作者：梅智勝，張文生，王永炎

【關鍵詞】 美國；野生動植物保護法；野生藥材資源保護；瀕危

2008年5月，美國國會通過了由美國農業部動植物檢疫局(APHIS)再次修訂的《野生動植物保護法》(Lacey Act)。目前， APHIS與美國海關與邊境保護局(CBP)、林業局(USFS)等其他相關機構正在共同推行該法規的逐步實施，而自2008年12月15日起，Lacey Act修訂案有關進口植物及植物制品申報的規定已經開始執行。由于該法案涉及面廣，對我國產品輸美貿易潛在影響很大，已引起國內出口企業、相關產業界及政府管理部門的高度關注。筆者認為，美國Lacey Act修訂案的實施應該成為我國進一步加強保護野生藥材資源的契機。

1 《野生動植物保護法》修訂案基本概況

Lacey Act主旨是通過立法的形式保護野生動植物，禁止非法獲得、加工、運輸和買賣野生動物、魚類和植物的貿易，禁止對野生動植物的貨運文件作假。Lacey Act前后經過多次修訂，重要的幾次修訂發生在1969、1981年和1988年。2008年5月22日，美國APHIS又重新修訂了該法案。此次修訂案增加了打擊木材非法采伐，并規定任何人在州際或海外貿易中違反國內或國際法律進口、出口、運輸、出售、收受、獲取、收購下列來自外國的植物(少數除外)，即屬違法。①在違反外國植物保護法規的情況下擅自取走、運輸、擁有或出售的植物；②在沒有繳付必需的林區使用費、稅或未付費的情況下擅自取走、運輸、擁有或出售的植物；③在違反任何植物出口或轉運法規限制的情況下擅自取走、運輸、擁有或出售的植物。

此次修訂的主要變動包括：①管理范圍由“瀕臨滅絕的動植物管理”擴展到“整個野生植物及其產品”；②要求2008年12月15日后進口到美國的野生植物及其產品，進口商須填報“植物及產品申報單”；③對違法植物及產品要采取扣押、罰款和沒收措施，對申報虛假信息、錯誤標識等行為也要采取處罰措施。按照Lacey Act修訂案的規定，重罪將處以個人5年徒刑及25萬美元罰金(公司將被處以50萬美元罰金)[1]。

2 《野生動植物保護法》修訂案涉及的植物及產品范圍

此次修訂案重新定義了植物及產品的概念，將“植物及產品”定義為：植物界的所有野生植物，包括根、種子、其他植株組成部分及其產品，包括天然林木或人工種植林木。該修訂案要求進口商申報的產品范圍非常廣泛，涵蓋活植物、植株組成部分、木材、木漿、紙、紙板，以及含有某些植物成分的產品如家具、工具、雨傘、體育用品、印刷品、樂器、植物提取物、紡織品等。

修訂案明確規定以下3類植物可以免除進口申報：第一類是除樹以外的“常規栽培植物”和“常規糧食作物”(含根、種子、其他植株部“常規栽培植物”和“常規糧食作物”范圍)；第二類是供實驗室或田間試驗研究使用的植物繁殖材料科學樣本(包括根、種子、胚質、其他植株部分及其產品)；第三類是擬用于種植的植物。但對于上述第二、三類植物，如符合下列情況仍需要進行申報：①屬于《瀕危野生動植物物種國際公約》(CITES)附件所列植物；②屬于美國1973年《瀕危物種法》(ESA)所列的瀕危或受威脅物種；③依據美國任何一個州有關物種保護的法律，屬于本地瀕臨滅絕的物種。

3 《野生動植物保護法》修訂案規定的進口申報內容

此次修訂案規定，從2008年12月15日起，凡進口到美國的受限植物及植物產品，進口商需填報“植物及產品申報單”，申報內容包括植物的拉丁學名(明確到種)、貨值、數量(包括計量單位)、產地來源國等信息。申報內容須符合下列規定：①若用于生產該植物產品的植物種類多樣，且確切種類不明，進口商須申報可能用于生產該植物產品的每種植物名稱。②若用于生產該植物產品的植物品種來自多個國家，且確切國家不明，進口商須申報每個可能的植物來源地國家名稱。③對紙張和紙板類植物產品，如含有可回收植物成分，進口商須申報可回收植物成分的平均百分比及不可回收植物成分的信息；專門用作包裝材料(如支撐、保護或裝載其他物品)的植物及植物產品，不需要進口申報，但如果包裝材料本身屬于進口商品，則也需要進口申報。

