［摘要］雖然近年來黨中央相繼采取重大舉措加強安全工作，但由于我國安全生產基礎薄弱，保障體制和機制不健全，煤礦事故仍然頻頻發生。本文在闡述我國煤炭行業的現狀和事故多發原因的基礎上，針對存在的各類危機現象提出了相應的對策與建議，旨在把危機管理理論引入煤炭行業作一些有益的探討。

［關鍵詞］ 煤炭行業；危機；危機管理；安全生產

Abstract: Despite all the continuous efforts to improve safe production in recent years， colliery accidents still take place frequently in China， due to the weak foundation and the insufficiency of safeguard in this regard. Nevertheless， the application of the crisis management theory in coal industry has not yet called forth public concerns. Based on the introduction of the current situation of coal industry in China and the causes of frequent accidents， the thesis aims at conducting an instructive discussion about the application of the crisis management theory to the coal industry， and producing countermeasures and suggestions to all kinds of existing crises.

Key words: crisis; crisis management; coal industry; colliery accidents; safe production 近年來，煤炭行業的生產事故頻頻發生，以2007年為例，從國家安全生產監督總局網站上的年度事故通報中可以得知以下數字：3月10日遼寧撫順礦業集團老虎臺礦發生特大透水事故，29人死亡；4月19日河北峰峰礦業集團大淑村礦發生煤與瓦斯突出事故，17人死亡；5月5日山西臨汾蒲鄧煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，死亡28人，另有2人下落不明；2007年8月17日山東華源煤礦發生特大泄水事故，死亡172人（注：①參見國家安全生產監督管理總局網站http://www.chinasafety.gov.cn/.）。這些事故給國家和人民的生命財產造成巨大損失，在國際上也造成了重大的不良影響。因此，危機管理在煤炭行業中的應用研究已是十分緊迫，它關系到我國經濟的持續穩定發展和和諧社會的構建。從這個意義上講，加強對危機的認識，了解其特點及其產生的誘因，學習和借鑒國外危機管理的先進理念和經驗，在此基礎上深化對危機管理的研究，探索其管理規律，提升政府危機管理能力，促進煤炭行業健康有序發展，顯得十分重要和緊迫。 一、 煤炭行業危機成因分析 （一）理念上的危機 各級政府、煤礦管理者以及基層職工的危機意識普遍淡薄，認識不到煤炭行業潛在危機爆發的危險性，這是目前煤炭行業危機管理現狀的一個最為深層和根本性的問題。主要表現在：一方面納入危機管理范圍的突發事件還不多。目前我國以法律的形式納入危機管理的只有屈指可數的幾種：火災、洪水、地震、傳染病、核輻射和社會動亂，對于其它的突發性事件我國基本上是事發后才臨時采取應對措施，缺乏長效的管理，更不用說納入法制軌道，進行危機管理；另一方面平時缺乏教育培訓和實踐演習，致使社會民眾在突發事件來臨時缺乏自我救助的能力，煤炭行業更是如此。以2006年5月18日大同市左云縣張家場鄉新井煤礦特大透水事故為例，該礦批準開采煤層為4號煤層，但開采者非法越層越界開采，超能力生產，超定員下井，擅自越層開采8號、14－1和14－2號等煤層，組織大量人員下井，并在14－1號煤層越界至同煤集團燕子山煤礦礦區范圍，盜采其資源，與燕子山煤礦采空區貫通，造成了特大透水事故。這起事故是安全生產責任不到位，日常管理混亂，缺乏危機管理意識的典型案例（注：②參見國家安全生產監督管理總局網站事故查詢系統的事故分析http://media.chinasafety.gov.cn:8090/iSystem/shigumain.jsp.）。 （二）管理體制方面存在的危機 煤炭行業危機管理是一個綜合性系統管理工程，離不開社會各部門的積極配合、團結協作。