作者：戚仁德 錢 坤 王光宇

摘要分析世行項(xiàng)目以農(nóng)民為中心的項(xiàng)目運(yùn)管模式，以期對(duì)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的選項(xiàng)、運(yùn)管等提供參考。 關(guān)鍵詞世界銀行;農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目;運(yùn)管模式 世界銀行(簡(jiǎn)稱世行)是目前全世界范圍內(nèi)資助項(xiàng)目最多、投資金額最大、政策性很強(qiáng)的發(fā)展金融機(jī)構(gòu)。自1945年IBRD(國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行，世行的組成部分之一)成立以來，世行在世界各地組織實(shí)施了各種項(xiàng)目，總結(jié)和積累了一套項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)的理論與方法，其中很多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。2002年財(cái)政部在陜西、安徽、湖南和黑龍江4省啟動(dòng)了利用世行貸款實(shí)施的農(nóng)業(yè)科技示范推廣項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目)，經(jīng)過近10年的努力，項(xiàng)目取得了豐碩的成果。 1項(xiàng)目理念 1.1公眾參與是世行項(xiàng)目的基本理念之一 農(nóng)民參與是世行的重要理念之一，世行也是以農(nóng)民為中心的主要表現(xiàn)形式之一。世行認(rèn)為公眾參與是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的重要保證，對(duì)于改善社會(huì)公平、扶貧和加強(qiáng)環(huán)境管理等至關(guān)重要，也是確保發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，早在1981年，世行就將“公眾參與”作為一項(xiàng)世行政策予以實(shí)施;1990年世行成立1個(gè)參與式發(fā)展學(xué)習(xí)小組;1994年，世行發(fā)布參與式發(fā)展報(bào)告，明確提出“參與是這樣一個(gè)過程，項(xiàng)目利益相關(guān)群體能夠通過它影響、共同控制涉及他們的發(fā)展介入、發(fā)展決策和相關(guān)資源”;1996年，世行出版《世界銀行參與手冊(cè)》，指導(dǎo)在項(xiàng)目周期中如何具體落實(shí)各項(xiàng)工作。自此，世行在其貸款項(xiàng)目中對(duì)“公眾參與”都提出明確的要求，并將“參與式發(fā)展”的理念貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的始終。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目充分體現(xiàn)了世行的“公眾參與”這一理念[1]。 1.2帶動(dòng)農(nóng)戶增收是世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目立項(xiàng)的前提 保護(hù)弱勢(shì)群體、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平也是世行始終堅(jiān)持的理念之一。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的根本宗旨是通過示范與推廣先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，促進(jìn)各地優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，帶動(dòng)農(nóng)民增收[2]。項(xiàng)目規(guī)定，每個(gè)子項(xiàng)目要保證至少50%的財(cái)政資金投向受益農(nóng)戶。安徽省立項(xiàng)的17個(gè)子項(xiàng)目，不論是何種模式，立項(xiàng)的基本前提就是項(xiàng)目實(shí)施后要能帶動(dòng)農(nóng)民增收。“企業(yè)(公司或合作社)+農(nóng)戶”是安徽子項(xiàng)目的主要模式，對(duì)該種模式選項(xiàng)時(shí)，不僅要看公司的實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況，而且要看公司是否愿意為農(nóng)民提供技術(shù)、信息和市場(chǎng)等服務(wù)，更要看公司和農(nóng)戶之間是否建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;對(duì)于毛集、南陵等“政府與農(nóng)民互動(dòng)”的項(xiàng)目模式，選項(xiàng)時(shí)不僅要看項(xiàng)目建設(shè)是否以農(nóng)民為中心，政府是否為廣大農(nóng)戶提供技術(shù)服務(wù)和適用技術(shù)培訓(xùn)，而且要看農(nóng)民在項(xiàng)目中是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的增收目標(biāo)。