摘 要：為了應對全球化、信息化時代的挑戰，從20世紀80年代開始，按官僚制運作的西方各國政府掀起了行政改革運動，公務員制度改革是其中重點之一。主要改革措施包括：調整結構，壓縮層級，精簡公務員；改革人事管理方式，增強制度的靈活性；重塑組織文化。改革取得了較大的成效。中國吸收了幾乎所有官僚制的理念和方法，于20世紀90年代初建立起公務員制度。但由于社會生態環境的制約，中國公務員制度發育不良，呈現出“官僚化不足”。改革勢所必然。但由于中國特殊的國情，決定了中國公務員制度改革的路徑選擇只能是建構理性官僚制，與此同時吸收一些新公共管理的理念和方法來克服官僚制的內在弊端，以增強官僚制的適應性和靈活性。

關鍵詞：全球化和信息化；官僚制；公務員制度；改革；創新路徑

隨著全球化和信息化時代的來臨，人類社會正處于巨變時代。按官僚制運作的西方各國政府越來越顯得力不從心，出現“政府失敗”，引發了民眾對政府的信任危機。從20世紀80年代開始，西方各國相繼掀起了行政改革浪潮，公務員制度成為改革的重點之一，并取得較大的成果。中國新一輪政府改革無疑受到這一改革浪潮的極大影響。如何構筑一個既切合現實國情，又面向未來的公務員制度，進而建構一個更具效率、更有回應性、更負責任、更有服務品質的政府，是一個亟待研究的重大課題。

一、官僚制的困境和西方公務員制度的改革

公務員制度是以韋伯（Max Weber）的官僚制理論為基礎建構起來的，因而它蘊含著官僚制的所有特質。官僚制是指依職能和職位對權力進行科學分工和分層，并以非人格化的規則為管理基礎的一種組織體系和管理方式。它是建立在法理型權威基礎上的一種高度理性化的組織機構，是現代國家政府普遍采用的組織形式和管理方式。它具有如下基本特征。

（一）組織結構方面特征。1.專門化。依據工作的類型和目的來科學劃分每一工作單元，并明確每一工作單元的職責范圍、權限。每一工作由具備相應專門知識的人來承擔。2.等級制。在官僚制組織中，職位按權力等級組織起來，行政部門從上到下形成一個金字塔式的等級結構。下級必須服從上級的嚴格監督控制。這種服從不是服從于個人，而是服從于法律賦予的職位權力。3.專業化和職業化。個人基于其專業技能通過公開考試合格后加以任用。任用后的公務員保持政治中立，其權利受法律明確保障。非經過法定事由，不得被行政機關免職。因此公務員是一種永久性的職業，依法享受固定薪俸，并依資歷、政績逐步升遷。

（二）管理方面特征。1.規則化。官僚制組織內部有一套詳盡的規則體系，對組織內部的各級機構的設置，對各種成員的職責、權限、相互之間的關系、活動方式都作了具體規定。所有人員均需嚴格按章辦事，所有行政措施、決定、規章都必須以書面形式作出并加以記錄、存檔。2.非人格化。所有行政人員的工作行為和人員之間的工作關系都必須嚴格遵循法律法規的規定，服從一個非人格化的無私秩序，公私分開，公事公辦，一視同仁，不得攙雜個人好惡情感。3.紀律性。行政人員均受規則和權威結構約束，如果違反規則或不服從命令將受到紀律懲戒。

（三）組織文化方面特征。官僚制組織強調的是一種“理性精神”，“它用以各種規定為基礎的非人格化的制度取代了人格化的行政”①，排除感情、情緒等各種非理性因素的影響，使管理變得可預期、可精確計算和可控制。官僚制的“理性”使其具有精確、快速、可靠、可預期、連續、統一、嚴格服從、減少摩擦、減少成本等方面的巨大的優越性而成為達到目標的最有效的途徑，因此它被認為是指揮和控制機器大工業最為有效、最為標準的行政管理體制，并支配了整個20世紀漫長的時期。

