[關鍵詞]荷蘭刑罰執行和青少年保護理事會 機構外監督機制 刑罰執行監督

在荷蘭，有一個保護被剝奪和被限制自由者合法權利的組織——荷蘭刑罰執行和青少年保護理事會（以下簡稱理事會），它的產生，有其歷史必然性；它的工作，卓見成效；它的經驗，對我們提供了有益的啟示。

一、理事會產生的歷史背景

第二次世界大戰期間，與許多其他歐洲國家的人民一樣，許多荷蘭人被德國占領軍投入監獄，受到非人待遇。痛苦的經歷引發了人們深深的思考，保護被剝奪自由者合法權利的問題逐漸為人們所認識。1948年，由聯合國通過的戰后第一個關于人權的專門性國際文件——《世界人權宣言》第一次系統地在國際范圍內提出了人權的具體內容和奮斗目標。該宣言在喚醒荷蘭人的人權意識的同時，又進一步促使荷蘭不少有識之士把關注的目光投向那些一向被人們所遺忘的人群——被剝奪自由者和被限制自由者，社會上希望深入到矯正場所內部去了解那個與世隔絕之地所發生的事情、保護其中那些因喪失自由而處于弱勢的群體的合法權利的呼聲越來越高。與此同時，與當時的其它國家政府職能發生著深刻變化一樣，荷蘭中央政府的職能也在經歷著一場變化，這主要體現在中央政府對某些權力的下放及轉移。

具體來講有以下三個方面的變化：第一、由政府部門授權私人機構代行某些職權；第二、將部分中央職權交由地方當局行使；第三、中央部門賦予部分職能機構更大的自主權。這些變化在荷蘭刑事司法領域，主要表現為私營矯正場所的出現和司法部下設機構——國家矯正局（the National Agency of Correctional Institutions ）[①]日趨獨立地行使職權。由于私營矯正場所和國家矯正局的運作遠離中央政府的監控，因此建立長效的機構外監督機制，對上述機構進行客觀、公正、獨立的監督，無論從政治層面上還是從社會層面上而言，都被認為是愈發的重要。在這樣社會背景之下，1953年，以《理事會建立法》[②]為基礎，荷蘭刑罰執行和青少年保護理事會（在海牙建立了。在該理事會成立后先后通過的重要的國際性法規—《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》及重要的區域性法規——《歐洲監獄規則》（《the European Prison Rules》），在涉及到受拘禁者的待遇問題時，也都強調了建立獨立的機構外監督機制的必要性，從而為荷蘭刑罰執行和青少年保護理事會（以下簡稱理事會）的存在與發展提供了國際和區域法規的支持。[③]

二、理事會的基本情況

（一）理事會成員組成

荷蘭刑罰執行和青少年保護理事會是在荷蘭刑法領域擁有獨立地位的保護被剝奪自由者和被限制自由者的合法權利的重要機構，同時它也是保護少年合法權利的重要機構。它的成員全部由荷蘭女王任命，這就保證了理事會能獨立于司法部履行職責，而司法部僅為理事會提供必要的活動經費、辦公場所和秘書之類的輔助人員。該理事會的60名成員由來自荷蘭全國各地的知名專家學者組成。荷蘭《理事會設立法》對理事會成員的入選條件作了明確規定。其基本條件是：成員必須具有很強的專業技能、豐富的職業經驗、良好的社會聲譽、能夠勝任理事會的工作。為了保證理事會獨立公正的履行職責，該法還規定，任何在司法行政機關和刑行機構供職的人員，均被排除在理事會成員人選之外。

理事會成員有著不同的社會背景。他們中有的是法官，有的是律師，有的是行為學家，有的是醫師，有的是大學教授，有的是從事社會工作的人士，他們代表了社會最廣泛的利益。這些成員盡管來自不同的領域，卻都有一個共同的特點，那就是具有很強的社會責任感，對投身于維護被剝奪或被限制自由者的合法權利的事業擁有極大的熱情。理事會成員都是兼職為理事會服務的，其工作具有為社會盡義務的性質，因為除了獲得少量必要的差旅補助和活動經費外，他們不會從理事會獲得任何報酬。理事會成員每屆任期6年，可連選連任，但最長任職期限不得超過12年。

