摘要：當前大家形成了共識，農業必須進行深層次的改革，否則農業改革難以有突破性的進展，這是因為農業制度變遷對舊的路徑依賴較強。本文就從農業制度變遷的路徑依賴著手，分析了當前農業制度變遷路徑依賴的特征，形成路徑依賴的根源，在此基礎上提出了農業制度全面創新的路徑選擇。

關鍵詞：農業 制度變遷 路徑依賴 特征 創新選擇

所謂路徑依賴，是指在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。諾斯指出，“一旦一條發展路線沿著一條具體進程進行時，系統的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程?！甭窂揭蕾囈馕吨鴼v史的重要性，人們對過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在低效的狀態，陷入惡性循環而不能自拔。同時路徑依賴還常常將制度創新牽連引到舊的軌道上來，使新的制度中攙雜大量舊的因素，甚至成為舊制度的變種。

一、農業制度變遷表現出較強的路徑依賴表現

農業制度變遷以地權的多元化、經營范圍的縮小和改革統一規制的農村人民公社，實施雙層經營為起點，初步擺脫計劃經濟束縛和人身依附的農民，具有了一定的生產經營權，因此制度變遷爆發出了極大的生產熱情和積極性，農業制度績效相當明顯。農業在經過八十年代初期的創新以后，又有不少新制度供給，但是這些新供給制度的路徑，受初始制度的影響，帶有明顯的舊制度痕跡，而且以后的制度供給都是在初始改革這的框架內進行，制度變遷顯示出強烈的路徑依賴特征。

1、農村土地家庭承包經營制仍是以政策規定為主，法律規范為輔，政策的內核又是改革初的包產到戶的外延擴大，新供給的制度沒有在地權的多元化、長期化，地權長度和強度，地權的性質上取得實質性的進展。我們可以從改革以來國家在政策和法律方面的供給軌跡來說明這個問題。家庭聯產承包責任制，最初是由農民響應制度不均衡尋找的獲利機會時自發產生的，也是說按照當時的法律和國家政策，這種自發的追求潛在獲利機會的行為是非法的，農民的土地使用權缺乏相應專門的法律全面規范和保護，農民使用的土地性質比較模糊。1982年中共十二大報告對這一自發制度安排予以確認：“這幾年在農村建立的多種形式的生產責任制，進一步解放了生產力，必須長期堅持下去，只能在總結群眾實踐經驗的基礎上逐步加以完善，絕不能違背群眾的意愿的輕意變動，決不能走回路?！睆?982年起，農民的承包土地就取得了政策上的認可。1986年頒的《土地管理法》第十二條也只是籠統地規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位能使用的國有土地，可以由集體和個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務，土地承包經營營權受法律保護。”從這時起，承包土地又政策認可上升為法律規范，但是由于規定十分籠統，內容也十分模糊。1987年施行的《民法通則》做了同樣籠統的規定。雖然法律做了上述兩項法律性的規范，但是農戶的土地仍然能夠被不斷調整，農民的收益經常性被鄉村兩級以各種所謂的政策形式進行“名正言順”的侵范，那么法律所強調保護的就是土地的承包性質（即契約），而不是農戶的土地權利。1993年頒布的《農業法》規定“承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包”，這也是強調的土地承包權性質，而不是擴大承包土地權利。 1995年《農業部關于穩定和完善土地承包關系的意見》文件規定：“農村集體土地承包經營權的流轉，是家庭聯產承包責任制的延伸和發展，應納入農業承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、入股，其合法權益受法律保護，......土地承包經營權流轉的形式、經濟補償，應由雙方協商，簽訂書面合同，并報發包方和農業承包合同管理機關備案?！边@又是一個以部門政策界定承包土地的權利，約束力極低。中共十五大和十五屆三中全會再一次規定家庭承包責任的政策不變，又一次通過政策的形式予以確認“土地承包期30年不變，30年以后也沒有必要變”。1998年修訂的《土地管理法》，依照政策具體明確了“土地承包經營期限為三十年”，并把土地調整限制在村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是，該法只能從行政法的角度對農村土地權利作出簡單規范。從上而的分析可以看出，對承包土地規定是以政策為主，而且法律的制定也是以政策為基準。這種政策為主的地權制度規范如果只為解決溫飽問題，可能還是比較有效的制度安排，但是目前不僅溫飽問題已經初步解決，而且部分農產品還出現了過剩，農業現在面臨的問題是農民持續增收的問題，繼續沿著這一路徑來以政策規范承包土地的性質，而回避土地權利的制度變遷，已經不能滿足農業長期發展的需要了，反而在一定的程度上阻礙了農業的發展。

