摘 要：為了應(yīng)對全球化、信息化時代的挑戰(zhàn)，從20世紀(jì)80年代開始，按官僚制運(yùn)作的西方各國政府掀起了行政改革運(yùn)動，公務(wù)員制度改革是其中重點(diǎn)之一。主要改革措施包括：調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮層級，精簡公務(wù)員；改革人事管理方式，增強(qiáng)制度的靈活性；重塑組織文化。改革取得了較大的成效。中國吸收了幾乎所有官僚制的理念和方法，于20世紀(jì)90年代初建立起公務(wù)員制度。但由于社會生態(tài)環(huán)境的制約，中國公務(wù)員制度發(fā)育不良，呈現(xiàn)出“官僚化不足”。改革勢所必然。但由于中國特殊的國情，決定了中國公務(wù)員制度改革的路徑選擇只能是建構(gòu)理性官僚制，與此同時吸收一些新公共管理的理念和方法來克服官僚制的內(nèi)在弊端，以增強(qiáng)官僚制的適應(yīng)性和靈活性。

關(guān)鍵詞：全球化和信息化；官僚制；公務(wù)員制度；改革；創(chuàng)新路徑

隨著全球化和信息化時代的來臨，人類社會正處于巨變時代。按官僚制運(yùn)作的西方各國政府越來越顯得力不從心，出現(xiàn)“政府失敗”，引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)。從20世紀(jì)80年代開始，西方各國相繼掀起了行政改革浪潮，公務(wù)員制度成為改革的重點(diǎn)之一，并取得較大的成果。中國新一輪政府改革無疑受到這一改革浪潮的極大影響。如何構(gòu)筑一個既切合現(xiàn)實(shí)國情，又面向未來的公務(wù)員制度，進(jìn)而建構(gòu)一個更具效率、更有回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的政府，是一個亟待研究的重大課題。

一、官僚制的困境和西方公務(wù)員制度的改革

公務(wù)員制度是以韋伯（Max Weber）的官僚制理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的，因而它蘊(yùn)含著官僚制的所有特質(zhì)。官僚制是指依職能和職位對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分工和分層，并以非人格化的規(guī)則為管理基礎(chǔ)的一種組織體系和管理方式。它是建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代國家政府普遍采用的組織形式和管理方式。它具有如下基本特征。

（一）組織結(jié)構(gòu)方面特征。1.專門化。依據(jù)工作的類型和目的來科學(xué)劃分每一工作單元，并明確每一工作單元的職責(zé)范圍、權(quán)限。每一工作由具備相應(yīng)專門知識的人來承擔(dān)。2.等級制。在官僚制組織中，職位按權(quán)力等級組織起來，行政部門從上到下形成一個金字塔式的等級結(jié)構(gòu)。下級必須服從上級的嚴(yán)格監(jiān)督控制。這種服從不是服從于個人，而是服從于法律賦予的職位權(quán)力。3.專業(yè)化和職業(yè)化。個人基于其專業(yè)技能通過公開考試合格后加以任用。任用后的公務(wù)員保持政治中立，其權(quán)利受法律明確保障。非經(jīng)過法定事由，不得被行政機(jī)關(guān)免職。因此公務(wù)員是一種永久性的職業(yè)，依法享受固定薪俸，并依資歷、政績逐步升遷。

（二）管理方面特征。1.規(guī)則化。官僚制組織內(nèi)部有一套詳盡的規(guī)則體系，對組織內(nèi)部的各級機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對各種成員的職責(zé)、權(quán)限、相互之間的關(guān)系、活動方式都作了具體規(guī)定。所有人員均需嚴(yán)格按章辦事，所有行政措施、決定、規(guī)章都必須以書面形式作出并加以記錄、存檔。2.非人格化。所有行政人員的工作行為和人員之間的工作關(guān)系都必須嚴(yán)格遵循法律法規(guī)的規(guī)定，服從一個非人格化的無私秩序，公私分開，公事公辦，一視同仁，不得攙雜個人好惡情感。3.紀(jì)律性。行政人員均受規(guī)則和權(quán)威結(jié)構(gòu)約束，如果違反規(guī)則或不服從命令將受到紀(jì)律懲戒。

