摘要：新中國成立以來，我國的水費經歷了多個歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經國務院批準頒布實施，但受“文化大革命”的影響未能在全國執行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國水庫養魚與綜合經營座談會，會上針對如何加強我國現有水利工程的經營管理、水費的計收和管理等諸多問題進行了討論，水價問題開始步入正常軌道。

關鍵詞：農業 水價 承載力

一、農業水價演變歷程

新中國成立以來，我國的水費經歷了多個歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經國務院批準頒布實施，但受“文化大革命”的影響未能在全國執行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國水庫養魚與綜合經營座談會，會上針對如何加強我國現有水利工程的經營管理、水費的計收和管理等諸多問題進行了討論，水價問題開始步入正常軌道。１９８２年２月水利部向國務院呈交了《關于核定水費制度的報告》，報告指出，制定水價應以供水成本和利潤為依據。１９８４年７月，中共中央書記處紀要提出“要修訂水費標準，擬定全國計收水費的原則，對提高水費以后發生困難的地區和部門，要進行補貼，寧可將水費補貼在明處”。１９８４年冬，水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費制度的暫行規定》上報國務院，１９８５年７月２２日經國務院批準并以國發〔１９８５〕９４號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》轉發全國遵照執行，此后許多省市都對供水成本進行了測算，并擬定了水費改革方案。１９９４年，水利部以“水資政”〔１９９４〕５５３號文向國務院報送了《關于報送〈水利工程供水價格管理辦法（送審稿）〉的報告》，第四條指出，水利工程供水價格由單個工程逐一核定。１９９７年，國家計劃委員會頒布了《水利產業政策》，規定新建水利工程的供水價格，要按照滿足運行成本和費用、交納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定，原有水利工程的供水價格，根據國家的水價政策和成本補償、合理受益的原則區別不同用途，在３年內逐步調整到位，以后根據供水成本變化情況適時調整。自此，水價收費有規可循，并逐漸步入正軌。

２００１年，國家發展計劃委員會會同水利部、農業部印發了《關于改革農業用水價格有關問題意見》。２００２年３月，國家發展計劃委員會發布了《關于改革水價的指導意見》，主要內容包括：妥善處理農業水價改革與農民承受能力的關系。農業用水價格也要在清理整頓中間環節亂加價亂收費的基礎上適當調整，但要注意農民的承受能力。可以考慮對農民采取核定合理灌溉用水定額，定額外用水較大幅度提價的辦法。農業水價的具體改革方案，國家發改委、水利部和農業部將會同有關部門進一步調查研究。在充分聽取各地區、各部門意見的基礎上，形成意見報國務院審批，待國務院批準后再下發各地執行。

改革農村供水管理體制，改造供水渠系和計量設施，加強農業水價的管理和監督。要逐步理順供水體制，減少農業供水的中間加價、收費環節。同時，加大農業灌渠改造的投入，減少水的流失和滲漏，并逐步完善計量設施，實行按用水量計量收費。各級價格主管部門要將農村水價納入管理范圍，合理核定到農戶的最終水價，實行水量、水價、水費“三公開”，提高水費管理透明度，強化監督檢查，取消各種搭車收費和加價，切實減輕農民實際的水費負擔。

二、農業水價政策落實概況及其剖析

１．農業水價政策落實概況

２００２年６月，國家發展計劃委員會辦公廳、水利部辦公廳發出了《關于開展百家大中型水管單位水價調研的通知》，組成了５個調研組，通過調研獲得了豐富的第一手資料。從中我們可以了解農業水價政策落實情況，以中南５省（自治區）為例加以說明。

從表中可以看出，中南５省（自治區）農業水價遠低于供水成本，只占供水成本的３５％左右，盡管如此，水費的收取率仍在１０．３％～８６％。華東地區情況也類似，在調查的２３家水管單位中，有１８家向農業供水，平均價格為０．０１９８元／ｍ３（全國平均為０．０３元／ｍ３），農業水價不足供水成本的一半。

２．農業水價政策難落實剖析

我國出臺了農業水價政策，但落實情況并不令人滿意。從１９８５年制定有關農業水價政策，至今已經過去近２０年了，當初制定的目標一直沒有實現，后來制定的系列政策也趨近這個目標，到現在為止，也沒有實現。這值得我們反思。出現這些現象的主要原因是：