2、農村地權改革總是擺脫不了集體所有權占主導地位的產權格局。按照市場經濟的一般規律，市場越發達、越成熟，土地使用權就越重要，土地所有權就相對弱化。二十多年的農業制度變遷可以說是以地權改革為主線的土地制度改革，農民獲得了有限的土地使用權，地權的釋放和分解，解決了長期困擾我國的糧食供給問題。但是隨著市場經濟的逐步完善，以集體所有權占主導地位的地權制度安排卻沒有隨之變化，表現出較強的路徑依賴特征：承包土地契約的剛性依舊：定價剛性、單邊選擇剛性、流動剛性。一是農村家庭土地承包契約關系中，集體處于主導地位，農民處在被動接受的地位的不對等契約的局面；二是土地承包一個契約代替了一系列的契約，若干個短期契約被一個不能討價還價的、不可再談判的較長契約替代的契約結構沒有變；三是契約所具有的行政指令性和排斥市場機制的作用依然與改革初期沒有大的變化?？梢?，農村地權制度經過二十年的改革，農村土地的承包契約關系仍然是一種單邊統一規制契約關系。盡管在此期間又出臺了不少保護農民權益，約束集體對農民干預的政策，但是由于制度安排的出發點，即以集體所有權為主導的地權結構沒有根本性的變動，這些保護性的政策只能是“聾子的耳朵”。

3、農業經營模式仍然沒有走出傳統的以農戶分散經營為主、集體統一經營為輔的統分結合雙層經營范疇。農村家庭分散經營的確在激勵農民，穩定農村、解決農民的就業問題和社會保障問題作出過巨大貢獻，但是二十年的制度變遷，農戶經營規模仍然變化不大。即使現在有許多農民在鄉鎮企業或者在城市務工經商，但是由于受土地私有化預期和放棄承包權的補償機制沒有建立起來，這部分農民不原放棄現有的承包土地，還有一部分農民希望通過不斷調整土地、實現戶與戶之間的人均土地使用權永久性的平均化，而且由于農村人口的增多，農民所擁有的承包地還面臨著進一步細分的趨勢。這些不僅是造成農民不愿對土地進行長期投資、造成土地使用權流轉市場難以建立，而且也是土地經營規模不斷細化的原因，這反過來又在一定程度上固化了小農經營模式。我們也出臺過一些促進土地有償流轉的一些政策，如中共十五大就明確提出土地使用權可以有償流轉，而且在《土地管理法》也能找到土地流轉的相關法律依據。但是由于我們改革的出發點是以家庭分散經營為主體，穩定家庭承包土地的各種社會功能為這一政策實施的主要目的，因此不管是政策允許或者法律規定，只要改革的出發點不調整，政策實施的目的不轉變，各種所謂推動土地有償流轉，適度規模經營的新制度供給就是對分散經營的固化，也就是說供給的新制度不可能跳出原有路徑依賴。

農業經過二十多年的改革發展，打破了傳統的“糧豬”產業格局，分散經營出現了許多變化，如產品結構多元化，產業布局專業化，產業分工精細化，產業經營社會化等都不同程度地得到了提高。這就要求多樣化的產業適應農戶專業經營和分工多樣化的要求。而當前的統一經營主體——集體經濟，與改革開放初期沒有大的變化，產業單一、功能單一、服務單一、體制和機制僵化，根本滿足不了農戶產業多樣化的需求。當然這二十年來，我們也出臺了不少促進村集體企業化、社會經營的制度，但是由于這些制度是在保持原有地權制度、原有集體所有權占主導地位和強化鄉級政府管理職能的前提下出臺的，集體經濟經營上的制度變遷也就不可能在向企業化和社會化、法人經營獨立化，服務多樣化方面有實質性進展，路徑依賴既是這一結果的原因，又在一定程度上強化了集體統一經營路徑依賴的特征。

