對于農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品屬性，國內有關很多。劉京生（2003）認為，農(nóng)業(yè)保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農(nóng)業(yè)保險屬于混合產(chǎn)品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產(chǎn)品；馮文麗（2004）認為，農(nóng)業(yè)保險具有正外部性，系統(tǒng)性風險、信息不對稱和正外部性是各國農(nóng)業(yè)保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農(nóng)業(yè)保險具有政策性，商業(yè)性經(jīng)營已陷入困境，完全由政府主導政策性保險又面臨許多障礙。Hazell（1992）把商業(yè)性保險公司持續(xù)的條件界定為：（A+I）／P

（一）我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展歷程

我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了20多年的歷程，既有創(chuàng)建之初的快速發(fā)展，也有商業(yè)化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：

第一階段：恢復與波動發(fā)展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，業(yè)務發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，1992年農(nóng)業(yè)保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農(nóng)業(yè)保險的賠付率達到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是人民保險公司開始向商業(yè)性保險公司轉變后，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務逐步萎縮。2000年農(nóng)業(yè)保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納保費不足1元。據(jù)統(tǒng)計，1982—2002年農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率高達88%，遠高于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈虧平衡點79%的賠付率，導致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設兵團財產(chǎn)保險公司仍在經(jīng)營，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)經(jīng)歷了恢復后快速發(fā)展到萎縮低迷的發(fā)展時期。

第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來“三農(nóng)”的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結的日益臨近，農(nóng)業(yè)保險對“三農(nóng)”的保護傘作用日益突出，農(nóng)業(yè)政策性保險受到了政府和的關注。，國內已設立了四家農(nóng)業(yè)保險公司，即上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、安盟農(nóng)業(yè)保險公司、陽光互助農(nóng)業(yè)保險公司。2004年3月中國保監(jiān)會批準上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的基礎上由上海11家共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業(yè)性股份制農(nóng)業(yè)保險公司，是探索建立農(nóng)業(yè)政策性保險制度的試點。安信農(nóng)業(yè)保險公司的成立標志著我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展進人新的階段。安華農(nóng)業(yè)保險公司是吉林省內5家企業(yè)共同發(fā)起，2004年7月由中國保監(jiān)會批準成立的又一家政策性農(nóng)業(yè)保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農(nóng)民以互助形式組建，已有100多年，在農(nóng)業(yè)保險領域占據(jù)法國65%的市場份額，是世界農(nóng)業(yè)保險領域的領先者。2000年3月安盟首次向中國保監(jiān)會提出申請，2003年6月獲得在西部地區(qū)經(jīng)營財險業(yè)務許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發(fā)展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國保險市場。安盟公司的進入標志著我國農(nóng)業(yè)保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監(jiān)會在上海、黑龍江、吉林等9個省區(qū)市啟動了農(nóng)業(yè)保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關部門正在加大農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵商業(yè)性保險公司參與農(nóng)業(yè)保險事業(yè)。為此，有人樂觀地稱中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的春天即將來I臨。

（二）我國農(nóng)業(yè)保險商業(yè)性運營的困境

1.農(nóng)業(yè)保險的外部性與商業(yè)運營的趨利性之間的矛盾。農(nóng)業(yè)保險的準公共產(chǎn)品屬性，決定了農(nóng)業(yè)保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈，客觀要求政府履行其宏觀調控和公共管理的職責。農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)化運作，趨利性的目標追求，偏低的邊際收益，會導致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者以利益的回報程度來選擇保險險種，從而降低農(nóng)業(yè)險種的投入和經(jīng)營強度，因為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者不會主動為政府或社會承擔外部性造成的經(jīng)濟損失。矛盾的結果，必然是農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展特別是外部性突出的農(nóng)業(yè)險種發(fā)展的萎縮乃至消失，農(nóng)業(yè)保險供給不足。

2.農(nóng)業(yè)保險的低補償性與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風險性之間的矛盾。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是受災害較為嚴重的產(chǎn)業(yè)，由于產(chǎn)業(yè)的弱質性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營設施條件的匱乏，自然災害對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的損失非常大，對欠發(fā)達地區(qū)的危害程度會更大，并且有逐步加重的趨勢，農(nóng)業(yè)保險的賠付率居高不下。但作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“保護傘”的農(nóng)業(yè)保險業(yè)，由于受自身收益和險種管理等因素的影響，對農(nóng)業(yè)災害的補償水平卻很低，遠遠低于實際損失的價值。據(jù)測算，1998—2000年需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農(nóng)業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%.