（二）理事會的職能

理事會在建立之初被賦予兩項職能：對矯正場所的執法狀況進行總體監督的職能和向司法部長提出建議的職能。二十世紀七十年代，荷蘭囚犯獲得了通過正式程序提出申訴的權利，由此理事會又被賦予了另一項職能：作為上訴庭，對涉及到囚犯的合法權利的上訴案件進行審理的職能。這三項職能中，監督職能是理事會的中心職能，它作為一個紐帶，將前兩項職能緊密地連接起來，形成了一個有機的整體。因此，下面對理事會的職能進行介紹時，將重點對其做較為詳細的介紹。

1、審判職能，對被剝奪自由者和被限制自由者（主要是囚犯）的合法權利受到侵犯的上訴案件做出最終裁決。在荷蘭，除了理事會對全國矯正場所刑罰執行情況進行總體監督外，在各監禁場所內還設有地方監督委員會（Local Supervisory Board）[④]對所在監禁場所的刑罰執行情況進行經常性的監督。該委員會有兩個工作重點：一是聽取囚犯的申訴和控告，并設法調解和解決爭端；二是實施個案監督，直接處理囚犯通過正式申訴程序提交的申訴狀，并做出裁定或裁決。囚犯或監所長對地方監督委員會所做裁定或裁決不服，可向理事會提出上訴，由理事會做出最終裁決。據統計，荷蘭每年大約有3000到4000份囚犯的書面申訴材料被提交到地方監督委員會，其中約1/6的此類案件被最終提交到理事會審理。

2、就刑罰的適用及青少年保護問題向司法部長提出建議。理事會可以兩種方式向司法部長提出建議，一是主動建議；二是應司法部長的要求提出。建議的內容往往涉及到在各拘禁場所、精神病患者監獄、緩刑與釋后安置輔導中心如何適用和執行有關政策和規則的問題。這些建議將在政府期刊上、專業雜志上以及理事會的網站上向社會公開，為任何感興趣的人士提供有關信息，從而提高了政府執法的透明度，在一定程度上保障了公民的知情權。

3、對刑事判決的執行情況進行總體監督。這是本文要重點介紹的部分。

（1）監督的范圍

理事會監督的領域涵蓋了監禁刑和非監禁刑，具體表現在監獄系統、青少年矯正場所、精神病患者監獄、緩刑機構四個領域。對上述領域中剝奪和限制自由的方式進行視察，是理事會履行監督職能的重要工作。每年理事會成員會根據不同的視察任務，按三人一組形成若干視察委員會開展工作。理事會 視察的內容主要是檢驗監管方式是否適當。需要特別指出的是，理事會并非針對法院判決本身是否適當或法院是否具有審判資格進行監督，其監督直接指向的是刑事判決的執行情況。剝奪和限制自由的方式是理事會關注的焦點。例如當法官做出緩刑判決時，該緩刑的適用是否適當并不屬理事會的監督范圍，緩刑所附條件是否合理合法才是理事會審查的對象。

（2）確定監督的主題

理事會的監督活動具有很強的針對性，主要是圍繞以下四個方面進行：①矯正場所對囚犯的監管和待遇水平；②矯正場所提供的正規法律保護程度；③矯正場所為被拘禁者所提供的物質條件水平和機構內人際交往水平；④監管和待遇政策以及在監管和待遇方面進行的管理所產生的結果

