內容提要：制度安排約束于國家租金最大化的目的以及國家為此目的設定的總體戰略，由此我國林業初始被安排為國有產權和集體產權兩種產權制度。1981年的“三定”政策實質上是國家對林業行業產權的一次重新界定，它賦予了林業經濟主體產權的排他性。在排他性存在的前提下，林業產權的可交易性自然衍生出來。

關鍵詞：制度工業化 林業租金排他性 可交易性

制度的重要性正在被經濟學家們廣泛認同，制度與組織的互動是解釋經濟社會歷史演進的最重要原因。經濟學已有的討論是，在通常情況下，國有產權和集體產權制度效率是不理想的。在制度安排和保護的舞臺上，國家及其代理人是“白馬王子”。租金最大化是國家進行制度安排的最終目的。本文則認為，國家，尤其是集權體制下的國家，為了獲得租金，常常由精英集團——集權的上層設計一些總體戰略，而產權制度的安排首先是從屬于這些總體戰略的。這些產權安排自身是低效率的，但符合總體的戰略決策。在考察經濟社會中一個行業的產權變遷時，其它行業的產權變遷和經濟整體的市場化程度也許是理解該行業產權制度演進的一個重要因素，比如要素的市場化實際上意味著要素主體更大的退出權，而這種退出權意味著就我們所考察的行業而言，更多的權屬能夠退出公共領域(public domain)，這意味著該行業租耗的減少和社會經濟效率的進一步提高。

本文試圖解釋新中國成立以來的中國林業制度的安排和變遷，并對林業產權制度的進一步演進做出預測。本文的中心論點是：新中國林業產權的初始界定從屬于國家工業化戰略的需要，而林業產權的變遷是國家與林業經濟主體博弈的結果，林業經濟主體對國家的反應導致一種均衡的制度安排——新的制度安排具有效率意義上的比較優勢。本文分為以下四個部分：第一部分是對已有的國家與產權理論進行一個回顧和評析：第二部分側重于解釋新中國成立之始國家對林業實行國有和集體產權制度的原因；第三部分著重討論林業制度自改革以來的演進和林業行業效率的提高：第四部分是一個結語。

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① North， Douglass and Thomas， Robert，1981. Structure and Change in Economic History， W· W· Norton & Company Inc.

一

國家的本質是什么?國家及其代理人有沒有自身的目的?對于國家本質的認識，具有代表性的是三種模式：一是盧梭的社會契約論，盧梭認為國家是人們為了擺脫自然狀態訂立契約的產物。二是馬克思和列寧的工具論，他們把國家當作一個集團或階級的代理機構，其職能是代表該集團或階級的利益剝削其它集團或階級并且榨取其收入。第三種國家理論①是現在被經濟學界普遍接受的諾思的國家——“經濟人”模型。在諾斯看來，國家是一個有行使暴力的比較優勢的組織，它為選民或選民團體提供的基本服務——不成文的習俗或成文法規體現根本性的競賽規則。國家因為兩個目標提供這些規則：一個是通過規定競爭和合作的基本原則，以實現統治者所得租金的最大化；另一個目標是在實現第一個目標的所有權框架內，減少交易費用，以便實現社會產出的最大化，從而增加國家稅收。在經濟發展中，這兩個目標很難協調一致，其和諧與沖突表現為經濟的發展與停滯。正如諾思在其諾獎儀式上的發言①，“制度并不必然是有甚至通常并不是有社會效率，相反，它們特別是正式的規則的建立是服務于那些對新規則的建立是有談判力量的人們的利益的”。總之“諾思悖論”可以概括為，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。

當制度安排完成后，哪些因素決定了制度的再安排或者變遷呢?理論界有兩種解釋值得注意：一是諾思的“路徑依賴”(path—dependence)和“鎖定”(lock—in)理論，二是巴澤爾的制度變遷理論。諾思認為②，由國家安排的制度一旦被安排和確定，就有一種自增強機制。制度在現實社會中有四種自我實施或強化的機制，即(1)機構的設置和成本的固定；(2)學習效應；(3)協調效應；(4)適應預期(adaptive expectations)。當制度在現實生活中找到了這四種有效自我實施機制時，制度的變遷本身也就標志著人們的收入遞增在廣泛的范圍內發生了。與此同時，這一遞增又使得制度在現實生活中獲得了強有力的支持。制度與組織的相互作用決定了經濟制度的變遷。

Y·巴澤爾在堅持諾思國家租金最大化假說的基礎上，斷言統治者在利益約束下有可能界定和保護一種有效率的產權制度。巴澤爾認為③，如果監督和施政無須成本，那么統治者就能夠憑借暴力的比較優勢攫取全部剩余。但在現實世界中，統治者監督和施政是有成本的。由于統治者的信息不完全以及統治者和臣民的信息不對稱，為了獲得最大化租金，統治者可以給其臣民規定一個定額，統治者得到定額部分，臣民得到總產值扣除定額后的剩余，這可以被看作是一種合同。定額制度擴大了勞動者的產權，刺激了他們對資源更合理的利用。賦予臣民擁有資產或貿易權的統治者必須提供尊重這種權利的保障。一個獨裁者可以通過取消包括“超越于法律之外”的某些特權，給予臣民們以自由和不沒收其財產的憲法保障而獲得利益。由于有能力做出具有信用的承諾，統治者能夠建立一種不依賴于自身的執行機制，這種執行機制有利于法律系統本身的工作。包括法官和警察在內的司法人員會去尊重法律，而不是去迎合統治者，法院如何進行統治，取決于他們獲得報酬的方式。如果法官的收入取決于訴訟費，那么他們不可能總是偏視一方，有了第三方執行的機制，統治者和臣民就可以訂立長期契約，擴大他們之間的協議范圍。總之，統治者追求最大化租金客觀上導致了他們對有效產權的界定和保護。我國有些學者④認為應該對巴澤爾的理論做一個修正：他們特別強調布羅代爾提出的“中間組織”，認為只有在社會與國家的對話、協商和交易中形成一種均勢，即只有臣民本身有一定的力量時，才可能使國家租金最大化保護與有效產權創新之間達成一致。