4 《野生動植物保護法》修訂案實施計劃

根據Lacey Act修訂案，美國對進口植物及產品申報的實施將分階段進行，并對具體的實施時間表和每一階段涉及的植物及產品范圍進行了多次擬定和修改。2009年2月3日，APHIS修訂了之前(2008年10月8日)擬定的實施計劃，將每一階段的實施時間由3個月延長到6個月，整個實施時間為2008年12月15日－2010年9月30日。對每一實施階段涉及的植物及產品范圍按照加工程度及成分復雜性進行了重新調整。新修訂的申報實施時間表和涉及的植物及產品范圍如下。

2008年12月15日－2009年3月31日為第一階段：對進入美國的野生植物及產品開始要求進口商提供“植物及產品申報單”。在APHIS網站提供申報單式樣。此階段只需紙質申報且為自愿提供，未申報的進口商不受任何處罰，但不得偽造申報信息，否則可能遭起訴。 2009年4月1日(即美國電子申報系統實施日期)－2009年9月30日第二階段：涉及HS編碼44章(木材及木制品)內的4401(薪材)、4403(原木)、4404(箍木、木劈條、木樁及削尖木樁)、4406(鐵道及電車道枕木)、4407(縱鋸木或縱削木)、4408(裝飾木板)、4409(任何一邊、端或面制成連續形狀的木材)、4417(木工具、工具手柄、掃帚手柄)、4418(建筑及木工用木材)，均強制要求提供“植物及產品申報單”，并采用電子申報系統。

2009年10月1日－2010年3月31日第三階段：包括上述受限植物及產品，以及HS編碼44章(木材及木制品)內的4402(木炭)、4405[木絲(刨花)]、4410(刨花板)、4414(纖維板)、4412(膠合板、膠合鑲板)、4413(強化木材)、4414(木構架)、4415(木箱、木盒)、4416(木桶)、4419(木質餐具和廚具)、4420(木質鑲飾物、木匣、木雕)；47章(木漿)內的4701(機械木漿)、4702(化學溶解木漿)、4703(硫酸鹽木漿)、4704(亞硫酸鹽木漿)、4705(機械化學木漿)，均強制要求提供“植物及產品申報單”，并采取電子申報系統。

2010年4月1日－2010年9月30日第四階段：包括上述受限植物及產品，以及HS編碼44章(木材及木制品)內的4421 (未列明或未包括在其他章節的木制品)，48章(紙和紙制品)內的4801(新聞紙)、4802(未經涂布的書寫紙)、4803(衛生紙、面巾紙)、4804(未經涂布的牛皮紙)、4805(其他未經涂布的紙及紙板)、4806(植物羊皮紙等)、4807(復合紙及紙板)、4809(復寫紙)、4810(經涂布的紙和紙板)、4811(除4803、4809及4810外經涂布的紙等)，94章(家具等)內的940169(帶木框架坐具)、940330(辦公用木家具)、940340(廚房用木家具)、940350(臥室用木家具)、940360(其他木家具)、940370(木家具部件)，均強制要求提供“植物及產品申報單”，并采取電子申報系統。

今后，第二階段的需申報產品名單基本不會有變化，但對于第三、四階段的產品名單，將視情況進行增加，并給予個人和企業至少6個月的時間進行調整適應；同時，APHIS還將繼續針對未列入申報實施時間表的產品名單之內的其他產品，考慮是否有必要也采取申報制度，并對如何實施申報征求公眾意見。 須強調的是，上述分階段實施計劃只適用于進口申報的規定，并非針對Lacey Act的其他法律規定和法律責任。