然而，面對全球化和信息化這種挑戰，此時的官僚制顯然已力不從心，主要表現在：

1.官僚制組織的功能失調。（1）官僚制強調權力的集中統一、層級節制，這勢必會造成管理幅度縮減而上下級層級增加，因而導致政府規模不斷膨脹，人浮于事，浪費嚴重。而層級越多，權力越集中，則上下級溝通越困難，導致信息失真，也會加重上級對下級失控的緊張和不信任。這樣上級會進一步加強對下級的嚴格控制，從而導致更多等級和規則，陷入管理上的惡性循環。（2）官僚制組織的專業化、職業化以及神秘性又會使其成為脫離社會的封閉系統。（3）公務員的終身雇傭制會導致政府日趨僵化。（4）嚴格照章辦事和等級服從會導致下屬固守本分而不主動工作，日趨喪失活力和創造力，并造成官僚們將目的與手段倒置，遵守規則成為目的，而服務人民則被忽視。（5）過細的專業分工容易造成部門“本位主義”，溝通協調困難。

2.應變能力差。官僚制組織習慣于例行公事，以一種固定的反應模式來應對環境的沖擊，長此以往，就會導致組織由于因循守舊而日趨鈍化，應變能力差，處理危機能力下降。

3.損害民主政治的基本價值。強調權力集中統一的官僚制在國家干預主義觀念的推動下不斷擴張，并逐漸占據主導地位，而議會權力則趨于下降，形成“行政帝國主義”，從而損及民主政治的基石-人民主權和分權制衡。同時官僚制的擴張，必然導致政府機構的不斷膨脹和官僚主義的盛行，造成政府低效、缺乏回應性而滿足不了公眾日益高漲的民主政治要求。此外，官僚制的擴張實際上意味著人們私人領域的不斷縮小，個人的權利與自由不斷受到限制。這就使公民的權利與自由受到侵犯的危險增大，政府官員腐敗的危險增大。

4.損害人性，造成人的異化。個人只是龐大的永不停轉的官僚制機器中的一個小齒輪，只能按規定程序運轉，壓抑了人的積極性和創造性，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為一個“沒有精神的專家、沒有情感的享樂人”。

因此，從20世紀80年代開始，西方各國掀起政府改革運動，統稱“新公共管理運動”。新公共管理運動的目標是要塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。圍繞這一目標，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府與社會、市場的關系，推行市場化和民營化，縮小政府作用的范圍。其次，改革政府的內部管理，將私營部門的管理理念和技術引入政府內部管理。公務員制度是改革的一個重點。

（一）調整結構，壓縮層級，精簡公務員。主要措施有：1.分權。這既涉及中央與地方的關系，又涉及政府內部上下級關系。在中央與地方關系調整方面，將中央政府承擔的職能轉移到地區或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關系的調整方面，實行決策與執行分離，政策部門和提供服務的部門實行職責分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權轉移到下級部門，使下級部門成為純粹的執行機構。②2.授權。讓低層員工和公民更多地參與決策。③3.彈性化。根據形勢的需要，不斷撤銷現有組織，設立“虛擬組織”，任務完成后，組織就將自行終結。④

（二）改革人事管理方式，增強制度的靈活性。主要措施有：1.解除規制。在職位分類方面，廢除繁文縟節，實行品位分類和職位分類優勢互補，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務員的自主權。⑤2.取消職務常任制。一方面強制性地大規模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。⑥3.推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標，以“三E”—經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標準，建立可測量績效指標體系，量化考核標準，對公務員的工作能力和實績進行客觀的評價，并以此作為公務員工資、晉升、獎懲的依據，從而形成注重結果而非過程控制的新的機制。⑦4.以人為本。改變過去以事為中心的傳統管理模式，推行人力資源管理，將關注的重點從“制度”轉向“人”，強調把人從規則的束縛中解放出來，以充分發揮人的積極性和創造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務員）的使用與開發有機結合起來，以激發公務員的潛能，提高其績效。⑧授權、分權、解除規制、取消職務常任制、推行績效管理等等這些措施都集中體現了以人為本。

（三）重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標。政府改革者常常使用三種途徑來再造組織文化，即塑造組織習慣、心靈和心智。通過讓雇員嘗試新經歷以形成新的行為方式；通過轉變雇員的情感承諾來強化這些新行為；通過幫助雇員重新理解組織的共同遠景來形成新的心智模式。⑨