（１）對水資源價值的認識存在誤區，目前局部好轉，整體變化不明顯

長期以來，由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”傳統思想的影響，在人們的意識深處根本沒有水資源商品性概念，盡管近幾年來隨著研究的不斷深入和有關專家學者的不斷呼吁，人們對水資源短缺有了一定的認識，對水資源具有商品屬性有了不同程度的認可，但用戶特別是農民對此認識還有一定的滯后性，“水從地前過，不用白不用”的思想在短時間內還難以消除。提高水價，盡管在可承受的范圍之內，一時間抵觸情緒仍很大，接受還有一段過程。從整體上來看，局部認識深刻，整體變化不明顯。

（２）政策落實缺乏現實的推動力，干擾性強

政策的落實受多種因素影響這與影響農業水價調整的多種因素有關。如在特定的歷史環境條件下，怕增加農民的負擔，農民負擔過重是“三農”問題中重要問題，國務院早有明文規定，農民負擔不能超過上年純收入的５％，由于認識的錯位，增加水費就是增加農民負擔，這在一定程度上影響了農業水價的調整，干擾了政策的落實和實施。

（３）農民承受能力有限

由于工農業剪刀差的存在，農民的收益相對較低，客觀上形成了農民的承受能力極其低下。根據有關學者的推算，一些地區１ｈｍ２地收益在３０００元左右，其中不包括農民所投入的勞動，如果將農民的勞動折價計算在內，種地的收益實際上是一個負數。如此低的承受能力，不可能承受過高的水價沖擊，這是農業水價不能提高的最根本原因。

（４）基礎設施不完善

農業供水設施不完善，計量落后，這是導致大水漫灌、浪費水的重要原因之一。加強農田基礎設施的配套工作，是節水農業發展必須認真解決的問題。

三、農業水價改革面臨的背景及困境

目前，農業水價改革面臨的背景并不樂觀，主要表現在以下幾個方面：

（１）節水農業成為農業發展必由之路，政府學術界提高農業水價呼聲普遍高漲，用水主體農民則與之相反

我國水資源短缺，多年來政府和有關學者呼吁提高農業水價，提高水資源利用率和利用效率，在學術界與政府部門基本達成了共識，一些政策也向這方面努力。但用水主體農民則與之相反，大部分不配合甚至持敵視態度。農業用水管理主體和用水主體的矛盾很激烈，成為農業水價改革面臨的困境之一。

（２）農業水資源“零增長模式”，工業和城市擠占農業水資源嚴重

根據有關預測，未來農業發展依賴的水資源只能是“零增長模式”，增加的水資源只能是工業、城市生活。從歷史上來看，農業水資源向非農轉移趨勢非常明顯。

這種農業水資源轉移，在一定程度上侵犯了農業水權，農業不得不靠投資節水農業來實現其增長，由此帶來了一系列問題，主要是利益補償機制未建立起來。節水農業在很大程度上是公益性事業，投資的主體不能是農民，城市與工業必須向農業進行補償，否則是不公平的。缺乏有效的水資源“農轉非”補償機制，成為農業水價改革的困境之一。

（３）農民增收持續減緩

農民收入增長緩慢是當前農業和農村工作面臨的最突出問題，已成為制約國內消費需求回升的主要因素。“十五”期間，若不采取有針對性的措施扭轉農民收入增幅逐年下降的局面，國內潛在的消費需求就難以真正啟動，我國的經濟增長率將會回落，國民經濟穩定回升的局面將難以持續。根據有關統計資料估計，１９９７～２０００年，農民人均純收入年均僅增長４．０％比１９７９～１９９６年年均增長１６．０％的升幅回落了１２個百分點。更為嚴重的是，１９９７年以來農民純收入的增長速度不僅很低，而且呈現出逐年下降的趨勢：１９９７年為８．５％，１９９８年為３．４％，１９９９年為２．２％，２０００年進一步降到了２．１％。進入２１世紀以來，增加農民收入成了一個熱門話題，專家、學者從不同的角度分析農民收入增長放慢的原因，提出減輕農民負擔、增加農民收入的政策建議。