圍繞以上四個主題，理事會在對各受視察場所進行具體視察活動時，將把關注點集中在下列7個項目上：①總體的矯正制度；②被拘禁者的司法地位；③受拘禁者間的交往情況；④受拘禁者與行刑人員間建設性的和自發的交往情況；⑤受拘禁者與外界社會（如法律顧問、親友等）的交往情況及對此所適用的限制性條件；⑥緩刑的執行情況；⑦矯正場所為被拘禁者所提供的諸如勞動、教育、技術培訓等項活動的質量和數量。

由此可知，理事會對各受視察場所的相關政策和管理而進行的審查和評估，都是圍繞被剝奪自由者和被限制自由者的待遇這個問題展開的，所以，被剝奪自由者和被限制自由者的待遇問題才是理事會監督的主題，理事會并不過多地干預被視察場所的其他管理工作。此外，涉及到某些職業活動的質量的監督也不屬于理事會的職責范圍，只有該職業領域的視察組織才有資格對此類活動實施監督。例如，矯正場所內職業醫師們的醫學活動是由衛生部的衛生保健巡視團來定期進行視察的。但是，理事會可以采用這些巡視團對職業活動的調查結果作為自己開展相關監督活動的重要參考。

（3）形成綜合大綱

對每個監督的主題，理事會都會將其所特別關心的問題列一個詳細的項目清單，且每個項目下都附有相應的質量標準。這些標準均為理事會在參考了相關法規、條約、政府性文件中那些最值得借鑒的規定后，結合本國的實踐，憑借其豐富的經驗制定出來的。雖然這些標準并非經國家正式頒布，然而卻具有很高的效力。實際上，從一開始，理事會就對判斷執法是否公正合理的標準擁有廣泛的解釋權。

總和所有的被關注項目，結合那些相關的標準及制定該標準所參考的相關文獻資料，就形成了一個綜合大綱。大綱的系統性布局在理事會準備和開展視察活動、對視察情況進行評估以及在起草調查報告等方面都產生了結構性的影響。此外，該大綱還為理事會的審判活動提供了一個全面的概括了主要國際國內相關標準的參考性文件。

（4）開展視察活動

理事會的視察活動由其派出的三人視察委員會來定期（每兩年一次）或不定期地（根據特定情況的需要，如收到囚犯的上訴材料等）進行。在開展視察活動之前，委員會都會先進行縝密的案頭研究工作。研究對象包括：受視察場所的年度報告及其為預防發生臨時事故而制定的計劃、司法部給理事會提供的相關信息、前視察委員會工作報告等等。在廣泛羅列各研究對象的基礎上，委員會將對不同層次的視察活動進行深入的分析，分析結果將被用來為視察活動提供相應的支持。

在視察活動中，理事會視察委員會成員可以在任何時間對矯正場所內的任何地方進行突然造訪（surprise visit）。矯正場所的管理者有義務向委員會提供其要求了解的所有信息。視察委員會成員可與被拘禁者進行秘密的交談，也可自由地與任何可能提供相關信息的各階層人士進行聯系。這些人中有管理人員、行刑人員、醫師、理療師，活動督導員，當然還包括服刑人員代表及地方監督委員會成員或監督委員會下屬的申訴委員會成員。視察委員會還會對矯正場所的建筑設施進行視察并對設施安全狀況和建筑設計情況予以特別關注。在視察活動行將結束時，委員會將把初步的調查結果以及由此而得出的明確的結論，通報給刑罰執行場所管理者。

在視察活動結束后，理事會將會做起草出視察報告，并將報告提交給司法部、矯正場所管理人員及地方監督委員會。此外，理事會每年還要擬定一份視察活動綜述，這份綜述因被收入理事會的年度報告而為廣大公眾所獲知。與此同時，司法部也要每年向理事會提交兩次報告，將其針對視察委員會調查結果而采取的相應措施通報給理事會。