（三）組織文化方面特征。官僚制組織強(qiáng)調(diào)的是一種“理性精神”，“它用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政”①，排除感情、情緒等各種非理性因素的影響，使管理變得可預(yù)期、可精確計(jì)算和可控制。官僚制的“理性”使其具有精確、快速、可靠、可預(yù)期、連續(xù)、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、減少摩擦、減少成本等方面的巨大的優(yōu)越性而成為達(dá)到目標(biāo)的最有效的途徑，因此它被認(rèn)為是指揮和控制機(jī)器大工業(yè)最為有效、最為標(biāo)準(zhǔn)的行政管理體制，并支配了整個20世紀(jì)漫長的時期。

然而，面對全球化和信息化這種挑戰(zhàn)，此時的官僚制顯然已力不從心，主要表現(xiàn)在：

1.官僚制組織的功能失調(diào)。（1）官僚制強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中統(tǒng)一、層級節(jié)制，這勢必會造成管理幅度縮減而上下級層級增加，因而導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹，人浮于事，浪費(fèi)嚴(yán)重。而層級越多，權(quán)力越集中，則上下級溝通越困難，導(dǎo)致信息失真，也會加重上級對下級失控的緊張和不信任。這樣上級會進(jìn)一步加強(qiáng)對下級的嚴(yán)格控制，從而導(dǎo)致更多等級和規(guī)則，陷入管理上的惡性循環(huán)。（2）官僚制組織的專業(yè)化、職業(yè)化以及神秘性又會使其成為脫離社會的封閉系統(tǒng)。（3）公務(wù)員的終身雇傭制會導(dǎo)致政府日趨僵化。（4）嚴(yán)格照章辦事和等級服從會導(dǎo)致下屬固守本分而不主動工作，日趨喪失活力和創(chuàng)造力，并造成官僚們將目的與手段倒置，遵守規(guī)則成為目的，而服務(wù)人民則被忽視。（5）過細(xì)的專業(yè)分工容易造成部門“本位主義”，溝通協(xié)調(diào)困難。

2.應(yīng)變能力差。官僚制組織習(xí)慣于例行公事，以一種固定的反應(yīng)模式來應(yīng)對環(huán)境的沖擊，長此以往，就會導(dǎo)致組織由于因循守舊而日趨鈍化，應(yīng)變能力差，處理危機(jī)能力下降。

3.損害民主政治的基本價值。強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中統(tǒng)一的官僚制在國家干預(yù)主義觀念的推動下不斷擴(kuò)張，并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，而議會權(quán)力則趨于下降，形成“行政帝國主義”，從而損及民主政治的基石-人民主權(quán)和分權(quán)制衡。同時官僚制的擴(kuò)張，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的不斷膨脹和官僚主義的盛行，造成政府低效、缺乏回應(yīng)性而滿足不了公眾日益高漲的民主政治要求。此外，官僚制的擴(kuò)張實(shí)際上意味著人們私人領(lǐng)域的不斷縮小，個人的權(quán)利與自由不斷受到限制。這就使公民的權(quán)利與自由受到侵犯的危險增大，政府官員腐敗的危險增大。

4.損害人性，造成人的異化。個人只是龐大的永不停轉(zhuǎn)的官僚制機(jī)器中的一個小齒輪，只能按規(guī)定程序運(yùn)轉(zhuǎn)，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品，只會機(jī)械地例行公事，成為一個“沒有精神的專家、沒有情感的享樂人”。

因此，從20世紀(jì)80年代開始，西方各國掀起政府改革運(yùn)動，統(tǒng)稱“新公共管理運(yùn)動”。新公共管理運(yùn)動的目標(biāo)是要塑造一個更有效率、更具回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的顧客導(dǎo)向型政府。圍繞這一目標(biāo)，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府與社會、市場的關(guān)系，推行市場化和民營化，縮小政府作用的范圍。其次，改革政府的內(nèi)部管理，將私營部門的管理理念和技術(shù)引入政府內(nèi)部管理。公務(wù)員制度是改革的一個重點(diǎn)。

（一）調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮層級，精簡公務(wù)員。主要措施有：1.分權(quán)。這既涉及中央與地方的關(guān)系，又涉及政府內(nèi)部上下級關(guān)系。在中央與地方關(guān)系調(diào)整方面，將中央政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到地區(qū)或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關(guān)系的調(diào)整方面，實(shí)行決策與執(zhí)行分離，政策部門和提供服務(wù)的部門實(shí)行職責(zé)分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權(quán)轉(zhuǎn)移到下級部門，使下級部門成為純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。②2.授權(quán)。讓低層員工和公民更多地參與決策。③3.彈性化。根據(jù)形勢的需要，不斷撤銷現(xiàn)有組織，設(shè)立“虛擬組織”，任務(wù)完成后，組織就將自行終結(jié)。④

