作者：戚仁德 錢 坤 王光宇

摘要分析世行項目以農民為中心的項目運管模式，以期對國內項目的選項、運管等提供參考。 關鍵詞世界銀行;農業科技項目;運管模式 世界銀行(簡稱世行)是目前全世界范圍內資助項目最多、投資金額最大、政策性很強的發展金融機構。自1945年IBRD(國際復興開發銀行，世行的組成部分之一)成立以來，世行在世界各地組織實施了各種項目，總結和積累了一套項目設計、項目管理和項目后期評價的理論與方法，其中很多經驗值得學習和借鑒。2002年財政部在陜西、安徽、湖南和黑龍江4省啟動了利用世行貸款實施的農業科技示范推廣項目(以下簡稱世行農業科技項目)，經過近10年的努力，項目取得了豐碩的成果。 1項目理念 1.1公眾參與是世行項目的基本理念之一 農民參與是世行的重要理念之一，世行也是以農民為中心的主要表現形式之一。世行認為公眾參與是實現項目目標的重要保證，對于改善社會公平、扶貧和加強環境管理等至關重要，也是確保發展中國家長期可持續發展的關鍵，早在1981年，世行就將“公眾參與”作為一項世行政策予以實施;1990年世行成立1個參與式發展學習小組;1994年，世行發布參與式發展報告，明確提出“參與是這樣一個過程，項目利益相關群體能夠通過它影響、共同控制涉及他們的發展介入、發展決策和相關資源”;1996年，世行出版《世界銀行參與手冊》，指導在項目周期中如何具體落實各項工作。自此，世行在其貸款項目中對“公眾參與”都提出明確的要求，并將“參與式發展”的理念貫穿于項目建設的始終。世行農業科技項目充分體現了世行的“公眾參與”這一理念[1]。 1.2帶動農戶增收是世行農業科技項目立項的前提 保護弱勢群體、縮小貧富差距、促進社會公平也是世行始終堅持的理念之一。世行農業科技項目的根本宗旨是通過示范與推廣先進實用的農業技術，促進各地優勢特色農產品的產業化，帶動農民增收[2]。項目規定，每個子項目要保證至少50%的財政資金投向受益農戶。安徽省立項的17個子項目，不論是何種模式，立項的基本前提就是項目實施后要能帶動農民增收。“企業(公司或合作社)+農戶”是安徽子項目的主要模式，對該種模式選項時，不僅要看公司的實力和經營狀況，而且要看公司是否愿意為農民提供技術、信息和市場等服務，更要看公司和農戶之間是否建立緊密的利益聯結機制和風險共擔機制;對于毛集、南陵等“政府與農民互動”的項目模式，選項時不僅要看項目建設是否以農民為中心，政府是否為廣大農戶提供技術服務和適用技術培訓，而且要看農民在項目中是否能實現預期的增收目標。因此，安徽的各子項目特別注重扶持廣大農戶(特別是貧困戶)，以農戶為重點扶持對象，重點為農戶提供技術、信息和市場服務，不僅中央財政資金(世行貸款)用于支持農戶的比例超過50%，而且地方財政配套資金也加強對農民的支持，雖然部分子項目的投資有所調整，但始終沒有違反這一規定。即使是流向企業(公司或合作社)的資金，目的也是為了提高企業的帶動農戶能力，而不是為了增強企業自身的競爭力，并明確要求企業必須與受益農戶建立合理、可行的利益聯結機制，為農戶提供多種技術服務。如淮北肉鴨子項目幫助農戶建設養殖小區，也為企業建設技術服務站，但企業必須為養殖戶提供足夠的服務，包括以低于市場價20%的價格為農戶統一提供合格鴨苗、以成本價為養殖戶提供飼料和防疫藥品、免費為養殖戶提供技術培訓、訂單收購養殖戶成品鴨等。 