4、農村行政體制改革總是無法舍棄計劃經濟最大遺產——鄉級政府。鄉級政府產生的直接動因是為了保證催耕催種計劃的落實，另外就是因為當時交通和通訊不發達，行政輻射的面積有限，需要鄉鎮政府進行面對面的管理。但是在市場經濟條件下，不需要催耕催種了，另外便利的交通和通訊，不需要也沒有必要進行面對面的管理了，而且基層政府的過多行政干預，擾亂了市場運行秩序，這就需要及時調整和改革農村行政管理體制。但是我們多年的改革并未觸及這一計劃經濟的遺產----鄉鎮政府，反而隨著鄉鎮吃財政飯人口的膨脹，在一定程度上還強化了這一級機構，特別是當前許多鄉鎮還建立了所謂的財政，建立財政，一方面是上級政府為了丟包袱，另一方面是為了約束鄉鎮的開支，其本意是好的，但是當前我們的鄉鎮財力有限，我國農村共有2.38億戶、9.22億人，設立近4.5萬個鄉鎮，平均每一個鄉鎮僅5320戶、2萬人，特別是中西部大多數鄉鎮年收入中人有幾百萬元，年年入不敷出，根本沒有財力支撐一級完全政府的運行。改革二十年對鄉級政府的改革不能說不大，從人民公社到鄉名稱的變革，從催耕催種到投大量的人力物力收費收稅，從指令性計劃的落實到確保提留的完成。這種在保存現有鄉級政權的前提下進行的增量改革，只是計劃經濟體制下農村行政體制的修繕，不能從根本上解決鄉鎮行政體制問題，反而強化了的原有體制。

二、農業制度變遷路徑依賴的本質和原因

農業制度變遷表現出如此強烈的路徑依賴特征的本質是農業制度還沒完全從市場經濟的角度進行設計和安排，政府仍然舍不得放權，過分迷信行政權利，另一方面這也體現了我們對市場經濟的認識是一個由淺到深的過程。

1、對改革的總體目標沒有一個清楚的輪廓。農業制度變遷在當時是為了解決溫飽問題而設計的，只要制度有助于增加糧食產量，就沒有調整制度變遷路徑的必要，不管這種制度是基于市場經濟還是基于計劃經濟，正因為在改革以后的很長一段時間內，溫飽問題總是沒有完全解決好，新的制度供給都是圍繞增產來完善和配套，制度供給的基點仍然沒有進行充分的調整，也沒進行認真的設計和思考，因此一直沒有提出較明確和完整的農業制度變遷的目標模式。在解決溫飽問題以前可以說制度變遷的目標十分清楚----增產，但是由于沒有對農業制度變遷的總體變遷進行設計和思考。因此，在1985年基本上解決溫飽問題以后，農業制度變遷方向就比較模糊了，而且由于對土地社會功能----提供“口糧”過分重視，依然是沿襲的增加糧食產量的制度變遷路徑，這種重視土地社會功能的制度變遷方向，就與農民新的要求---增加收入產生了比較大的矛盾，特別是在1990年以后，部分農產品還出現了過剩，這時以溫飽問題為主要目的，以重視土地社會功能為主的制度變遷路徑和既存的制度結構就顯示出了相當大的不適應性。

當然在九十年代對農業制度還是有一個大體的創新方向----社會主義農業市場經濟制度，但是具體在農業制度上卻沒有明確的目的，在沒有明確目的的情況下，沿襲原有的制度路徑是決策者的最優選擇。如土地制度依然是集體為主導，所有權凌架在使用權之上，限制或者不鼓勵土地承包權流轉，保持分散的小農經營，從人民公社發展而來的鄉鎮政府依然承襲原有的不適合市場經濟的職能。這些問題的產生或者說這些路徑依賴之所以會產生，與沒有設計出較完善的、明確的制度變遷方向、目標模式有很大的關系。

2、路徑選擇的低成本陷阱。因為制度創新總是有風險，可能失敗，也可能成功，既使成功，其創新成本也相對較高。而沿著原有路徑改革，風險小，成本也較低。對于保守或者厭惡風險的改革決策者就會選擇后一種改革路徑，但是在制度變遷中，存在著一種報酬遞增和自我強化的機制.這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化.他認為"人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇".如果初始選擇的方向是正確的，制度變遷就可能進入良性循環，如果初始的選擇方向出現偏差，制度變遷就可能沿著錯誤的路徑往下滑，還有可能被鎖定在低效率的狀態下.我國農業制度改革也具有路徑依賴特征.一是初始的制度選擇提供了強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著原有的制度變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑要方便得多.二是既得利益集團要鞏固現有制度，反對或拖延進一步改革，既使新的制度比現有制度更有效率.于是初始改革傾向為后續改革劃定范圍.這也是我國改革開放后農業制度的安排總是帶有計劃經濟的痕跡，制度創新總是在制度外圍徘徊，難以攻破核心、難以擺脫計劃經濟影響的重要原因。