因此，安徽的各子項(xiàng)目特別注重扶持廣大農(nóng)戶(特別是貧困戶)，以農(nóng)戶為重點(diǎn)扶持對(duì)象，重點(diǎn)為農(nóng)戶提供技術(shù)、信息和市場(chǎng)服務(wù)，不僅中央財(cái)政資金(世行貸款)用于支持農(nóng)戶的比例超過50%，而且地方財(cái)政配套資金也加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的支持，雖然部分子項(xiàng)目的投資有所調(diào)整，但始終沒有違反這一規(guī)定。即使是流向企業(yè)(公司或合作社)的資金，目的也是為了提高企業(yè)的帶動(dòng)農(nóng)戶能力，而不是為了增強(qiáng)企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，并明確要求企業(yè)必須與受益農(nóng)戶建立合理、可行的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，為農(nóng)戶提供多種技術(shù)服務(wù)。如淮北肉鴨子項(xiàng)目幫助農(nóng)戶建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)，也為企業(yè)建設(shè)技術(shù)服務(wù)站，但企業(yè)必須為養(yǎng)殖戶提供足夠的服務(wù)，包括以低于市場(chǎng)價(jià)20%的價(jià)格為農(nóng)戶統(tǒng)一提供合格鴨苗、以成本價(jià)為養(yǎng)殖戶提供飼料和防疫藥品、免費(fèi)為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)培訓(xùn)、訂單收購養(yǎng)殖戶成品鴨等。 2項(xiàng)目實(shí)施 2.1立項(xiàng)前充分聽取農(nóng)民意見，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán) 世行項(xiàng)目在管理上的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是前期準(zhǔn)備工作十分充分，既重視對(duì)項(xiàng)目本身的評(píng)估，又十分注重對(duì)項(xiàng)目建設(shè)者(項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民)的考察。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目自2002年7月開始選項(xiàng)，各子項(xiàng)目在選項(xiàng)之初，就多次深入農(nóng)戶、調(diào)查走訪、召開座談會(huì)，宣傳世行科技項(xiàng)目的建設(shè)意義和目標(biāo)，了解項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的需求，廣泛征求農(nóng)戶的意見和建議，確定項(xiàng)目參與的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)民的自愿原則而選擇參與[3]。如歙縣有機(jī)茶子項(xiàng)目，不僅將項(xiàng)目目標(biāo)(將傳統(tǒng)茶葉生產(chǎn)改造成有機(jī)茶生產(chǎn))、農(nóng)戶的遴選標(biāo)準(zhǔn)(擁有的茶園符合有機(jī)茶基地立地條件，家庭人均純收入低于全縣當(dāng)年人均純收入或家庭婦女勞動(dòng)力人數(shù)占60%以上的農(nóng)戶等)、農(nóng)戶承擔(dān)的義務(wù)(按項(xiàng)目技術(shù)要求進(jìn)行茶園改造)、農(nóng)戶享受的權(quán)利(轉(zhuǎn)換期前2年內(nèi)每年享受525元/hm2的補(bǔ)貼、享有無償技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù))、茶園驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容在項(xiàng)目區(qū)公示，而且將相關(guān)內(nèi)容以合同形式明確下來，并將最后所選擇的受益農(nóng)戶張榜公示，確保項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目中留有10%的資金作為創(chuàng)新基金，安徽省創(chuàng)新基金項(xiàng)目的選項(xiàng)，在總結(jié)第1輪選項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公開、公平、公正和透明、高效的原則，不僅在《安徽日?qǐng)?bào)》等媒體上及時(shí)發(fā)布選項(xiàng)公告，公開選項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、選項(xiàng)程序、資金使用要求、建設(shè)內(nèi)容和申報(bào)程序等，積極開展社會(huì)化申報(bào)工作，而且在各候選項(xiàng)目區(qū)也如實(shí)公布相關(guān)信息，然后再組織專家進(jìn)行認(rèn)真評(píng)審，初選出創(chuàng)新基金項(xiàng)目。該種以農(nóng)民為中心的選項(xiàng)方式獲得國(guó)家農(nóng)發(fā)辦和世行專家的充分肯定和較高評(píng)價(jià)。 2.2“社會(huì)評(píng)估”促進(jìn)項(xiàng)目采取相關(guān)措施，保證農(nóng)民公平受益并參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施過程 社會(huì)評(píng)估是世行項(xiàng)目的必備程序之一。