摘要：闡述了我國農業用水現狀和水資源的“農轉非”問題，指出農業用水的重要地位和保護農業用水使用權的必要性。通過分析國外成功典例，探討適合我國國情的農業用水使用權轉讓補償機制。

關鍵詞：水資源 農業用水 水權 轉讓

我國是一個干旱缺水的國家，雖然全國擁有水資源2.8萬億m3，占世界第6位，但按人口平均占有量僅為2400m3，只相當世界人均水量的1/4，已被列為世界13個人均水資源貧乏的國家之一。同時我國水資源分布極不均勻，與人口、耕地資源的分布不相匹配，水的供需矛盾非常突出。

我國農業用水形勢更為嚴峻：目前全國受旱面積約2000萬hm2，農業用水每年匱缺300億m3，因缺水少生產糧食350～400億kg，農村有8000萬人口飲水困難。近年來隨著經濟的飛速發展，工業和城市生活用水急劇增加，大量農業用水通過不同途徑轉為非農用途，更加劇了農業水資源的短缺。“水利是農業的命脈”，“興水利，而后有農功；有農功，而后裕國”，充分說明了水在農業生產以及在整個國民經濟中的重要地位。如果不加強農業用水的地位并對農業用水轉讓加以有效的補償，那么將直接影響到我國農民的切身利益、糧食安全、農村生態環境的改善以及整個國民經濟水平的提高。

1我國水資源“農轉非”變化趨勢

從新中國成立以來，我國農業用水占總用水量的比例一直呈下降的趨勢，同時工業用水和城市生活用水則呈不斷增長趨勢。具體情況見下表1和圖1：

表1新中國成立以來我國水資源分配變化趨勢

圖1 我國農業、工業生活用水比例圖

從表1和圖1可以看出，我國水資源“農轉非”（即農業水資源通過不同途徑改為非農用途）問題越來越嚴重。據預測，到2050年農業用水還將繼續下降到50％左右。今后，隨著我國經濟的進一步發展以及工業化和城市化水平的不斷提高，加上人口的不斷增長，我國社會用水需求也將日益增加，因此，21世紀我國農業發展將面臨嚴重的水資源短缺問題，而且水資源短缺對農業和農村經濟發展的制約作用有可能超過耕地，成為掣肘農業和農村經濟持續穩定發展的重要因素之一。

2建立農業用水使用權轉讓補償機制的必要性

通過開發新的水源及跨流域的調水，可以緩解部分地區的缺水問題，但往往工程艱巨、投資大，問題比較復雜，實現的難度大，而且并不能改變我國人均水資源占有量低下的根本狀況。因此，解決我國水資源供需矛盾的根本出路，在于對水資源的有計劃合理利用和厲行節約，也就是必須以節流為基本對策，建立節水型社會。

因為農業用水占我國總用水量的一半以上，而且目前我國農業水資源利用效率低下，因此實行農業節水勢在必行，且具有相當大的潛力。要使節水農業健康發展，并充分調動節水主體（農民）的積極性，首先應建立科學合理的水資源使用權轉讓補償機制。

所謂水資源使用權轉讓補償是指通過水資源使用權轉讓而得到的經濟補償。在我國目前水資源管理框架條件下，水權包括指水資源的所有權、使用權和經營權。由于我國法律規定，水資源歸國家（集體）所有，無論發生什么情況，所有權不發生變化，所以水資源的配置過程，實質上就是“水權”即水資源使用權的重新分配過程。水權在調節水資源供需和水資源轉移過程中扮演著重要角色，加強水資源使用權管理及轉讓是21世紀農業水資源管理的重要趨勢和方向。

建立水資源使用權轉讓補償機制是極其必要的。主要表現在兩方面：其一，農業水資源向非農領域轉移趨勢非常明顯，如果沒有合理的補償機制，農業的發展將受到影響，進而將影響糧食安全和農業生態環境安全；其二，建立合理的水資源補償機制，是提高節水主體節水積極性的經濟基礎。根據經濟理論，節水主體的目標是追求最大的經濟效益，如果節水沒有利益所得，便失去節水的動力和源泉。預期利益越大，其積極主動性就越高。所以，為了促進節水農業的健康發展，節水主體節約下的水體在轉移過程中必須得到相應的利益補償。