（二）改革人事管理方式，增強(qiáng)制度的靈活性。主要措施有：1.解除規(guī)制。在職位分類方面，廢除繁文縟節(jié)，實(shí)行品位分類和職位分類優(yōu)勢互補(bǔ)，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實(shí)行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規(guī)則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務(wù)員的自主權(quán)。⑤2.取消職務(wù)常任制。一方面強(qiáng)制性地大規(guī)模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。⑥3.推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標(biāo)，以“三E”—經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)，建立可測量績效指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，對公務(wù)員的工作能力和實(shí)績進(jìn)行客觀的評價，并以此作為公務(wù)員工資、晉升、獎懲的依據(jù)，從而形成注重結(jié)果而非過程控制的新的機(jī)制。⑦4.以人為本。改變過去以事為中心的傳統(tǒng)管理模式，推行人力資源管理，將關(guān)注的重點(diǎn)從“制度”轉(zhuǎn)向“人”，強(qiáng)調(diào)把人從規(guī)則的束縛中解放出來，以充分發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務(wù)員）的使用與開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，以激發(fā)公務(wù)員的潛能，提高其績效。⑧授權(quán)、分權(quán)、解除規(guī)制、取消職務(wù)常任制、推行績效管理等等這些措施都集中體現(xiàn)了以人為本。

（三）重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標(biāo)。政府改革者常常使用三種途徑來再造組織文化，即塑造組織習(xí)慣、心靈和心智。通過讓雇員嘗試新經(jīng)歷以形成新的行為方式；通過轉(zhuǎn)變雇員的情感承諾來強(qiáng)化這些新行為；通過幫助雇員重新理解組織的共同遠(yuǎn)景來形成新的心智模式。⑨

西方各國公務(wù)員制度改革取得了比較大的成效，“已經(jīng)使公務(wù)員體制、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和精神特質(zhì)深受影響”⑩，政府績效得到了較為明顯的提升。雖然改革過程中也存在著不少問題，但它也反映了人類社會進(jìn)入全球化和信息化時代對政府管理所提出的新要求，并提供了一個值得探索的方向。

二、我國公務(wù)員制度現(xiàn)狀：官僚化不足

我國在20世紀(jì)80年代中期確立了以官僚制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度作為政府人事管理制度改革的目標(biāo)，并于1993年10月1日起正式施行。中國接受了除“兩官分離、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法。其預(yù)期目的是建立起專業(yè)化、官僚化的公務(wù)員隊(duì)伍，以實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范、廉潔、高效。經(jīng)過10年的運(yùn)作，我國公務(wù)員制度取得了較大的成效，但由于社會生態(tài)環(huán)境的制約，公務(wù)員制度運(yùn)作中也暴露出了許多問題。這些問題與西方各國的問題有共同之處，如機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事，衙門作風(fēng)，不負(fù)責(zé)任，腐敗，低效等，但兩者也有著極大的差別。

如果我們依據(jù)官僚制的種種特征來判斷，我們會發(fā)現(xiàn)西方國家的問題主要是官僚化過度而引起，而中國的問題主要是官僚化不足或者說理性化不足而引起。當(dāng)西方國家從工業(yè)社會進(jìn)入后工業(yè)社會，對傳統(tǒng)官僚制進(jìn)行反思、批判并對它進(jìn)行改革時，中國還處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期。這意味著轉(zhuǎn)型期的中國社會仍殘留著許多前現(xiàn)代社會的因素：1.低度職業(yè)分化和超度政府職能；2.法治根基淺薄而人治色彩濃厚；3.身份取向遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成就取向；4.濃厚的“官本位”傳統(tǒng)。B11這些前現(xiàn)代性因素仍以其慣性在政府組織中發(fā)揮著潛在的影響作用。

另外，改革的進(jìn)程和現(xiàn)狀亦制約著公務(wù)員制度的成長。第一，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的制約，主要表現(xiàn)在：1.勞動就業(yè)制度改革滯后，尚未形成全社會人才自由分流機(jī)制；2.政企尚未徹底分開；3.社會保障制度改革滯后，成為關(guān)系全局的“瓶頸”。第二，政治體制改革進(jìn)程的制約，主要表現(xiàn)在：1.雖歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革，但政府職能轉(zhuǎn)變一直不到位；2.黨政關(guān)系尚未根本理順，以黨代政現(xiàn)象依然存在；3.民主參政議政制度還不完善，民眾缺乏有效監(jiān)督制約政府及官員的權(quán)力保障；B124.法治不健全。一方面法律不完善，另一方面違法行政現(xiàn)象嚴(yán)重。