西方各國公務員制度改革取得了比較大的成效，“已經使公務員體制、結構、運作和精神特質深受影響”⑩，政府績效得到了較為明顯的提升。雖然改革過程中也存在著不少問題，但它也反映了人類社會進入全球化和信息化時代對政府管理所提出的新要求，并提供了一個值得探索的方向。

二、我國公務員制度現狀：官僚化不足

我國在20世紀80年代中期確立了以官僚制為基礎的公務員制度作為政府人事管理制度改革的目標，并于1993年10月1日起正式施行。中國接受了除“兩官分離、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法。其預期目的是建立起專業化、官僚化的公務員隊伍，以實現政府行為的規范、廉潔、高效。經過10年的運作，我國公務員制度取得了較大的成效，但由于社會生態環境的制約，公務員制度運作中也暴露出了許多問題。這些問題與西方各國的問題有共同之處，如機構膨脹、人浮于事，衙門作風，不負責任，腐敗，低效等，但兩者也有著極大的差別。

如果我們依據官僚制的種種特征來判斷，我們會發現西方國家的問題主要是官僚化過度而引起，而中國的問題主要是官僚化不足或者說理性化不足而引起。當西方國家從工業社會進入后工業社會，對傳統官僚制進行反思、批判并對它進行改革時，中國還處于農業社會向工業社會的轉型時期。這意味著轉型期的中國社會仍殘留著許多前現代社會的因素：1.低度職業分化和超度政府職能；2.法治根基淺薄而人治色彩濃厚；3.身份取向遠遠高于成就取向；4.濃厚的“官本位”傳統。B11這些前現代性因素仍以其慣性在政府組織中發揮著潛在的影響作用。

另外，改革的進程和現狀亦制約著公務員制度的成長。第一，經濟體制改革進程的制約，主要表現在：1.勞動就業制度改革滯后，尚未形成全社會人才自由分流機制；2.政企尚未徹底分開；3.社會保障制度改革滯后，成為關系全局的“瓶頸”。第二，政治體制改革進程的制約，主要表現在：1.雖歷經多次機構改革，但政府職能轉變一直不到位；2.黨政關系尚未根本理順，以黨代政現象依然存在；3.民主參政議政制度還不完善，民眾缺乏有效監督制約政府及官員的權力保障；B124.法治不健全。一方面法律不完善，另一方面違法行政現象嚴重。

所有這一切都制約著公務員制度的健康發展，造成了中國公務員制度的“先天不足、后天不良”的狀況，即官僚化不足。現代性的表層結構與暗含的傳統性潛層結構并存，構成了中國公務員制度的二元化特征。

中國公務員制度“官僚化不足”主要表現在：

（一）結構的非理性。1.權力過分集中。權力過分集中使得“家長式”人物層出不窮。個別行政組織被長官的意志所左右，機構的設置、人員的任用完全取決于領導的任意專斷。在這種情況下，下級對上級的服從不是服從于法律權力、職位權力，而是服從于人格權力。2.由于黨政關系尚未根本理順，政治侵奪行政，使行政機關難以自主發展其自身的合理結構和管理能力。3.由此也造成了職能分化和分工不明晰，結構和功能交叉重疊。而專業化分工的欠缺又造成了我國公務員系統普遍缺乏專業化人才，更多的是“萬金油”式人物。

（二）管理的非理性。1.法治化嚴重不足。首先，法律體系不完備。現行的《國家公務員暫行條例》只是行政法規，立法層次較低，強制性、權威性不強。而且《條例》本身規定過于簡單化、原則化，可操作性不強，尚缺乏一些單項配套法律法規，如行政程序法，公務員紀律、行為規范、道德標準、回避等具體規定，都尚未出臺。即便是已出臺的單項法規，它們之間不配套、不協調的現象也比較突出。而且隨著時間的推移，這些法規已呈現出明顯的滯后性。其次，在法制不完善而導致“無法可依、無章可循”的同時，又存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”的嚴重現象。個別行政組織不是依據法律，而是依據穩定性較差的政策和長官意志來進行管理，呈現出濃重的人治色彩。2.制度本身的不完善，規范化、科學化程度不高。首先，公務員范圍的界定既不科學，也不合理。國家公務員僅限于各級國家行政機關中除工勤以外的工作人員。但對于黨的機關、權力機關、司法機關、檢察機關的工作人員卻又規定“參照”公務員制度進行管理。因此不可避免地會重犯過去那種“不同類型干部、同一模式管理”的毛病。其次，職位分類不科學。我國的職位分類僅是名義上的職位分類，“并未按照職位的性質和特點進行分類”B13.對公務員不作政務類和業務類劃分，只劃分為領導職務和非領導職務，理論上講不通，實踐上帶來管理上的混亂。B14再次，公務員運行機制不健全，缺乏有效的競爭激勵機制和監督約束機制。如現行工資制度不能充分體現激勵功能；考核制度流于形式；競爭上崗制度范圍過小，且透明度不高；監督機制缺位；等等。制度的不完備帶來制度運行的某種程度上的無序、混亂和低效。3.行政組織行為的人格化傾向。盡管行政組織內部有各種各樣的制度規則，但關系、人情卻往往取代制度規則而成為行政人員處理事務的主要準則。以情代法、以人代法現象嚴重存在。4.行政組織行為（含個人行為）的自我取向。這突出表現在有些行政部門和個人追求自身利益最大化，以權謀私，權力尋租，嚴重背離了政府的公共利益目標。