5 《野生動植物保護法》修訂案的實施對我國的潛在影響

首先，Lacey Act修訂案要求美國進口商申報的產品種類非常廣泛，遠遠超出對瀕臨滅絕生物物種的保護，涉及很多商品種類，當前對我國出口木材及木制品貿易影響可能最大。該法案要求美國進口商提報“植物及產品申報單”，必然轉化為由進口商要求出口企業提供相關信息。但準確提供產品的植物學名、產地來源國家等在操作方面存在較大難度，特別是涉及到一些合法性證明，如出口木制品涉及到從第三國進口的木材。對如此眾多的產品要求進口申報，無形中增加了一道進口申報審核環節，提高出口成本，必然對我國產品在美國順利通關構成限制。其次，Lacey Act修訂案具體實施范圍及操作具體細節尚不明確，同時，美國各州之間法律訴訟不同、執行掌握尺度不一，操作復雜性及未知因素較大，也會對我國產品出口造成潛在影響。

根據中國醫藥保健品進出口商會數據，2008年我國提取物進出口總額為6億美元，其中出口5.3億美元，同比增長11.12%，但出口量下跌10.70%，呈現量跌價增的趨勢。出口目的地因金融危機影響發生了較大變化，日本、美國、墨西哥分列前三甲，而2007年出口前三大市場是美國、日本和韓國[2]。由于金融危機導致美國普通民眾的消費能力下降，對來源于植物提取物產品的消費亦明顯下降。而且，隨著金融危機的持續，我國植物提取物產品輸美將面臨更加嚴峻的挑戰。 在當前我國出口的植物提取物產品中，涉及的許多植物已經進行了大規模種植，如甘草、青蒿、綠茶、麻黃草等，但仍有部分產品來源于野生植物，如積雪草、淫羊藿等，處于野生與種植資源共存狀態。很多植物提取物小品種，由于出口的數量和規模不確定，出口目的國的需求也不盡相同，目前還沒有實施大面積的人工種植[2]。預計這類產品今后出口美國將受到一定的限制。

6 對我國保護野生藥材資源的啟示

6.1 完善法律體系

6.1.1 制定專門法律

野生藥材資源的可持續利用原則必然要求我國以綜合的長遠的觀點對藥材資源進行開發利用，其立法亟待解決的首要問題是制定專門的野生藥材資源保護法律，對其資源保護及綜合性開發進行法律規定。我國目前尚無相關的專門法律，制定《野生藥材資源保護法》并與其他環境與資源保護的專門法律相協調，是實現野生藥材資源可持續利用、滿足當今及未來社會發展的長期需要。

6.1.2 修訂原有法律法規

我國在尚未制定《野生藥材資源保護法》之前，對于原有的野生藥材資源保護法律規范，應根據野生藥材資源保護的新原則和新制度以及其他客觀情況的變化予以適時修訂，以適應市場經濟條件下我國野生藥材資源保護工作的現狀。這是當前一項十分緊迫的任務。

6.1.3 加強地方性立法

我國各地區自然條件差異很大，野生藥材資源空間分布的區域特性十分突出，各地區的藥材品種、類型、數量、開發利用方式各具特色。如東部季風區域的栽培藥材人參、浙八味(貝母、白術、延胡索、玄參、天麻、白芍等)、四大懷藥(地黃、牛膝、山藥、菊花)等，西北干旱區域的野生藥材甘草、麻黃、黃芪、黃芩及栽培藥材黨參、當歸、枸杞子等，青藏高原區域的高山紅景天、冬蟲夏草、麝香等。全國性的法律規范不可能包容各地的具體情況，野生藥材資源保護的地方性立法大有可為。應遵循自然的空間分配規律，因地制宜確定資源保護與開發的方式與范圍，制定出具有地方特色的保護規范。

6.1.4 制定與國際公約相配合的法律法規

為保障我國在國際環境關系中的權益和履行承諾的國際義務，在野生藥材資源保護領域，非常有必要根據我國的具體情況，在有關法律規范中對地道藥材、野生及人工培育藥用植物品種等內容做出具體規定，制定與國際自然環境保護公約相配合的法律法規。這樣可使我國國內法與締結或參加的國際條約有效銜接，從而適應當代資源領域的國際合作并減輕我國的履約壓力。

6.2 確立法律制度

6.2.1 資源權屬制度

盡管我國現行法律規定自然資源歸國家和集體所有，但由于缺乏具體的資源產權主體代表，在制度上又沒有明確中央、地方、部門及個人的權利義務，導致各種開發者爭奪資源而不顧其可持續利用。在野生藥材資源保護立法中應嚴格界定并落實所有權、經營管理權與開發利用權的各自歸屬，改變資源行政主管部門雙重身份的弊端，將所有權與經營管理權徹底分開。推行“誰保護誰享有、誰開發誰投資、誰受益誰補償”的產權制度，建立野生藥材資源產權侵權救濟法律制度，并做出實質性規定。