所有這一切都制約著公務(wù)員制度的健康發(fā)展，造成了中國公務(wù)員制度的“先天不足、后天不良”的狀況，即官僚化不足。現(xiàn)代性的表層結(jié)構(gòu)與暗含的傳統(tǒng)性潛層結(jié)構(gòu)并存，構(gòu)成了中國公務(wù)員制度的二元化特征。

中國公務(wù)員制度“官僚化不足”主要表現(xiàn)在：

（一）結(jié)構(gòu)的非理性。1.權(quán)力過分集中。權(quán)力過分集中使得“家長式”人物層出不窮。個別行政組織被長官的意志所左右，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的任用完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的任意專斷。在這種情況下，下級對上級的服從不是服從于法律權(quán)力、職位權(quán)力，而是服從于人格權(quán)力。2.由于黨政關(guān)系尚未根本理順，政治侵奪行政，使行政機(jī)關(guān)難以自主發(fā)展其自身的合理結(jié)構(gòu)和管理能力。3.由此也造成了職能分化和分工不明晰，結(jié)構(gòu)和功能交叉重疊。而專業(yè)化分工的欠缺又造成了我國公務(wù)員系統(tǒng)普遍缺乏專業(yè)化人才，更多的是“萬金油”式人物。

（二）管理的非理性。1.法治化嚴(yán)重不足。首先，法律體系不完備。現(xiàn)行的《國家公務(wù)員暫行條例》只是行政法規(guī)，立法層次較低，強(qiáng)制性、權(quán)威性不強(qiáng)。而且《條例》本身規(guī)定過于簡單化、原則化，可操作性不強(qiáng)，尚缺乏一些單項(xiàng)配套法律法規(guī)，如行政程序法，公務(wù)員紀(jì)律、行為規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)、回避等具體規(guī)定，都尚未出臺。即便是已出臺的單項(xiàng)法規(guī)，它們之間不配套、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也比較突出。而且隨著時間的推移，這些法規(guī)已呈現(xiàn)出明顯的滯后性。其次，在法制不完善而導(dǎo)致“無法可依、無章可循”的同時，又存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的嚴(yán)重現(xiàn)象。個別行政組織不是依據(jù)法律，而是依據(jù)穩(wěn)定性較差的政策和長官意志來進(jìn)行管理，呈現(xiàn)出濃重的人治色彩。2.制度本身的不完善，規(guī)范化、科學(xué)化程度不高。首先，公務(wù)員范圍的界定既不科學(xué)，也不合理。國家公務(wù)員僅限于各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤以外的工作人員。但對于黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作人員卻又規(guī)定“參照”公務(wù)員制度進(jìn)行管理。因此不可避免地會重犯過去那種“不同類型干部、同一模式管理”的毛病。其次，職位分類不科學(xué)。我國的職位分類僅是名義上的職位分類，“并未按照職位的性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類”B13.對公務(wù)員不作政務(wù)類和業(yè)務(wù)類劃分，只劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，理論上講不通，實(shí)踐上帶來管理上的混亂。B14再次，公務(wù)員運(yùn)行機(jī)制不健全，缺乏有效的競爭激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制。如現(xiàn)行工資制度不能充分體現(xiàn)激勵功能；考核制度流于形式；競爭上崗制度范圍過小，且透明度不高；監(jiān)督機(jī)制缺位；等等。制度的不完備帶來制度運(yùn)行的某種程度上的無序、混亂和低效。3.行政組織行為的人格化傾向。盡管行政組織內(nèi)部有各種各樣的制度規(guī)則，但關(guān)系、人情卻往往取代制度規(guī)則而成為行政人員處理事務(wù)的主要準(zhǔn)則。以情代法、以人代法現(xiàn)象嚴(yán)重存在。4.行政組織行為（含個人行為）的自我取向。這突出表現(xiàn)在有些行政部門和個人追求自身利益最大化，以權(quán)謀私，權(quán)力尋租，嚴(yán)重背離了政府的公共利益目標(biāo)。