3、意識形態的剛性滯阻。按照新制度經濟學的觀點，一種無效的制度安排之所以得以維持，原因在于:統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、利益集團沖突以及社會科學知識的局限。我國農業制度創新，這五個方面的因素都在起作用。一是政府對社會穩定與政治穩定的偏好，賦與糧食、棉花的政治功能與社會性質遠遠超過了經濟功能，過多的賦與土地就業、生存和社會保障功能，因此，導致土地經營制度、土地產權制度和農產品流通制度以社會和政治穩定為主要目的，而不是以經濟效率為主要目的，這就違背了市場經濟規律，扭曲了土地和糧食棉花經濟的內在規律。二是政府的有限理性及官僚科層。由于計劃經濟在積累社會財富搞建設方面的優勢和過去的成效，加之對市場經濟的疑惑和經驗不足，官僚科層政治內含的信息不對稱與行政指令偏好條件下，政府對計劃型制度具有強烈的依賴性，而社會科學知識的局限又強化了這種“路徑依賴”與“體制鎖定”。三是傳統體制長期運行所造就的既得利益集團，為了分享壟斷權利與壟斷租金，必然維護已有的制度安排，如糧食、棉花流通體制，就是為了維護糧食部門、供銷、棉麻部門和城市居民的既得利益，而不惜犧牲農民的利益，這種既得利益集團的存在，加大了制度變遷的成本。所有這些對農業制度創新的有效性提出的懷疑，構成了對農業制度創新的意識形態剛性。四是政府在維持政權穩定和效率的選擇上，政府在追求義理性的同時，也追求“租金”最大化，在政權穩定的前提下，必然追求效率。但是在改革過程中，由于舊勢力比較大，即使政府決策者預見了改革發展方向也不可能一蹴而就，有時為了維持政權的穩定，可能還會在犧牲效率的前提下政權和社會穩定。在農業制度變遷表現比較鮮明。因為土地是國有的，集體經營是公有的集中體現，鄉鎮政權又是憲法規定的“四級政權”中的一個重要組成部分。因此，決策者產權、集體體制、鄉鎮政權上遇到的阻力和風險特別大。每一屆政府都不得不考慮改革風險。這也是多年來農業制度變遷出現路徑依賴的重要原因。

4、漸進改革的固有缺陷：改革難以徹底，核心制度難以突破，或者強制性制度供給長期滯后，制度需求缺口大。一是改革主體來自于基層，變遷力量弱，無法突破核心制度。由于主體所處的地位，對涉及到決策階層利益的制度和涉及到重大的體制變動，僅僅依靠基層主體，卻顯得力不從心。因為決策者或既得利益集團，總會利用自己的優勢地位和權利，影響和干擾不利于自己的制度創新。二是基層的行為人或者企業作為改革的主體，在基本的制度需求解決后，其動力就會趨減，從改革的主體地位上退下來，從而使創新缺少主體。雖然此時創新主體對制度仍有需求缺口，但是需求的欲望卻與制度變遷之初已大相徑庭，這種需求動力自然難以撼動決策者堅持的核心制度，制度缺口和制度缺失自然不可避免，這也表明了需求誘致制度無法解決所有的制度供給問題。三是程序為自下而上，無法獲得強制性制度安排。由于需求誘致性制度變遷的程序是自下而上的，自下而上的制度變遷方式本來就是存在制度供給滯后問題，特別是必須進行強制性的核心制度供給，自下而上的制度供給程序更加不能滿足所有農民對制度的需求。如果需求的制度，在不影響主體制度的前提下可以在一定程度上滿足農民的制度需求，進行制度的邊際調整。但是這種需求一旦超過了決策者的容忍極限或者損害到主體制度，則不可能成功。而核心制度基本上與決策者緊密相連的，一旦核心制度被取代，就自然要損害到決策者的利益。因此，這種自下而上的制度變遷方式就決定了只能解決部分制度需求。四是邊際革命和增量調整的改革策略本身就隱含了核心制度的穩定。需求誘致性制度變遷的策略是在保留核心制度的前提下的增加新的制度，或者對外圍制度進行部分的調整。因此，這種制度變遷方式就隱含了農業對核心制度創新的不可能性。這也就表明核心制度不能僅僅靠需求誘致制度來解決。五是漸進改革的路徑決定了制度的供給是一個先一般制度，后核心制度的漸進過程。需求誘致性制度變遷決定了制度安排的漸進性質，而改革的漸進性反過來又決定了制度的變遷是一個漸進的過程，這個漸進的過程必然就會有一部分制度供給滯后，在制度供給上也是先一般制度，后核心制度，而這些滯后的核心制度僅依靠需求誘致性制度變遷不可能從根本上解決制度需求問題。