3.農(nóng)業(yè)保險的高成本與農(nóng)戶家庭的低收入之間的矛盾。農(nóng)業(yè)保險以大數(shù)定律為基礎，投保多則保費低、保障足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風險、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，農(nóng)業(yè)保險需要比一般城鎮(zhèn)保險付出較多的人力、物力和財力，這就決定了農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須要有高費率作保障，一些地區(qū)農(nóng)作物保險的費率高達10%.然而，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民保險的支付能力有限，從而導致農(nóng)業(yè)保險的有效需求嚴重缺乏。

4.農(nóng)業(yè)保險的道德風險與法規(guī)的有待健全之間的矛盾。受農(nóng)業(yè)自身屬性、小農(nóng)意識和文化素質的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，導致農(nóng)業(yè)保險中道德風險比較嚴重，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計，道德風險給保險公司造成的損失占農(nóng)作物保險賠償?shù)?0%，而地域和個性的差異導致的逆選擇性，更使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者賠付率居高不下。問題的原因除了保險市場的信息不對稱等原因外，保障農(nóng)業(yè)保險良性發(fā)展的有關法律法規(guī)的缺乏是重要原因。《保險法》是我國一部有關商業(yè)性保險的法律，對農(nóng)業(yè)保險不適用。《農(nóng)業(yè)法》也只是泛泛談及，沒有具體的法律規(guī)定，有關農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)幾乎仍是一片空白。

二、構建農(nóng)業(yè)政策性保險體系的基本思路與模式選擇

（一）構建的基本思路

對中國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展而言，不可能照搬國外的發(fā)展模式，不可能完全依賴政府的財政補貼，不可能選擇單一經(jīng)營主體的道路，不可能缺乏政策性保險體系的構建。國家有關部門正在通過推進七種模式的試點來構建我國農(nóng)業(yè)保險制度的基本框架，即政策性公司經(jīng)營、相互制公司經(jīng)營、商業(yè)性公司代辦、商業(yè)性保險公司經(jīng)營、外資公司經(jīng)營、互助合作經(jīng)營、再保險運作。盡管模式很多，但從系統(tǒng)構建的角度看仍是點的安排，沒有實現(xiàn)從政府（包括中央、地方）支持政策的構建到政策性、商業(yè)性保險業(yè)務多元化經(jīng)營主體的形成，以及政府、企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)之間效益平衡和持續(xù)循環(huán)的系統(tǒng)部署。

對我國農(nóng)業(yè)政策性保險體系的構建，必須在借鑒、遵循國外先進經(jīng)驗和共性的基礎上，著眼我國國情和農(nóng)業(yè)、保險業(yè)的客觀實際，立足現(xiàn)有資源（主要是政策、機構），以政府支持、全廣泛參與為導向，以農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務為主線，以農(nóng)業(yè)政策性金融機構職能完善為，以政策性業(yè)務商業(yè)化運作為特征，以農(nóng)業(yè)政策性金融機構主辦，商業(yè)性保險公司、合作組織、農(nóng)村金融機構代理經(jīng)營為組織形式，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融的整體效能，加快建立保障有力、運營高效的農(nóng)業(yè)政策性保險體系，為政府支持和保護農(nóng)業(yè)提供有效手段。

（二）構建模式選擇

根據(jù)國際經(jīng)驗，綜合業(yè)內的觀點，構建農(nóng)業(yè)政策性保險體系主要有三種模式：一是政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險機構，負責各地農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的直接經(jīng)營；二是成立合作性保險組織經(jīng)營原保險，政府成立專門農(nóng)業(yè)政策性保險機構經(jīng)營再保險（委托商業(yè)性保險公司經(jīng)營或委托再保險公司經(jīng)營）；三是由商業(yè)性保險公司經(jīng)營原保險，政府成立專門農(nóng)業(yè)政策性保險機構經(jīng)營再保險。對構建模式的選擇，必須遵循、高效、可行、易管的原則，立足我國農(nóng)業(yè)政策性金融機構的現(xiàn)狀，在農(nóng)村金融體系改革的大框架下去構建。

第一種模式：經(jīng)營成本高、財政負擔重。新成立的農(nóng)業(yè)政策性保險機構專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，不僅要設立新的機構和遍布全國的體系，還要聘用大量的人員，加之專門機構組織體系發(fā)展的慣性，勢必導致機構的迅速膨脹。其結果必然造成經(jīng)營成本較高，財政負擔過重。同時，面臨政府精簡機構的大形勢，也不合時宜，缺乏可行性。但通過專門機構經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險的思路是可取的。

