(xù)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供條件；要建立和完善失地農(nóng)民大病保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、失地農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療救助制度和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多元化醫(yī)療保障制度體系；要建立失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)一時(shí)安排不了工作的，要辦理失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)享受二年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥?（三）建立健全社會(huì)保障資金的籌集和管理機(jī)制 一要多渠道籌集被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金由農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，個(gè)人承擔(dān)不超過30%，集體補(bǔ)助應(yīng)占大頭，所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的征地補(bǔ)償費(fèi)用中抵繳。二要積極創(chuàng)新機(jī)制，改變現(xiàn)行籌資辦法，可將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用直接由各地土地征收機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳，從土地出讓金和征地補(bǔ)償安置費(fèi)用中直接將其劃給社會(huì)保障部門。三要提高基金統(tǒng)籌層次，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌制度，并逐步提高統(tǒng)籌層次。四要加強(qiáng)社會(huì)保障基金的監(jiān)督、管理和使用，建立健全預(yù)決算制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部審計(jì)制度。要建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，有條件的地方也可以通過財(cái)政列支等多渠道籌資的辦法，充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。 （四）建立健全教育培訓(xùn)保障機(jī)制 要加大對(duì)被征地地區(qū)的教育培訓(xùn)投入，做到失地農(nóng)民的子女入學(xué)與城鎮(zhèn)居民的子女教育一視同仁，享有國(guó)家九年制義務(wù)教育多賦予的全部權(quán)利，針對(duì)個(gè)別家庭困難的，建議出臺(tái)失地農(nóng)民貧困家庭子女上職業(yè)技術(shù)學(xué)校、技工學(xué)校應(yīng)由政府全額付費(fèi)并補(bǔ)助生活費(fèi)政策；堅(jiān)持對(duì)對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施分類培訓(xùn)，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)教育，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，對(duì)中年以上農(nóng)民進(jìn)行一般服務(wù)技能培訓(xùn)，提高他們?cè)谑袌?chǎng)中的能力；建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系。當(dāng)前最重要的是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)企業(yè)（特別是大企業(yè)）自辦或與當(dāng)?shù)丶夹g(shù)學(xué)校聯(lián)辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校。政府可以通過學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼、土地出讓金減免等方式來(lái)支持其發(fā)展。 （五）建立健全失地農(nóng)民就業(yè)扶持機(jī)制 政府要積極探索多種形式的就業(yè)安置辦法，把就地安置、招工安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)；政府要完善就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，常年為失地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)；要制定相應(yīng)的政策措施，鼓勵(lì)通過創(chuàng)業(yè)來(lái)推動(dòng)就業(yè)，支持被征地農(nóng)民興辦個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)，特別要鼓勵(lì)大量失地農(nóng)民進(jìn)入創(chuàng)業(yè)門檻低、勞動(dòng)技能要求不高、資金需求不大的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)、蔬菜販運(yùn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等投資相對(duì)較小的行業(yè)，幫助他們拓寬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)門路。同時(shí)，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)把幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富納入信貸重點(diǎn)，降低門檻、簡(jiǎn)化程序，開通申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款綠色通道，在融資上給予農(nóng)民扶持，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。 （六）建立指導(dǎo)和扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制 一是實(shí)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作化改革，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能從農(nóng)村基層組織的職能中分離出來(lái)，促進(jìn)農(nóng)村基層組織向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，建立面向市場(chǎng)的農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織。二是市縣政府要加大對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織的輔導(dǎo)和財(cái)政上的支持，解決好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體問題，運(yùn)作機(jī)制問題。三是以政府為主導(dǎo)建立非盈利的經(jīng)營(yíng)組織，并逐步通過市場(chǎng)化的運(yùn)作，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)預(yù)留用地、房屋等集體資產(chǎn)收益進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值，使集體資產(chǎn)的收益和增值成為預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少不安全感方面的重要保障。