5、對前一輪制度變遷的績效的滿足。過去20年農業制度變遷解決了十多億人口的溫飽問題，成效顯著，這是不可否認的。但是由于決策者受制度變遷的績效所誤導，一方面認為前一輪制度變遷是正確的，只要沿著前一輪變遷的路徑繼續往前走，就會不斷完善農業制度；另一方面由于前一輪制度變遷是正確的，害怕或者不忍心變革原有的制度安排。這就不可避免的造成了農業制度的路徑依賴和制度缺失。

6、改革成本分攤機制。我國的政府任期制，即“屆”的制度也是導致農業制度變遷路徑依賴的重要原因。由于我國政府和黨的執政都是以屆來評價功過，而改革成本和風險又是由主持改革的政府承擔，在中國經濟轉型期，困難多、壓力大，因此政府決策者改革目標涵數往往是以政權和社會穩定為第一目標。只要在屆內保持了社會穩定就是成績，當然能夠在經濟體制上取得更大、更多的突破則更好。但是在后者不確定的情況下，就會傾向于選擇前者；當改革目標不清楚，把握不大的情況下，寧可沿著以前的制度變遷路徑，也不愿冒風險創新。當然這從領導科學和決策科學來講，無可厚非，但是這種保守的、謹慎的改革態度可能會失出更多的改革機會，會把更多的改革成本向后累積，而且會在原有的低效制度變遷路徑上繼續往下滑。

三、跳出路徑依賴，全面創新農業經濟制度

如果說前一輪農業制度創新對計劃經濟時代的制度有著強烈的依賴，也就是說初始的制度決定了前一輪制度創新的路徑，從而導致了某些制度嚴重短缺和制度執行的嚴重失范。那么即將拉開的新一輪農業制度創新，其初始制度的選擇必須擺脫當前制度的缺陷，吸取其優秀的部分，另辟蹊徑。要把握三個方面：一是新路徑的選擇必須以市場經濟作為大背景（前一輪改革主要是以計劃經濟為改革的大背景），擺脫原有的路徑依賴。二是新路徑的選擇必須體現制度的經濟效率，把經濟效率放在重要的位置。三是新路徑必須設置動態修正機制，不斷矯正路徑偏差，避免再度出現“體制鎖定”，使創新其沿著市場經濟所要求的目標前進。調整土地制度變遷策略，根除路徑依賴的客觀因素：從誘致性制度變遷向強制度性制度變遷轉變；從增量調整和邊際革命轉向存量變革；引入外部力量，突破“體制鎖定”。

1、土地制度上要弱化農地所有權，強化承包權。一方面，弱化農地所有權就是要弱化所有權的強勢地位，清除所有權主體干預承包權的機會，確保農民的市場主體地位，確保所有權主體不能憑借優勢地位干預承包權主體。另一方面，弱化所有權關鍵就是要減少所有權的經濟收益。因為當前農村土地擁有成本太高，既使不生產，只要鑒定承包合同，每年每畝也有200多元的擁有成本，因此，農民不愿擁有土地。既然農民不愿擁有土地，突出土地使用權的條件就不成熟。因此，當前要跳出土地制度安排的原有路徑就是要增強土地的吸引力，而增強吸引力又只能弱化所有權，減少土地擁有成本。

強化承包權，即制定土地財產法，明確承包土地是農民的個人財產。個人財產權的法制化與延續性是西方國家繁榮昌盛的根本原因。在中國這樣一個不太重視產權，沒有維護產權習慣的國家中，只有確立土地財產權的法律依據，才能保證農業資本的擴張和積累，才能獲得農村社會發展的永久動力。在家庭承包權成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面，給它一個有利可靠的法律保障。就是把從公有制分離出來的使用權，以法律形式肯定它是一個經濟主體，一種物體驗，應該按私人財產予以保護。據此，應制定《土地財產法》，或在憲法中明確集體所有土地的農民承包使用權和承包權是一種財產權。農民所擁有的集體所有的承包使用權是農民以合同契約形式取得的一種財產權，在合同有效期內為農民所占有、經營、使用，其產品為農民所支配，在規定的使用期限內可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股。使農民的土地財產權在長度、廣度、獨立性和確定性上保障，使承包權具有“準個人所有制”性質。對于沙漠、鹽堿地等不適宜耕種的土地鼓勵農民、企業投資開墾，開墾的土地擁有永久的使用權，并允許享受“準個人所有”性質