雖然目前我國在一些領域建立了專業的危機檢測與預警機構，但社會各部門在面對突發事件時還不能做到密切配合，形成協同作戰的格局。究其原因：一是現行的條塊分割的管理體制在客觀上造成了各個部門往往只對自己的主管上級負責，唯上級主管部門命令是從；二是部門利益的差異使有的部門為了自身利益，對一些應對突發事件的措施采取抵制或不予配合的態度；三是法律授權不明確。我國目前還沒有就突發事件在法律上對相關部門進行特別授權，這使有關部門針對突發事件采取特別措施后得不到其它部門的理解和配合。 從組織管理看，各應急部門的垂直突發危機事件應急管理體系較為完備，但各部門橫向之間的職責分工關系并不十分明確，職責交叉和管理脫節現象并存，缺乏統一協調。由于相互之間并沒有形成制度化的信息通報和信息資源共享機制，一方面災害主管部門時常感到應急救援力量和資源緊缺；另一方面感到協調困難，其他部門現有應急力量和資源得不到充分利用，資源閑置。啟用應急指揮部雖可彌補這一缺陷，但其他應急管理階段的協調問題并未得到真正解決。因此，加快建立健全應急機制，實現資源共享、協同行動，已成為應急管理亟待解決的問題。 （三）風險評估不足，預警機制不健全 為了避免事故，政府部門、煤炭企業應建立相應的監測體系，加強對煤炭行業災害風險的監測，開展有關災害風險的預報預警工作。但從全行業看，對災害風險信息的綜合利用、評估和趨勢預測則有所不足，風險評估指標體系也不健全，不利于實現超前預防和早期預警。例如，山東華源煤礦“8.17”特大透水事故發生的前一天即16日已經下大暴雨，汶河的水位已經到達警戒線，但煤炭部門、煤監部門、氣象部門、水利部門等各部門都沒有意識到汶河支流柴汶河對煤礦的威脅，敏感性不強，即風險評估不到位，預警機制不健全，致使洪水泄入井下，172名職工遇難。 （四）信息溝通和共享欠缺，社會參與程度不高 由于信息公開制度的缺失，突發事件發生后，一些政府官員出于各種考慮，往往封鎖消息，甚至編造謊言欺上瞞下、謊報虛報情況。這是我國在危機管理中普遍存在的問題，其結果是造成全社會范圍內謠言四起，并引起民眾的心理恐慌。煤炭行業的信息溝通欠缺主要表現在以下幾方面：首先，煤礦災害風險信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規范，缺乏統一的標準和要求，瞞報、緩報、漏報的現象時有發生；第二，煤炭企業和相關部門各個應急信息系統相互分割，缺乏互通互連，難以實現信息資源共享；第三，缺乏綜合性的煤礦信息平臺和分析機制，無論是在信息收集匯總方面，還是在綜合評估和預測預警方面，都有所欠缺。提高煤炭企業危機管理能力，需要有全社會的參與，各種非政府公共部門、社會組織、社區、企業、新聞媒體和公眾在危機管理中都可以發揮積極的作用，但目前各個方面的參與程度都不高。 （五）缺乏完整和統一的危機管理的法律、法規 西方發達國家成功的危機管理經驗之一是有一個比較全面的公共危機管理法律框架，在應對緊急事態方面有法律依據和支撐，政府、公民、相關的社會組織各自應該采取什么樣的行為，法律有基本的甚至是詳盡細致的規定，使得危機的處理有章可循。而我國目前卻沒有一部完整和統一的法律，各地方也沒有專門的危機管理的法規，只有一些零散的針對某類危機事件的管理制度。這就使危機管理缺乏法律保障，危機管理不科學、不規范、不得力，而且危機處理中的人為因素過重，行政干預過多，容易引起各方的分歧，甚至可能貽誤最佳救助時機。 二、完善煤炭行業危機管理的對策和建議 （一）政府在煤炭行業危機管理中的作用 1．加強煤炭行業危機管理中決策系統的建設 決策系統是危機管理的核心，主要職能是對如何應對危機做出決策。但是，從目前來看，我國煤炭行業的危機管理大部分還停留在從工作經驗出發開“碰頭會”進行決策的水平。要提高危機管理中決策系統的創新能力，首先要重視煤炭行業及其危機知識基礎設施的應用。危機決策者要充分利用各級煤炭院校、培訓機構、研究實驗室、電信網絡、圖書館、數據庫等設施系統，完善決策研究的科學方法，將危機決策引入專門化的軌道。其次，要充分利用信息技術。危機決策者要積極順應科技發展的要求，特別是信息技術發展和電子政務發展的需要，利用高新技術進行信息的搜集、儲存、提取、分析和交流，提高危機決策的規范化、科學化和高效化程度。煤炭行業建立危機決策支持系統“不是要代替管理方面的判斷，而是去支持這項工作，并且使決策過程更加有效益”［1］。再次，要創新決策方法，應成立專門的獨立組織機構，公開甄別煤炭行業危機誘因，建設危機事件（礦難）“案例庫”，舉一反三，吸取教訓，最大限度地減少直至杜絕類似災難、事故的發生，并結合實際，為煤炭行業危機決策和管理提供新的方法。 2．建立健全煤炭行業危機管理的控制機制 在煤炭行業危機管理體系中，組織機構設置、決策機制和控制機制是實現危機有效控制的基礎。而控制機制在煤炭行業危機管理體系中居于核心<