三、創(chuàng)新路徑選擇：建構(gòu)與超越

一國政府采用何種管理模式，由其社會發(fā)展的整體水平及其政治文化背景所決定。中國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變階段，正處于市場化和工業(yè)化、法治化、民主化的發(fā)展階段，在這樣的階段，我們最缺乏的是適應(yīng)工業(yè)化過程的政府管理制度，而官僚制恰恰是與工業(yè)社會相適應(yīng)的一種管理模式。官僚制所倡導(dǎo)的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化、法治、效率等理性價值恰恰是我國政府管理體制所缺乏的。因此官僚制在現(xiàn)階段的中國有其適用性。

與此同時，我們也應(yīng)看到，我們正面臨著全球化和信息化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。現(xiàn)代通訊和信息技術(shù)革命以及全球化對政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為都產(chǎn)生了深刻的影響。政府惟有創(chuàng)新自己的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、工作行為才能有效回應(yīng)這種挑戰(zhàn)。西方政府再造正是在這種大背景下興起。中國政府官僚制本身有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時有效地回應(yīng)全球化和信息化時代的挑戰(zhàn)。因此有必要吸收和借鑒一些新公共管理的理論和方法以克服其缺陷，增強(qiáng)官僚制的適應(yīng)性和靈活性，從而建構(gòu)起既立足于現(xiàn)實(shí)，又能適應(yīng)社會發(fā)展趨勢的新型公務(wù)員制度。

（一）理念創(chuàng)新：從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向。充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務(wù)是我國政府及其工作人員行動的根本宗旨。但由于長期的封建專制和高度集權(quán)的計(jì)劃體制影響，政府及其工作人員更多的是權(quán)力本位、官本位的觀念，習(xí)慣的是控制而不是服務(wù)。政府改革應(yīng)重新檢討政府存在的目的，徹底轉(zhuǎn)變觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念，應(yīng)以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標(biāo)和考量，建立一個公共服務(wù)型政府。它意味著政府應(yīng)該“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上”，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關(guān)注市民的需要和利益，并對這些需要和利益做出回應(yīng)”B15.

（二）制度創(chuàng)新：從集權(quán)人治到民主法治。1.從強(qiáng)化公務(wù)員服務(wù)意識出發(fā)，公務(wù)員制度改革有必要借鑒英國公民憲章的有效經(jīng)驗(yàn)，在全國政府部門推行“公共服務(wù)持續(xù)改善運(yùn)動”，以法令形式，明確確立服務(wù)的內(nèi)容和工作目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序和時限，以及違諾責(zé)任。更為關(guān)鍵的是建立踐諾機(jī)制以確保承諾能得以落實(shí)。為此，需要加強(qiáng)對外部監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部管理機(jī)制和內(nèi)部保障的一系列制度安排。B162.加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化。盡快出臺《國家公務(wù)員法》、《行政程序法》以及尚缺的單項(xiàng)法規(guī)，并對現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)在實(shí)踐檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)形勢的發(fā)展，進(jìn)行修改、補(bǔ)充。更為關(guān)鍵的是要大力推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。3.加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化。第一，重新科學(xué)界定公務(wù)員的范圍和分類。將公務(wù)員范圍擴(kuò)大到權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中除工勤以外的工作人員；將公務(wù)員劃分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類。B17第二，完善公務(wù)員制度運(yùn)行機(jī)制。（1）健全競爭激勵機(jī)制。A.完善考試錄用制度。實(shí)行分類、分等、分級的考試辦法，加強(qiáng)對應(yīng)試者能力的測評。B.改進(jìn)任用制度，大力推行合同聘任制。推進(jìn)和規(guī)范競爭上崗制度，實(shí)行全員競爭上崗，為優(yōu)秀人才的成長鋪設(shè)“快車道”。C.改進(jìn)考核制度，推行績效評估。D.改進(jìn)工資制度，建立個性化的績效工資制。（2）完善新陳代謝機(jī)制。A.實(shí)行任期制。B.建立引咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡，一個人如果達(dá)到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級，便須退職。（3）建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制。A.建立和健全公務(wù)員監(jiān)督法規(guī)，制定公務(wù)員行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)；B.完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督；C.建設(shè)電子化政府，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的公開性和透明度；D.建立公民滿意度評價制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的最終評價尺度。