三、創新路徑選擇：建構與超越

一國政府采用何種管理模式，由其社會發展的整體水平及其政治文化背景所決定。中國正處于從農業社會向工業社會的轉變階段，正處于市場化和工業化、法治化、民主化的發展階段，在這樣的階段，我們最缺乏的是適應工業化過程的政府管理制度，而官僚制恰恰是與工業社會相適應的一種管理模式。官僚制所倡導的專門化、專業化、職業化、法治、效率等理性價值恰恰是我國政府管理體制所缺乏的。因此官僚制在現階段的中國有其適用性。

與此同時，我們也應看到，我們正面臨著全球化和信息化的嚴峻挑戰。現代通訊和信息技術革命以及全球化對政府自身的組織結構、運行方式、工作行為都產生了深刻的影響。政府惟有創新自己的組織結構、運行方式、工作行為才能有效回應這種挑戰。西方政府再造正是在這種大背景下興起。中國政府官僚制本身有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時有效地回應全球化和信息化時代的挑戰。因此有必要吸收和借鑒一些新公共管理的理論和方法以克服其缺陷，增強官僚制的適應性和靈活性，從而建構起既立足于現實，又能適應社會發展趨勢的新型公務員制度。

（一）理念創新：從控制導向到服務導向。充分回應民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務是我國政府及其工作人員行動的根本宗旨。但由于長期的封建專制和高度集權的計劃體制影響，政府及其工作人員更多的是權力本位、官本位的觀念，習慣的是控制而不是服務。政府改革應重新檢討政府存在的目的，徹底轉變觀念，樹立“服務導向”的新理念，應以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量，建立一個公共服務型政府。它意味著政府應該“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上”，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關注市民的需要和利益，并對這些需要和利益做出回應”B15.

（二）制度創新：從集權人治到民主法治。1.從強化公務員服務意識出發，公務員制度改革有必要借鑒英國公民憲章的有效經驗，在全國政府部門推行“公共服務持續改善運動”，以法令形式，明確確立服務的內容和工作目標、服務標準、服務程序和時限，以及違諾責任。更為關鍵的是建立踐諾機制以確保承諾能得以落實。為此，需要加強對外部監督機制、內部管理機制和內部保障的一系列制度安排。B162.加強法制建設，實現公務員管理的法制化、規范化。盡快出臺《國家公務員法》、《行政程序法》以及尚缺的單項法規，并對現有的單項法規在實踐檢驗基礎上，依據形勢的發展，進行修改、補充。更為關鍵的是要大力推進依法行政，強化執法監督。3.加強制度建設，實現公務員管理的科學化、民主化。第一，重新科學界定公務員的范圍和分類。將公務員范圍擴大到權力機關、司法機關、檢察機關中除工勤以外的工作人員；將公務員劃分為政務類和業務類。B17第二，完善公務員制度運行機制。（1）健全競爭激勵機制。A.完善考試錄用制度。實行分類、分等、分級的考試辦法，加強對應試者能力的測評。B.改進任用制度，大力推行合同聘任制。推進和規范競爭上崗制度，實行全員競爭上崗，為優秀人才的成長鋪設“快車道”。C.改進考核制度，推行績效評估。D.改進工資制度，建立個性化的績效工資制。（2）完善新陳代謝機制。A.實行任期制。B.建立引咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡，一個人如果達到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級，便須退職。（3）建立和完善監督約束機制。A.建立和健全公務員監督法規，制定公務員行為規范和道德標準；B.完善監督體系，強化執法監督；C.建設電子化政府，實現公務員管理的公開性和透明度；D.建立公民滿意度評價制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的最終評價尺度。