第二種模式：自愿互助難、組織基礎差。農(nóng)業(yè)保險在我國起步較晚，加之農(nóng)村人口素質較低，收入水平不高，農(nóng)民的保險意識淡漠，在廣大農(nóng)村通過農(nóng)民自愿互助推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的難度非常大。從我國農(nóng)民合作組織發(fā)展的和現(xiàn)實來看，不僅組織基礎薄弱，而且通過成立合作性組織經(jīng)營保險的政策背景也非常不成熟，與國情不符，更難以擔當如此重任。建立農(nóng)業(yè)政策性保險機構經(jīng)營再保險的思路應該借鑒，委托商業(yè)性保險公司或中國再保險公司經(jīng)營再保險應有相應的激勵政策和財政資金投入，但必須明確由農(nóng)業(yè)政策性保險機構經(jīng)營再保險的主渠道作用。

第三種模式：合乎規(guī)律、符合國情。立足現(xiàn)有資源、促進多元化發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)政策性保險體系構建的重要準則。立足現(xiàn)有商業(yè)保險公司資源，發(fā)揮商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的重要作用，不僅是國外的經(jīng)驗，更是市場化運作的客觀需要。這樣可以充分利用商業(yè)保險公司的高效運行機制和網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)節(jié)約管理成本、完善市場化體制的目標。但必須以單獨核算、分賬管理和政府對經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險進行財政補貼、稅收優(yōu)惠政策為前提。立足現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性金融資源，設立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險部門負責經(jīng)營再保險，不僅可以充分利用現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性金融資源，確保政府目標的真正實現(xiàn)，減少政府財政支出，避免新機構的設立和膨脹，還能夠實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險和農(nóng)業(yè)政策性貸款的有機結合，更有利于實現(xiàn)有效監(jiān)管，并且切實可行，易于操作。

（三）選擇模式的具體構建

我國農(nóng)業(yè)政策性保險體系的構建，在具體操作上可考慮：由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)營的職能，實現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經(jīng)營，主要負責再保險經(jīng)營業(yè)務。農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務的經(jīng)營主體是社會上現(xiàn)有的商業(yè)性保險公司、不同性質的經(jīng)濟組織。以商業(yè)化、社會化保險公司和經(jīng)濟組織經(jīng)營為主，以農(nóng)業(yè)政策性保險公司直接經(jīng)營為輔，實現(xiàn)政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經(jīng)營。政府制定相應的財政、稅收政策，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務的商業(yè)性保險公司進行支持。財政承擔中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營管理費用。保監(jiān)會對農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務進行監(jiān)管。具體見圖1.

選擇在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和商業(yè)保險公司基礎上構建農(nóng)業(yè)政策性保險體系模式具有較強的科學性、可行性和可操作性。一是充分借鑒了國際上發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務的成功經(jīng)驗，遵循了農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司的資源，實現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發(fā)揮政府農(nóng)業(yè)政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產(chǎn)風險。通過商業(yè)性保險公司經(jīng)營政策性業(yè)務是世界各國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的趨勢，可以提高經(jīng)營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為農(nóng)業(yè)政策性保險體系的盡快構建提供了現(xiàn)實可行性，易于操作，在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基礎上進行構建，避免了設立機構的巨大財政成本投入，國家財政對農(nóng)業(yè)政策性貸款的財政補貼政策體系已經(jīng)形成，也可以避免通過中國再保險公司或新成立機構經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務需要新建立財政補償體系政策的復雜性。四是符合政府推進農(nóng)村金融改革、提高農(nóng)村金融體系支農(nóng)作用的主旨精神。

（四）外部環(huán)境的營造

采取立足現(xiàn)有政策性金融資源、商業(yè)性金融，充分發(fā)揮市場機制的作用，構建政策性業(yè)務、市場化運作、多元化經(jīng)營的我國農(nóng)業(yè)政策性保險體系的模式，必須營造良好的外部環(huán)境：（1）完善農(nóng)業(yè)政策性銀行職能。作為我國惟一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，政府要在農(nóng)村金融改革總體方案中，對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行支持“三農(nóng)”的職能進行進一步明確，將農(nóng)業(yè)政策性貸款與農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務有機銜接，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的整體支農(nóng)效能，適應“三農(nóng)”發(fā)展對農(nóng)業(yè)政策性金融巨大需求的新形勢。農(nóng)村信用社改革決不是農(nóng)村金融改革的全部，在農(nóng)村信用社改革日漸步人正軌后，農(nóng)業(yè)政策性金融改革必然要擺上議事日程。（2）要制定農(nóng)業(yè)保險的專門法規(guī)，對農(nóng)業(yè)保險的性質、經(jīng)營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、再保險機制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管等內容進行明確和規(guī)范。（3）在農(nóng)業(yè)政策性保險試點中，豐富農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險的內容。可通過中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與中國人民財產(chǎn)保險公司的業(yè)務合作，盡快開展試點工作。（4）加強對農(nóng)業(yè)政策性銀行、商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險的監(jiān)管。