2003年7月，由中山大學(xué)中國(guó)族群研究中心專家組成的社會(huì)評(píng)估組，應(yīng)用參與式社會(huì)評(píng)估的方法，深入到安徽各子項(xiàng)目區(qū)，通過與各級(jí)項(xiàng)目辦、參與項(xiàng)目的公司、項(xiàng)目所在地村民及項(xiàng)目參與農(nóng)戶等不同人群座談，了解項(xiàng)目準(zhǔn)備情況，廣泛征集建議，制定出各立項(xiàng)子項(xiàng)目以及項(xiàng)目整體的“農(nóng)民受益人參與綱要”，以吸引、保證農(nóng)民積極參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的過程中，對(duì)保證項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民公平受益和促進(jìn)其積極參與項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮了積極作用[4]。如社會(huì)評(píng)估開展的入戶調(diào)查，所選擇的訪談對(duì)象包括一定比例的婦女和貧困戶，重點(diǎn)征詢農(nóng)戶參與項(xiàng)目的經(jīng)歷、對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)度以及如何提高項(xiàng)目參與程度的真實(shí)看法，了解項(xiàng)目實(shí)施中存在的困難以及提出的建議等，通過對(duì)婦女和貧困戶的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、參與項(xiàng)目的經(jīng)歷、建議等的關(guān)注，充分體現(xiàn)了項(xiàng)目以農(nóng)民為中心的理念。 2.3堅(jiān)持以農(nóng)民為項(xiàng)目實(shí)施主體，充分體現(xiàn)其主體地位 任何一項(xiàng)管理措施都是通過人的行為活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，因此，參與人的積極性與項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)息息相關(guān)。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目涉及千家萬戶，為了讓廣大農(nóng)戶直接參與和關(guān)心項(xiàng)目建設(shè)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，調(diào)動(dòng)其參與的積極性，各子項(xiàng)目始終把農(nóng)民作為平等的合作伙伴，強(qiáng)調(diào)、吸引更多農(nóng)戶廣泛參與。在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，盡可能讓農(nóng)戶參與項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，特別是面向農(nóng)戶的投資方案都能讓農(nóng)戶知曉，推廣的技術(shù)方案盡可能根據(jù)農(nóng)民的生產(chǎn)需求來確定[5]。項(xiàng)目實(shí)施階段，對(duì)分散于一家一戶、技術(shù)要求不高的工程采取社區(qū)參與的方式進(jìn)行建設(shè)，由縣級(jí)項(xiàng)目辦以公開透明的方式選擇社區(qū)組織，簽訂社區(qū)參與項(xiàng)目建設(shè)合同，下達(dá)社區(qū)與受益農(nóng)戶參與項(xiàng)目書，社區(qū)再與受益農(nóng)戶簽訂合同。通過合同把受益農(nóng)戶與項(xiàng)目承建單位放在平等的位置上。社區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)把材料關(guān)、安全關(guān)和質(zhì)量關(guān)，協(xié)調(diào)解決施工中出現(xiàn)的各種矛盾與問題。工程竣工后，社區(qū)組織農(nóng)戶代表、建設(shè)單位共同對(duì)工程進(jìn)行逐戶逐項(xiàng)驗(yàn)收，施工單位憑驗(yàn)收移交表到縣項(xiàng)目辦辦理報(bào)帳手續(xù)。這種社區(qū)參與的方式，能充分發(fā)揮基層民主，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與項(xiàng)目建設(shè)與管理的積極性，既可節(jié)省費(fèi)用，又提高建設(shè)效率，同時(shí)，農(nóng)戶全程參與，建設(shè)過程公開透明，更能得到群眾的認(rèn)可，給項(xiàng)目管理帶來很多方便。

2.4技術(shù)推廣以農(nóng)民參與為核心，充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求 技術(shù)推廣是世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的重要組成部分，但世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的科技推廣方式與國(guó)內(nèi)科技項(xiàng)目存在顯著差異。過去，國(guó)內(nèi)科技推廣多是一種單向、自上而下的過程，對(duì)技術(shù)的選擇也常是一種由上往下、層層下達(dá)的過程，缺少基層農(nóng)民的主動(dòng)參與，缺乏農(nóng)民對(duì)技術(shù)應(yīng)用的選擇與反饋，這種培訓(xùn)常表現(xiàn)為“滿堂灌、一言堂”，培訓(xùn)內(nèi)容由專家和技術(shù)員主觀決定，但所選擇的技術(shù)并不一定是農(nóng)民真正需要的，致使效果不佳。