（三）管理方式創新：從以事為中心的管理模式轉到以人為本的人力資源管理模式。21世紀是全球化和信息化社會，人力資源的地位和作用日益顯現，人力資源取代工業資本成為21世紀最重要的戰略資源。對政府而言，“擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公務人力資源是實現政府治理目標的根本保證”B18.傳統公務員管理模式主張以事為中心而忽視人，把人視為“執行指令”的機器或工具，管理過程強調的是嚴格監督控制。這種管理模式有其優點，但卻扼殺了人的積極性和創造性，從而影響了組織績效。因此西方各國無不將公務人力再造作為一個重點，從以事為中心的管家式管理模式轉向以人為中心的民主人道的公共人力資源管理模式。該模式將人視為組織的第一資源或說是最重要的資源，重視營造良好的有利于人成長的工作環境來激發公務員的潛能和創造力，使公務員有良好的績效表現以及較高的服務品質，進而促使政府目標的達成和效能的實現，同時也促進人的充分發展。第一，授予權能，重視營造令人愉快的工作環境，并給成員更多參與組織決策的機會。第二，重視對公務員的培訓，倡導學習，不斷提升公務員的素質。第三，實現公務員管理的電子化。第四，實行績效管理，建立結果導向的機制。

（四）組織結構創新：從機械封閉式到彈性開放式。人的行為受組織結構的制約，新型公務員制度的有效運行有賴于其組織機構的創新。原有公務員組織結構是高度集權的金字塔式結構，這樣的結構必然會導致組織的封閉、開放性差，無法快速應對環境變化；會漠視民眾的需求，會抑制人的活力和創造力。因此必須創新組織結構，構建一個彈性化組織結構。其主要特點是：1.對環境具有開放性和回應性，以公民的滿意為導向。2.政策制定與執行相分離，強調戰略管理。3.組織的扁平化，減少中間管理層級。4.倡導分權或授權而非集權。5.重視組織成員和公民的參與。6.網狀型的溝通與聯系。7.以團隊精神而不是以命令與服從來達到整合與控制。8.建立跨部門的功能組織或“虛擬組織”。B19這種組織結構能充分發揮公務員的能力和潛能，使民眾在任何時候、任何地點都能得到良好的服務。

[①]（澳）歐文·E·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社，2001年，第33頁。

[②][③][④]（美）蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社，2001年，第37—40、74—76、94—97頁。

[⑤]（美）帕特夏·英格拉姆：《公共管理體制改革的模式》，《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社，1998年，第56—58頁。

[⑥]楊波：《制度變革與價值沖突-近年來西方國家公務員制度改革評析》，《南京社會科學》2002年第5期。

[⑦]劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰略與方法》，機械工業出版社，2003年，第103—133頁。

[⑧]張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年，第184—185頁；顧麗梅：《信息社會的政府治理》，天津人民出版社，2003年，第241—242頁。

[⑨]（美）戴維·奧斯本、彼德·普拉特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》，中國人民大學出版社，2002年，第266—275頁。

[⑩]（英）溫森特·懷特：《歐洲公共行政現代化：英國的個案分析》，《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社，1998年，第245頁。

[11][12]田炎培：《公務員制度的理論與實踐》，中國社會科學出版社，1993年，第164—169、172—176頁。

[13]宋世明：《創新中國公務員分類管理制度的立法思考》，《中國行政管理》2003年第5期。

[14][17]竇澤秀、李冬杰：《我國公務員職位分類制度的重新設計探討》，《中國行政管理》2001年第3期；李烈滿：《對我國公務員范圍與分類問題的思考》，《中共福建省委黨校學報》2002年第1期。

[15]（美）羅伯特·B·登哈特：《公共組織理論》，中國人民大學出版社，2003年，第204頁。

[16]周志忍：《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年，第129—132頁。

[18][19]張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年，第180、372頁。