（三）管理方式創(chuàng)新：從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模式。21世紀(jì)是全球化和信息化社會，人力資源的地位和作用日益顯現(xiàn)，人力資源取代工業(yè)資本成為21世紀(jì)最重要的戰(zhàn)略資源。對政府而言，“擁有一支積極主動、盡職盡責(zé)、精明強(qiáng)干的公務(wù)人力資源是實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的根本保證”B18.傳統(tǒng)公務(wù)員管理模式主張以事為中心而忽視人，把人視為“執(zhí)行指令”的機(jī)器或工具，管理過程強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格監(jiān)督控制。這種管理模式有其優(yōu)點(diǎn)，但卻扼殺了人的積極性和創(chuàng)造性，從而影響了組織績效。因此西方各國無不將公務(wù)人力再造作為一個重點(diǎn)，從以事為中心的管家式管理模式轉(zhuǎn)向以人為中心的民主人道的公共人力資源管理模式。該模式將人視為組織的第一資源或說是最重要的資源，重視營造良好的有利于人成長的工作環(huán)境來激發(fā)公務(wù)員的潛能和創(chuàng)造力，使公務(wù)員有良好的績效表現(xiàn)以及較高的服務(wù)品質(zhì)，進(jìn)而促使政府目標(biāo)的達(dá)成和效能的實(shí)現(xiàn)，同時也促進(jìn)人的充分發(fā)展。第一，授予權(quán)能，重視營造令人愉快的工作環(huán)境，并給成員更多參與組織決策的機(jī)會。第二，重視對公務(wù)員的培訓(xùn)，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)，不斷提升公務(wù)員的素質(zhì)。第三，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的電子化。第四，實(shí)行績效管理，建立結(jié)果導(dǎo)向的機(jī)制。

（四）組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：從機(jī)械封閉式到彈性開放式。人的行為受組織結(jié)構(gòu)的制約，新型公務(wù)員制度的有效運(yùn)行有賴于其組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新。原有公務(wù)員組織結(jié)構(gòu)是高度集權(quán)的金字塔式結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié)構(gòu)必然會導(dǎo)致組織的封閉、開放性差，無法快速應(yīng)對環(huán)境變化；會漠視民眾的需求，會抑制人的活力和創(chuàng)造力。因此必須創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個彈性化組織結(jié)構(gòu)。其主要特點(diǎn)是：1.對環(huán)境具有開放性和回應(yīng)性，以公民的滿意為導(dǎo)向。2.政策制定與執(zhí)行相分離，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理。3.組織的扁平化，減少中間管理層級。4.倡導(dǎo)分權(quán)或授權(quán)而非集權(quán)。5.重視組織成員和公民的參與。6.網(wǎng)狀型的溝通與聯(lián)系。7.以團(tuán)隊(duì)精神而不是以命令與服從來達(dá)到整合與控制。8.建立跨部門的功能組織或“虛擬組織”。B19這種組織結(jié)構(gòu)能充分發(fā)揮公務(wù)員的能力和潛能，使民眾在任何時候、任何地點(diǎn)都能得到良好的服務(wù)。

[①]（澳）歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第33頁。

[②][③][④]（美）蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第37—40、74—76、94—97頁。

[⑤]（美）帕特夏·英格拉姆：《公共管理體制改革的模式》，《西方國家行政改革述評》，國家行政學(xué)院出版社，1998年，第56—58頁。

[⑥]楊波：《制度變革與價值沖突-近年來西方國家公務(wù)員制度改革評析》，《南京社會科學(xué)》2002年第5期。

[⑦]劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰(zhàn)略與方法》，機(jī)械工業(yè)出版社，2003年，第103—133頁。

[⑧]張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第184—185頁；顧麗梅：《信息社會的政府治理》，天津人民出版社，2003年，第241—242頁。

[⑨]（美）戴維·奧斯本、彼德·普拉特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第266—275頁。

[⑩]（英）溫森特·懷特：《歐洲公共行政現(xiàn)代化：英國的個案分析》，《西方國家行政改革述評》，國家行政學(xué)院出版社，1998年，第245頁。

[11][12]田炎培：《公務(wù)員制度的理論與實(shí)踐》，中國社會科學(xué)出版社，1993年，第164—169、172—176頁。

[13]宋世明：《創(chuàng)新中國公務(wù)員分類管理制度的立法思考》，《中國行政管理》2003年第5期。

[14][17]竇澤秀、李冬杰：《我國公務(wù)員職位分類制度的重新設(shè)計(jì)探討》，《中國行政管理》2001年第3期；李烈滿：《對我國公務(wù)員范圍與分類問題的思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2002年第1期。

[15]（美）羅伯特·B·登哈特：《公共組織理論》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第204頁。

[16]周志忍：《當(dāng)代國外行政改革比較研究》，國家行政學(xué)院出版社，1999年，第129—132頁。

[18][19]張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第180、372頁。