三、理事會經驗的啟示

理事會是應歷史的需求而產生的社會性監督機構，它之所以能長期存在并不斷地發揮作用是同以下幾個因素密切相關的：

第一，理事會具有明確的法律地位。理事會在國內有《理事會設立法》為依據，同時它的建立也滿足了《歐洲監獄規則》及《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》所提出的建立機構外監督機制的要求。這些既保證了理事會存在地位合法性，又保證了理事會工作的規范性。

第二、理事會具有很高的權威性。

首先，它的組成人員都是一些社會責任感很強的專家學者和社會活動家，這些人不僅具有很高的社會威望，還具有在對相關情況做出判斷及搜尋有關證據方面必不可少的專業技能；此外，這些專家學者均來自監獄系統和司法行政部門以外，并且，它的每一個委員都是由荷蘭女王親自任命的，由此確保了它的組織形式和職能活動獨立于司法部、刑罰執行部門和任何政府組織、

再有，它的活動方式是面向社會、公開透明的，隨時接受社會的監督。

所有這些，才使得理事會的各項活動做到真正獨立地開展，而不受政府權力部門的影響和制約，從而保證了理事會工作的客觀、公正性，在社會上有很高的信譽。

第三，理事會形成了一套成熟而完善的監督方法。

成熟的工作方法是任何組織機構開展工作，取得成效的基礎。理事會的監督工作從一開始就遵循著一套完善的工作方法，主要體現在以下三個方面：1、始終堅持明確的視察總目標；2、充分的視察前準備工作；3、深入細致的視察活動；

理事會監督工作之目的就是為了考察拘禁場所及緩刑機構在實施現有法規，貫徹政策目標及在罪犯的待遇上是否且在多大程度上達到了國內，國際法所要求的標準，滿足了國內、國際相關法規的立法意圖。為了實現這一目的，理事會從一開始就為自己確立了明確的視察目標，即四個主題，并且在此基礎上形成了對理事會各項工作皆具指導和參考作用的綜合大綱。各視察小組的視察工作始終遵循綜合大綱的指導，這就使他們的視察活動能有的放矢的進行，避免為瑣事而耗費精力。同時也避免了發生在19世紀中期英國米爾班克教養所視察員身上的那種濫用職權，過多干預監所長工作的情況。[2]

綜合大綱是視察工作的順利進行的基礎，而各視察小組充分的案頭準備工作則是視察活動順利進行的關鍵，它是對視察目標的細化，使視察活動更具針對性。

在充分準備的基礎上所進行的深入細致的視察工作又是視察活動富有成效的保證。視察活動中，視察員們采用突然造訪和廣泛接觸的方法，使得他們的調查結果更具客觀真實性。

理事會的監督活動目標明確，方法科學，才使得理事會的監督職能得以更好的履行，并取得積極的效果。這也正是該組織能長期存在并不斷完善的重要原因。

第四、理事會的監督、建議和審判三項職能相互聯系、相互促進，形成完整的權利保護機制。

首先，理事會的監督職能與審判職能是緊密地聯系在一起的。這兩個職能可被看作理事會同一核心職能（獨立地審查法律法規適用情況）的兩個方面。就這一含義而言，監督職能是指在整個機構層面上進行的審查，而上訴案件的審理則是從個案的角度進行的審查。審判活動中所獲得經驗及所形成的見解將會為理事會監督活動的開展提供重要的支持；而在視察活動中所獲得的經驗，也會被理事會上訴委員會[⑤]用來作為裁決有關的上訴案件的重要參考。再有一點非常重要，那就是：沒有申訴案件裁決權的監督，則監督的效果也將會大打折扣。這一點在香港‘和平正義’（Justice of the Peace 簡稱JPs）的監獄執法監督中教訓頗深。[⑥]

其次，監督職能與建議職能也是緊密相連的。一方面，視察委員會的調查結果可作為重要的依據，為理事會向司法部長所提出的建議提供有力的支持。此外，實地的考察還可促使理事會除在視察報告中提出具有針對性的建議外，還可進一步提出更具普遍意義的建議，從而提高了建議的利用價值；另一方面，理事會所提建議也可為其本身的監督活動提供指導與支持。