2、建立承包土地社會保障的替代機制。當前障礙承包土地向利潤最大化方向流動的關鍵就是土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠。因此，要積極而穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉變為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，還土地以正常的生產要素性質，盡可能的發揮土地的經濟功能。

3、推動承包土地有序有償流動，在條件成熟的地區鼓勵實行土地適度規模經營。土地流動是土地作為生產要素的一個重要標志，規模經營是社會發展的必然趨勢，也是農村現代化的前提條件。但是由于當前各地的生產力發展水平不同，農民對土地的依賴程度不同，對待土地流動政策要有所區別，不能“一刀切”。一是發達地區就業空間大，對土地依賴程度小，這部分地區應在農民自愿的條件下鼓勵突破小規模的分散經營的框架，適當規模集中，以提高土地的規模效益 。對于發展相對較落后的地區，原則要穩定土地承包權，以確保土地對農民的社會保障功能和社會就業功能。二是國家應鼓勵具有物權性質的土地使用權有償流動，而不是以前對土地流動的曖昧態度，因為土地流動不會影響農村的穩定，也不會影響農民的就業和社會保障。當然流動主要依靠市場的力量，而不是用行政手段來代替或者取代市場配置。

4、改革統分結合的雙層經營體制，實現統一經營專業化、多元化和社會化。一是塑造多元化的統一經營主體。按照“誰有能力誰統”的原則，統一經營的主體應該多元化。要大力鼓勵有統一經營能力的農民在社區內以利潤最大化為前提，履行統的功能。鼓勵農民從農業生產中分離出來，專門從事機耕、灌溉、種苗、植保等生產環節的服務，也可從事產前的生產資料服務，還可以從事產后的包裝、運輸、貯藏、保鮮等服務，形成全方位立體化統一經營的服務網絡。大力鼓勵城市工商企業“下鄉”，按市場規律的原則履行統一經營的職能。引導外商投資農業統一經營項目。外資企業可以投資工商業，更有理由投資農業的各項經營項目。改造和裂變現有的集體經濟統一經營主體，使其成為多元化統一經營主體的主力軍。二是開放曾由集體經濟壟斷的統一經營業務。鄉村社區的所有服務項目都開放，允許不同區域、不同所有制成份的經濟主體和個人經營，在經營項目上，集體經濟與其他經濟主體同為市場主體，有平等的權利和義務。三是為多元化的統一經營提供全方位的再服務。統一經營的宗旨是服務，但其本身發展也有一個被服務的問題。要使多元化的統一經營更好更快更健康地蓬勃發展，必須進行全方位全程的再服務。政府對統一經營再服務的主要職責是搞好服務網絡組織建設、協調工作，確保服務網絡上下相連，左右貫通，運轉協調，功能齊全。四是鼓勵多元化統一經營自主發展，提高經營者的社會經濟地位。統一經營不能視為“兩極分化”的打擊對象，要公正、公平的對待統一經營者，對社會經濟作出貢獻的經營者要給名、給位、給權、給利。五是對多元化的統一經營進行適當的組織和規范。不能因為統一經營是農業發展的增長點和農村經濟擴張的“興奮點”，對存在的問題置若罔聞。也不能借口規范、組織而過分抑制、干預經營主體的生產經營活動。 要堅持一手抓扶持、引導，一手抓規范，促進合法合理經營，健康有序發展。

5、改革計劃經濟遺留下來的與傳統土地制度緊密相連的龐大行政機構-----鄉鎮政府。一是將鄉級政府改為縣級政府的派出機構，設立鄉公所，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。二是把鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。三是鄉鎮機關年輕的、素質比較高的充實到工商、稅務、公安的部門，以強化行政執法。四是建立以縣為主的農民協會、行業協會和專業協會，滿足農民、農業市場化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與政府、企業集團和壟斷行業的對話能力。五是村里要辦的事，由村民民主決策。