2項目實施 2.1立項前充分聽取農民意見，確保農民的知情權、參與權和決策權 世行項目在管理上的一個顯著特點就是前期準備工作十分充分，既重視對項目本身的評估，又十分注重對項目建設者(項目承擔單位和項目區農民)的考察。世行農業科技項目自2002年7月開始選項，各子項目在選項之初，就多次深入農戶、調查走訪、召開座談會，宣傳世行科技項目的建設意義和目標，了解項目區農民群眾的需求，廣泛征求農戶的意見和建議，確定項目參與的標準，根據農民的自愿原則而選擇參與[3]。如歙縣有機茶子項目，不僅將項目目標(將傳統茶葉生產改造成有機茶生產)、農戶的遴選標準(擁有的茶園符合有機茶基地立地條件，家庭人均純收入低于全縣當年人均純收入或家庭婦女勞動力人數占60%以上的農戶等)、農戶承擔的義務(按項目技術要求進行茶園改造)、農戶享受的權利(轉換期前2年內每年享受525元/hm2的補貼、享有無償技術培訓等服務)、茶園驗收標準等內容在項目區公示，而且將相關內容以合同形式明確下來，并將最后所選擇的受益農戶張榜公示，確保項目區農民群眾的知情權、參與權和決策權。世行農業科技項目中留有10%的資金作為創新基金，安徽省創新基金項目的選項，在總結第1輪選項經驗的基礎上，堅持公開、公平、公正和透明、高效的原則，不僅在《安徽日報》等媒體上及時發布選項公告，公開選項標準、選項程序、資金使用要求、建設內容和申報程序等，積極開展社會化申報工作，而且在各候選項目區也如實公布相關信息，然后再組織專家進行認真評審，初選出創新基金項目。該種以農民為中心的選項方式獲得國家農發辦和世行專家的充分肯定和較高評價。 2.2“社會評估”促進項目采取相關措施，保證農民公平受益并參與項目設計和實施過程 社會評估是世行項目的必備程序之一。2003年7月，由中山大學中國族群研究中心專家組成的社會評估組，應用參與式社會評估的方法，深入到安徽各子項目區，通過與各級項目辦、參與項目的公司、項目所在地村民及項目參與農戶等不同人群座談，了解項目準備情況，廣泛征集建議，制定出各立項子項目以及項目整體的“農民受益人參與綱要”，以吸引、保證農民積極參與到項目的設計、實施、監督和評價的過程中，對保證項目區農民公平受益和促進其積極參與項目建設發揮了積極作用[4]。如社會評估開展的入戶調查，所選擇的訪談對象包括一定比例的婦女和貧困戶，重點征詢農戶參與項目的經歷、對項目的認識度以及如何提高項目參與程度的真實看法，了解項目實施中存在的困難以及提出的建議等，通過對婦女和貧困戶的生產生活現狀、參與項目的經歷、建議等的關注，充分體現了項目以農民為中心的理念。 2.3堅持以農民為項目實施主體，充分體現其主體地位 任何一項管理措施都是通過人的行為活動實現，因此，參與人的積極性與項目預期目標息息相關。世行農業科技項目涉及千家萬戶，為了讓廣大農戶直接參與和關心項目建設，充分尊重農戶的意愿，調動其參與的積極性，各子項目始終把農民作為平等的合作伙伴，強調、吸引更多農戶廣泛參與。在項目前期準備階段，盡可能讓農戶參與項目的規劃設計，特別是面向農戶的投資方案都能讓農戶知曉，推廣的技術方案盡可能根據農民的生產需求來確定[5]。項目實施階段，對分散于一家一戶、技術要求不高的工程采取社區參與的方式進行建設，由縣級項目辦以公開透明的方式選擇社區組織，簽訂社區參與項目建設合同，下達社區與受益農戶參與項目書，社區再與受益農戶簽訂合同。通過合同把受益農戶與項目承建單位放在平等的位置上。社區引導農民參與項目建設，嚴把材料關、安全關和質量關，協調解決施工中出現的各種矛盾與問題。工程竣工后，社區組織農戶代表、建設單位共同對工程進行逐戶逐項驗收，施工單位憑驗收移交表到縣項目辦辦理報帳手續。這種社區參與的方式，能充分發揮基層民主，調動廣大群眾參與項目建設與管理的積極性，既可節省費用，又提高建設效率，同時，農戶全程參與，建設過程公開透明，更能得到群眾的認可，給項目管理帶來很多方便。