3國外經驗借鑒

美國是實行水權較早的國家，其水權交易和轉讓對用水者具有極大的經濟激勵作用，但也產生了負面影響，尤其是在那些當地經濟依賴農業的地方，水權的交易將不利于經濟的發展。為保障農業灌溉用水，亞利桑那州頒布法律規定，如果城市要使用或購買農村地下用水，必須交納“地下水經濟發展基金”，該基金用來彌補受損失的經濟活動。在科羅拉多州，存在一種在干旱時期暫時轉讓灌溉水權的選擇性合同（option contracts）。城市部門與農村通過充分協商、談判，來決定轉讓的水量和方法以及輸水時間和價格等。合同中的條款很重要，它要明晰買賣雙方的責任和權利，并且應具有靈活性，最終使雙方都能從中獲利。

近年來日本的城市化不僅造成農業種植面積的減少，還造成灌溉用水的污染。在新興的城市發展區，由于缺乏完善的排水設施，城市廢水經常直接排入灌溉渠中，污染灌溉用水，對糧食生產和運行維護灌溉設施都帶來一些問題：農業部門需要安裝或改善設施來保護灌溉用水，這部分資金需要農業部門自籌或部分來自土地改善項目的資助，反過來又會引起糧食生產成本的增加。近些年出現了由城市部門提供部分灌溉設施改造費用，提高灌溉用水效率，節約下來的水則由提供投資的城市部門使用。這是激勵農民進行設備更新的一種方法，這種間接的改變用途的水權轉讓在一定程度上促進了節水農業的發展，保護了農民的利益。

墨西哥則采用三種主要的手段保障農業用水的轉移：一是由城市支付管道輸水所需的電費，把部分灌溉用水通過管道輸送到城市；二是城市支付給農民與預期的農作物收入相等的費用，從而從農民手中購買到水權；三是工廠向農村投資滴灌等節水設施，節約出的用水供工廠使用。

綜上所述，國外對水資源使用權轉讓的補償多是由轉讓的雙方部門通過充分協商，買方向賣方提供經濟上或物質上的補償，從而節余下水供買方使用。這樣買賣雙方都能從中獲益，同時又加強了農民們的節水意識，促進了農業節水技術的發展和提高。

4我國農業用水使用權轉讓補償方法建議

針對我國農業水資源“農轉非”的現象，參照國外農業用水使用權轉讓補償的措施，提出以下適合我國實際情況的方法建議：

4.1建立節水型激勵機制

建立節水型激勵機制，包括經濟上的補償獎勵機制，開發農業自我保護的能力。對于完成節水指標的用戶給予適當的獎勵，對于沒有完成的用戶，給予適當的懲罰。這樣可以促使用戶自覺的采用科學的澆灌措施，或者改變種植作物種類，由耗水多的作物改為耗水低的作物，或者采用先進的節水設施，達到水資源的高效利用。

4.2利用價格機制

研究結果表明，水價與水資源量之間存在如下關系：，其中Ｑ2為調價后的用水量，Ｑ1為調價前的用水量，Ｐ1為原水價，Ｐ2為調整后的水價，E為水資源價格彈性系數。根據水資源“農轉非”的實際情況，適當提高工業用水或生活用水的價格，既有可能促使工業和城市部門提高水利用率，盡量減少水資源的浪費，又可利用積累的資金來投資節水農業設施或對水資源轉移者給予補償。

4.3市政或工業部門直接投資節水農業建設

學習國外的經驗，由市政部門或工業部門直接投資節水農業建設，或者投資滴灌等節水設施，或者投資修建管道或輸水渠，從而使農業用水利用率提高，節約下來的水供投資單位使用。但是在此過程應該有標準的程序和制度支持來實施水權的轉移，應該有標準的立法制度來保證向灌溉設施投資以產生充足的水供轉移。