6.2.2 環境影響評價制度

我國目前的環境影響評價制度是針對建設項目對環境質量影響的評估，隨著野生藥材資源保護工作的進一步開展，應將環境影響評價制度擴大到一切對野生藥材有影響的建設項目和自然資源開發項目；同時，還應開展對野生藥材資源保護本身的影響評價，主要內容是確立野生藥材的開發利用及外來物種引入的生態安全認證制度。

6.2.3 資源規劃制度

根據我國野生藥材資源保護與利用的特點以及國民經濟發展的要求，在一定規劃期內對野生藥材資源的開發、利用、保護、恢復和管理做出總體安排；從宏觀上解決野生藥材資源開發利用與生態保護、當前利益與長期持續發展的矛盾以及資源分配問題，以盡可能用最佳的結構和形式開發利用資源，促進社會可持續發展。

6.2.4 資源有償使用制度 目前，我國許多野生藥材資源更新的補償機制處于空白或不完善狀態，許多藥材仍停留在無價和無償開發階段，這大大加劇了資源利用效率低下、破壞浪費現象嚴重的局面。應當依照市場經濟規律，對資源利用遵循有償使用原則。野生藥材資源開發利用應交納資源補償費，用于資源的保護與利用研究工作。

6.3 應注意的幾點問題

6.3.1 進行調查研究

當前，我國有必要從藥用價值、分類學意義、野生資源量、野生資源減少速率、栽培狀況、保護現狀和綜合開發利用現狀幾方面提出統一量化標準，這樣才能避免可能的偏見和局限性，明確保護對象。這是立法的基礎性工作。同時，為了履行CITES公約，要求我國動植物學家及中藥材專家必須及時準確地掌握我國野生中藥材資源的現狀，監測其國際貿易，從而在保證野生藥材資源的可持續利用和貿易的前提下，管制那些由于大規模開發和國際貿易而導致“經濟滅絕”的物種，并可通過CITES向公約大會提出將某種動植物列入管制物種名錄。

6.3.2 注意立法協調性

在內部協調性上，法律規范既要規定行為模式，又要規定法律后果。在縱向協調性上，要與現有法律、行政法規或者相關的地方性法規和行政規章之間保持協調一致；在橫向協調性上，要與各部門法如民法、刑法、經濟法、行政法之間保持協調一致。在野生藥材資源保護過程中，只有實現立法協調性，才能對動植物藥材的生態環境進行切實保護，有效實現野生藥材資源的保護與可持續利用。

6.3.3 針對我國國情

我國可通過立法，把政府扶植和市場機制有機結合起來，調動社會各方面力量，促進發展野生藥材種養業，鼓勵進行野生藥材品種的科學研究，如野生變家種、瀕危藥材遷地、野生動物馴化等，通過人工繁殖和規模栽培以及瀕危品種代用品的研究，使這些藥用珍稀瀕危動植物得到保護和發展。目前我國已建立了相當數量的中藥材生產基地，許多珍稀瀕危藥用植物經過系統研究，已具有成熟的人工栽培技術，其中杜仲、厚樸、天麻等100多種瀕危植物已實現了大規模生產，能基本滿足市場需求。藥用瀕危動物的養殖業也有進展，徹底改變了藥用動物依賴野生資源的歷史。對于通過人工養殖擺脫瀕危狀態的中藥材物種，應對其經營管理制度做出新的規定。

7 結語

利用野生動植物是人類醫療保健的需要，但保護生態環境、保護瀕危珍稀動植物、保護生物多樣性又是人類社會生存與發展的需要，而野生藥材資源的可持續利用更關系著中醫藥事業的生死存亡，實現二者間的協調有序發展是當前亟待解決的問題。總之，在現有立法的基礎上，完善或頒布更為嚴格的保護藥用野生動植物的法律，切實有效地保護野生藥材資源的可持續性發展，不僅是十分必要的，而且也是可行的。隨著中醫藥事業的發展和藥材資源保護與利用的矛盾日益尖銳化，這一任務將越來越緊迫。

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