（４）ＷＴＯ背景下農業受到的沖擊 我國已經加入了ＷＴＯ，農業受到了不同程度的沖擊，既有技術壁壘的限制，也有比較優勢下降的沖擊。農業水價與生產成本密切相關，直接或間接地影響農產品的國際競爭力。從農業發展的歷史來看，成長起來的工業“反哺”農業是一個過程。而我國這個過程將放慢甚至可能斷奶。我國是依靠剪刀差來建立起工業的，但當我們有能力來反哺農業的時候，ＷＴＯ規則不允許我們這樣做！農業所受的沖擊促使我們在水價改革方面必須積極穩妥。

四、農業水價承載力問題

通常認為，水價構成的基本公式如下：

水價＝水資源本身價值＋水生產成本＋正常利潤＋污水處理費（１）

筆者認為，它是從經濟的角度來定義的一個基本公式，目前普遍采用。但這個公式并不是完美無缺的，它也存在缺陷，其最大的問題就是對水資源的供需情況沒有充分地考慮，我國水資源時空分布存在很大的差異，供需矛盾差異大，一些地區水資源豐富，而大部分地區供需矛盾嚴峻。在這種情況下，完全套用（１）式進行計算是不合理的。為此筆者提出了水價制定公式組。公式組有兩個公式組成，其中，第一組與（１）相同，它適用于水資源豐富、供需矛盾不尖銳的地區。另一個稱為承載力水價法。其具體公式如下：

Ｐ＝（２）

在式（２）中，Ｐ為承載力水價，Ａ為承載力水價計量因素，Ｋ為系數，Ｑ代表農業用水量。

所謂的承載力水價，就是考慮用水者承受能力的水價。承受力是制定水價的重要指標，水價只有在用戶承受力范圍之內，用戶才能接受，如果水價超過承受力，就會引起各種問題。

目前，在關于農業水價問題上，學術界和政府基本的觀點是應該達到水資源供應成本，或者在成本的基礎上考慮微利。但筆者認為，這是從水利經濟的角度考慮問題，沒有從ＷＴＯ背景和社會經濟條件下考慮水價。

把握ＷＴＯ條件下農業水價調整方向，需要充分利用ＷＴＯ規則，為此，我們必須十分了解和運用“綠箱”政策（不引起貿易扭曲的政策）和“黃箱”政策（產生貿易扭曲的政策），將其用足用好。ＷＴＯ《農業協議》規定，政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人承擔而不是從消費者轉移而來，沒有或者僅有最微小的貿易扭曲作用，對生產的影響很小的支持措施，以及不具有給生產提供價格支持作用的補貼措施，均屬于“綠箱”措施。其中與農業水價密切相關的規定包括在農業基礎設施建設（電網、道路、市場、港口、供水、防洪、及環保項目的建設等）項目中，該協議規定，對于資金支出只能用于農業基礎設施工程項目的建設，不得用于對農業生產者提供直接的補貼。根據此協議，為了增加我國農業產品的國際競爭能力，農田水利建設等農業基礎設施投資應該主要由國家投資，農民不應該承擔過多的基礎性公益性任務，因而在農業水價制定和計算上，國家投入資金的部分不應該再記入農業水價范圍內。

分析ＷＴＯ國家農業水價的現狀對我們制訂農業水價具有重要的參考價值。許多加入ＷＴＯ的國家，為了增強農業的競爭力，常常對灌溉用水實行補貼，工程投資主要依靠政府補貼和水電、工業部門償還。為此，我們查閱一些政府對灌溉用水補貼情況，歐洲各國補貼灌溉費用的４０％，加拿大補工程投資的５０％以上，日本補工程投資和維護管理費用的４０％～８０％，印度大型工程補年費用８０％，秘魯補助大型灌溉工程的全部工程費用，坦桑尼亞補助全部工程投資和運行管理費，澳大利亞和馬來西亞補助全部工程投資和部分運行費用，巴基斯坦的印度河下游灌區，國家補助大部分工程投資。

綜上所述，在ＷＴＯ背景條件下，對于農業水價應該進行政策的調整，應該將提高農業的國際競爭力作為農業水價調整的重要目標，農業水資源的高效利用不能建立在提高農業水價上，應該建立科技創新、體制創新、機制創新和投資創新上。