最后，理事會的建議職能與審判職能之間也是互相積極影響的。理事會作為上訴庭審理有關的上訴案件，所獲經驗可作為建議的重要參考和依據，建議往往被司法部長所采納，作為其制定相關規則的法理基礎。而作為理事會經驗和見解之結晶的建議又必然會對理事會的審判活動提供指導和重要參考

正是由于理事會集監督、審判、建議三項職能于一體，才形成了強大的社會監督機制，從而有力地維護了荷蘭被剝奪、被限制自由者的合法權利。

第五、理事會的存在有著廣泛的社會基礎。

眾所周知，荷蘭是一個重視尊重和保障人權的國家。在荷蘭，從政府到社會，人權保護意識普遍較強。在重視普遍人權的同時，人們更把關注點集中到了那些包括囚犯在內的社會弱勢群體的人權狀況上。正是由于有這樣的社會基礎，才有大量的專家在百忙之余投身于理事會的工作中來，使理事會的力量不斷得到補充，同時也使理事會的工作能夠得到各方的支持，這也正是理事會得以存在和發展的保障。

隨著時代的發展，人們思想的進步，我國民眾的人權意識也在不斷增強。現在，又有越來越多的有識之士開始關注我國囚犯的合法權利的保護問題；我國長期以來一直也有將社會力量引入了刑罰執行領域，使其參與對服刑人員的教育、感化、挽救的實踐，在引入社會力量參與服刑人員、勞動教養人員教育改造方面，也積累了許多經驗。引入社會力量參與刑罰執行領域或其他領域的監督尚有廣闊的研究空間。當然，一切都要從實際出發，研究適合中國國情的監督機制。荷蘭的經驗值得參考。

主要

[1] D.van Zyl Smit andF.Diinkel，eds， Imprisonment Today and Tomorrow ，[M] Netherlands， Kluwer Law International，P488

[2] 潘華仿：《外國監獄史》，[M] 北京，社會科學文獻出版社，1994年版，P46

[3] supervising the administration of sanctions

[4] 董云虎，劉武萍：《世界人權宣言》，載董云虎，劉武萍《世界人權約法總覽》，[M] 成都，四川人民出版社，1991年版

[5] http://www.Rsj.nl

[6] 董云虎，劉武萍：《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》，載董云虎，劉武萍[M] 成都，《世界人權約法總覽》，四川人民出版社，1991年版

[7]《the European Prison Rules》，英文版

[8] Reforming the Justice of the Peace System ，16 April 2000。

注釋：

[①]國家矯正局是荷蘭司法部下轄的一個機構，負責監禁判決和保安處分的執行。該機構劃分為三個部—監獄部、少年部和精神病囚犯治療所。在刑罰執行方面有較大的自主權

[②]參見 www.rsj.nl

[③]參見《 聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》第55條關于“檢查”的規定；《歐洲監獄規則》基本原則第4條、第5條有關檢查的規定

[④]荷蘭地方監督委員會是設于每個監禁機構內的監督組織，其成員來自地方各界人士。雖然委員會成員由司法部長任命，但在行使監督職權時，委員會有與理事會同樣的獨立地位。委員會的任務是代表社會確保被監禁者受到公正的待遇

[⑤]理事會上訴委員會由理事會指定的三位委員組成，其中主席一職由法律專家擔當，兩名委員則根據情況由不同專家來擔當。該委員會專門負責受理和裁決有關的上訴案件。

[⑥] 香港“和平正義”是對港內監獄實施機構外監督的主要機制，但該組織無處理囚犯申訴的權利，它僅有將囚犯的申訴記錄在案并將申訴情況反映給囚犯所在監獄的權利。而囚犯的申訴則由矯正局（Correctional Service Department）甚至囚犯所在監獄調查處理。因而，從這一點來講，該機制幾乎未給申訴人提供什么保護。