世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的科技推廣主要采用參與式培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)把農(nóng)民作為推廣的主體，采用自下而上的推廣方法，對(duì)技術(shù)的選擇和決策由廣大農(nóng)民的充分參與而共同做出，是以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，農(nóng)民根據(jù)生產(chǎn)需要或自己遇到的技術(shù)問題而主動(dòng)尋求、學(xué)習(xí)并采用技術(shù)，有關(guān)技術(shù)部門或?qū)＜覄t根據(jù)農(nóng)民的需求提供咨詢服務(wù)。該培訓(xùn)模式的重點(diǎn)是了解農(nóng)民的技術(shù)需求，不僅針對(duì)性更強(qiáng)，而且能幫助農(nóng)民去發(fā)現(xiàn)、分析、解決面臨的問題，提高農(nóng)民的科技素質(zhì)和能力，并最終使農(nóng)民具備科學(xué)決策能力[6]。在具體培訓(xùn)方法上，世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目也采取許多新模式，如南陵縣的水稻IPM子項(xiàng)目，借鑒FAO倡導(dǎo)的農(nóng)民田間學(xué)校(FFS)的方法，將農(nóng)民分成不同的興趣小組，提高農(nóng)民參與學(xué)習(xí)的積極性，可充分挖掘他們的知識(shí)和技能，發(fā)揮其相互間的傳播和拓展能力，特別是發(fā)揮當(dāng)?shù)亍澳苋恕钡妮椛鋷?dòng)作用。 3項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià) 監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)是世行項(xiàng)目的重要組成部分，世行所倡導(dǎo)的監(jiān)測(cè)方法為參與式監(jiān)測(cè)，主要由受項(xiàng)目影響人(公眾)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，就監(jiān)測(cè)所發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，制訂行動(dòng)方案，并激勵(lì)各方執(zhí)行。為客觀評(píng)價(jià)世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施中出現(xiàn)的問題，安徽各子項(xiàng)目在項(xiàng)目啟動(dòng)之后，分別在項(xiàng)目區(qū)和非項(xiàng)目區(qū)選擇典型農(nóng)戶，根據(jù)其收入情況確定評(píng)價(jià)基線，再根據(jù)收入變化評(píng)價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)完成情況。如歙縣有機(jī)茶子項(xiàng)目，在項(xiàng)目區(qū)和非項(xiàng)目區(qū)分別選擇30個(gè)典型農(nóng)戶，按中低收入分2組，每組分15戶，統(tǒng)一印制了《項(xiàng)目監(jiān)測(cè)農(nóng)戶收支情況登記簿》和《項(xiàng)目建設(shè)過程記錄本》，由農(nóng)戶記錄自家參與項(xiàng)目建設(shè)的各環(huán)節(jié)和內(nèi)容，并逐日登記家庭收支情況，特別是茶葉生產(chǎn)的收支情況，逐月匯總。通過讓參與項(xiàng)目的農(nóng)戶與自己未實(shí)施項(xiàng)目前比較，再與當(dāng)?shù)匚磪⒓禹?xiàng)目的農(nóng)戶比較，由農(nóng)民自己客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施效果。公眾參與是監(jiān)測(cè)過程不可分割的一部分，這種方式能及時(shí)評(píng)估項(xiàng)目變化并從中獲得經(jīng)驗(yàn)，這種監(jiān)測(cè)不僅與項(xiàng)目效果的檢測(cè)有著緊密關(guān)系，同時(shí)也能增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁感與責(zé)任感，增加項(xiàng)目透明度，提高項(xiàng)目的社會(huì)效益，促進(jìn)項(xiàng)目整改等[7]。 綜上所述，世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目從前期準(zhǔn)備到建后評(píng)價(jià)，始終堅(jiān)持以農(nóng)民為中心，將農(nóng)民的利益放在首位。我國(guó)很多農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目(如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)科技示范推廣等)的工作重點(diǎn)在農(nóng)村、受益主體是農(nóng)民、管理主體也是農(nóng)民。因此，可以借鑒世行農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目“以農(nóng)民為中心”的理念與做法，采取“全程參與式”的實(shí)施，進(jìn)一步將農(nóng)民參與項(xiàng)目實(shí)施變成他們的自覺行動(dòng)。 4