2.4技術推廣以農民參與為核心，充分體現農民的需求 技術推廣是世行農業科技項目的重要組成部分，但世行農業科技項目的科技推廣方式與國內科技項目存在顯著差異。過去，國內科技推廣多是一種單向、自上而下的過程，對技術的選擇也常是一種由上往下、層層下達的過程，缺少基層農民的主動參與，缺乏農民對技術應用的選擇與反饋，這種培訓常表現為“滿堂灌、一言堂”，培訓內容由專家和技術員主觀決定，但所選擇的技術并不一定是農民真正需要的，致使效果不佳。世行農業科技項目的科技推廣主要采用參與式培訓，強調把農民作為推廣的主體，采用自下而上的推廣方法，對技術的選擇和決策由廣大農民的充分參與而共同做出，是以農民需求為導向，農民根據生產需要或自己遇到的技術問題而主動尋求、學習并采用技術，有關技術部門或專家則根據農民的需求提供咨詢服務。該培訓模式的重點是了解農民的技術需求，不僅針對性更強，而且能幫助農民去發現、分析、解決面臨的問題，提高農民的科技素質和能力，并最終使農民具備科學決策能力[6]。在具體培訓方法上，世行農業科技項目也采取許多新模式，如南陵縣的水稻IPM子項目，借鑒FAO倡導的農民田間學校(FFS)的方法，將農民分成不同的興趣小組，提高農民參與學習的積極性，可充分挖掘他們的知識和技能，發揮其相互間的傳播和拓展能力，特別是發揮當地“能人”的輻射帶動作用。 3項目監測評價 監測評價是世行項目的重要組成部分，世行所倡導的監測方法為參與式監測，主要由受項目影響人(公眾)對項目的實施情況進行監測，就監測所發現的問題提出建議，制訂行動方案，并激勵各方執行。為客觀評價世行農業科技項目的實施效果，及時發現實施中出現的問題，安徽各子項目在項目啟動之后，分別在項目區和非項目區選擇典型農戶，根據其收入情況確定評價基線，再根據收入變化評價項目目標完成情況。如歙縣有機茶子項目，在項目區和非項目區分別選擇30個典型農戶，按中低收入分2組，每組分15戶，統一印制了《項目監測農戶收支情況登記簿》和《項目建設過程記錄本》，由農戶記錄自家參與項目建設的各環節和內容，并逐日登記家庭收支情況，特別是茶葉生產的收支情況，逐月匯總。通過讓參與項目的農戶與自己未實施項目前比較，再與當地未參加項目的農戶比較，由農民自己客觀評價項目實施效果。公眾參與是監測過程不可分割的一部分，這種方式能及時評估項目變化并從中獲得經驗，這種監測不僅與項目效果的檢測有著緊密關系，同時也能增強農民的主人翁感與責任感，增加項目透明度，提高項目的社會效益，促進項目整改等[7]。 綜上所述，世行農業科技項目從前期準備到建后評價，始終堅持以農民為中心，將農民的利益放在首位。我國很多農業類項目(如農業綜合開發項目、農業產業化項目、農業科技示范推廣等)的工作重點在農村、受益主體是農民、管理主體也是農民。因此，可以借鑒世行農業科技項目“以農民為中心”的理念與做法，采取“全程參與式”的實施，進一步將農民參與項目實施變成他們的自覺行動。 4