本文達成的理解是，國家租金最大化的“諾思悖論”有待商榷，盡管這種理論與奧爾森的“集體行動理論”存在著一定的契合⑤。國家總是有自己的意志的，它必須設計一定的戰略來實現這種意志，而國家對產權的界定首先是服從于國家的戰略需要的。林業對于一個社會而言具有雙重功能：經濟功能和生態功能，由于這一行業具有生態功能的特殊性，國家可以順理成章地出于生態環境的考慮或者以生態環境為借口重新界定林業產權。

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① 諾思：《時間進程中的經濟成效》，《經濟社會體制比較》1995年第6期。

② 諾思：《時間進程中的經濟成效》，《經濟社會體制比較》1995年第6期。

③ Y·巴澤爾：《產權與國家的演進》，《經濟社會體制比較》1994年第2期。

④ 周其仁：《產權與制度變遷》，中國社會科學文獻出版社2002年版，第4頁。

⑤ 奧爾森在其《集體行動的邏輯》中指出，小集團為了自己的利益會犧牲委托人——大集團的利益，諾思的國家假說只是奧爾森理論的一個具體運用，即一國的上層建筑會為自己的利益犧牲國民的利益。諾思理論也同查爾斯·沃爾夫的非市場缺陷理論有著某種程度的吻合。

二

從經濟學理論上來說，公有產權是一種非帕累托最優的制度，但為什么追求最大化利益的人們會選擇一種從效率角度而言是不利的制度安排?新中國成立以來，中華人民共和國政府確立了“工業化”的國策，與國家這一戰略相對應，國家對林業資源設立了全民所有和集體所有兩種產權制度，這種制度安排客觀上方便了林業剩余被無償地轉移到工業上。1950年6月，《中華人民共和國土地法》正式實施后，人民政府依法管理和經營森林。在中國東北、西南和西北原始林區建立了一批全民所有制森工企業，以木材生產為中心滿足國民經濟的原始積累和工業基礎建設的需求。在中原和南方大面積荒山荒地和天然次生林區，組建了一大批國有林場進行造林營林①。集體林產權是指隸屬集體所有制的經濟單位對自己所擁有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和處分的權利。它包括四大組成部分：第一，根據1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》分配給農民個人所有后，經過農業合作化時期轉化為集體所有的森林、林木和林地；第二，在集體所有的土地上由農村集體經濟組織農民種植、培育的林木；第三，集體與國有林場、采育場等國有單位合作在國有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護路林、江河兩岸的護岸林，按合同規定屬于集體所有的林木；第四，中國在“四固定”時期(見注2，指1962年)確定給農村集體經濟組織的森林、林木、林地。②集體所有制與全民所有制的真正區別③，在于國家支配或控制前者，并且不對其控制后果負直接的財務責任。但國家控制全民經濟時，卻以財政擔保其職工的就業、工資和其他福利。因此，國家對集體所有制的控制和干預，更易為“浪漫主義”所支配甚至為所欲為。集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排。

國家轉移林業剩余的手段至少表現在三個方面：第一，重取輕予的財務制度④。整個計劃體制時期，中國林業財務制度的主要特點是：在國營采運企業的產品成本中不計基本的原材料——被采伐的森林資源費用，個體和集體林的銷售收入分配中不留恢復資源的補償基金，只在銷售環節收取少量育林基金。后來國家也只是在育林基金數量進行了幾次調整，財

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① 陳根長：《中國林業物權制度研究》，《林業經濟》2002年第10、11期。

② 戴廣翠等：《中國集體林現狀及安全性研究》，《林業經濟》2002年第11期。

③ 對集體經濟性質的這一精彩論斷，見周其仁《產權與制度變遷》，第6頁。

④ 陳根長等：《林業的改革和發展》，重慶出版社1988年版，第38—46頁。

務制度卻一直延用。當時林業經濟理論工作者也認識到了國家犧牲林業和農業以發展工業的戰略①。“50年代黨和國家面臨恢復生產、發展經濟、支援戰爭等中心任務，急需大量木材，而新興工業建設又需要林業為其提供積累，因此，在國民經濟實力極其薄弱的條件下，形勢要求林業做出暫時犧牲。”第二，畸形的林產品低價。計劃體制之下的價格，并不具有配置稀缺資源的作用——不反映供給和需求，也不是市場作用的結果，但具有分配職能。“在我國盡管木材是長期缺乏商品，但由于林價被擠出了木材價格構成，木材價格長期很低②。”第三，加劇采育失調的投資政策和掠奪性的稅費制度。從1952年到1985年，國家向采運(森工)企業共投入約1800億元，而向營林企業共投入209．8億元③。在國家投資的刺激下，采運生產能力不斷擴大，而營林難以維持簡單再生產。

可以想象的是，如果是在一種私有產權制度下，國家侵占租金的成本會很大。只有在公有產權制度下，國家才能低成本地運用上面三種手段不斷攫取林業租金，并且使之服務于國家工業化的戰略。對于各類林業經濟主體而言，由于熱情經濟、政治高壓、對文化大革命的盲從以及搭便車心理而缺乏博弈力量，只能對這種制度安排扮演被動接受者的角色。