【摘要】我國(guó)是世界第5大石油生產(chǎn)國(guó)，第二大石油消費(fèi)國(guó)，石油已成為與糧食和水資源并列，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與安全的重要資源。世界上主要油氣資源國(guó)與消費(fèi)國(guó)大都制定了相關(guān)法律法規(guī)，而我國(guó)能源法律體系中石油天然氣法長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，石油天然氣法律體系既不健全也不完善，不適應(yīng)當(dāng)前油氣需求迅速增長(zhǎng)的新形勢(shì)。前不久，國(guó)家發(fā)改委能源局啟動(dòng)了《石油天然氣法》起草的前期工作。

早在1995年，全國(guó)人大就有200多名代表提議制定《石油法》，但由于當(dāng)時(shí)條件不成熟，該動(dòng)議最終無果。

據(jù)羅東坤教授統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前涉及石油天然氣方面的現(xiàn)行有效的法律級(jí)文件有15個(gè)，行政法規(guī)有62個(gè)，部門規(guī)章有1024個(gè)，地方性法規(guī)有1642個(gè)，但我國(guó)石油行業(yè)法律現(xiàn)狀的特點(diǎn)是：數(shù)量眾多卻不統(tǒng)一，可操作性差，有些重要的法規(guī)缺位，效力層次較低。又據(jù)商務(wù)部發(fā)布的一份研究報(bào)告顯示，世界各國(guó)近年來通過石油立法“打破國(guó)有公司的壟斷地位”已成為趨勢(shì)之一。而我國(guó)也有不少專家學(xué)者期待這部《石油天然氣法》能作為打破行業(yè)壟斷，實(shí)現(xiàn)石油經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的根本保證。

近10年，中國(guó)石油業(yè)發(fā)生了巨大的變化，單獨(dú)的一部《石油天然氣法》對(duì)于今時(shí)今日的中國(guó)顯得尤為迫切。1993年以來，我國(guó)成為石油進(jìn)口國(guó)，且石油凈進(jìn)口逐年增加，未來石油天然氣的供需矛盾還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，因此，石油天然氣單獨(dú)立法將有利于我國(guó)石油工業(yè)的發(fā)展，保障石油資源的穩(wěn)定供給；有利于確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

本文淺析了我國(guó)石油天然氣行業(yè)壟斷堅(jiān)冰形成的原因及危害，并對(duì)立法破冰提出隱憂。

上個(gè)世紀(jì)90年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。在這個(gè)過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)政策的演變而進(jìn)行調(diào)整，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的強(qiáng)制性行政管理體制和特殊的所有制形式，使我國(guó)眾多產(chǎn)業(yè)形成了超經(jīng)濟(jì)因素的壟斷狀態(tài)——行政壟斷。行政壟斷直接導(dǎo)致了行政壁壘的產(chǎn)生，政府通過行政干預(yù)設(shè)置一些特殊行業(yè)的準(zhǔn)入壁壘，限制企業(yè)自由參與競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一股扭曲的力量。 經(jīng)濟(jì)學(xué)將壟斷分為三種形式，一是自然壟斷；二是市場(chǎng)壟斷即經(jīng)濟(jì)壟斷；三是行政壟斷，也就是用權(quán)利壟斷資源。我國(guó)主要是行政壟斷。

行政壟斷具有以下特征：一、壟斷企業(yè)多為國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家絕對(duì)控股。二、壟斷企業(yè)由政府直接經(jīng)營(yíng)或由政府控制經(jīng)營(yíng)者的人事權(quán)和監(jiān)管權(quán)。三、壟斷企業(yè)市場(chǎng)份額的獲得來源于法律的合法性或行政合法性。四、壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種低效競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)為不計(jì)成本的重復(fù)投資和缺少創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)理念。五、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以行業(yè)性寡頭壟斷為主。這些特征在我國(guó)石油天然氣行業(yè)得到了充分體現(xiàn)。

壟斷的成因很多，通常因政府支持，法律法規(guī)認(rèn)可而產(chǎn)生，一般存在于公共事業(yè)密切相關(guān)的領(lǐng)域，此外在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，企業(yè)合并或并購(gòu)最易產(chǎn)生壟斷，主要表現(xiàn)為同行業(yè)同企業(yè)并購(gòu)且集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是過去行政管制的部門和自然壟斷部門，如金融、電信、電力、鐵路、石油等。二是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如航天航空、電子、醫(yī)藥、汽車等。再就是表現(xiàn)為并購(gòu)規(guī)模巨大，如行業(yè)巨頭強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。并購(gòu)形式有橫向、縱向和混合三種。橫向合并是指企業(yè)在原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)拓展，以追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)為目的。縱向合并是企業(yè)將與自身業(yè)務(wù)密切相關(guān)的上、中、下游產(chǎn)業(yè)一體化、鏈條式納入成為行業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，通過對(duì)關(guān)鍵原材料和銷售渠道的控制，獲得產(chǎn)業(yè)整合，壟斷社會(huì)資源，達(dá)到控制市場(chǎng)和對(duì)手的目的。1998年，國(guó)家將原來分別隸屬于中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)石油化工總公司的資產(chǎn)以長(zhǎng)城為界進(jìn)行重組，成立了中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)石油化工集團(tuán)公司，加上1982年就成立的中國(guó)海洋石油總公司，初步形成了各自獨(dú)立的上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化格局。這是“十五大”以后對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略性重組以及發(fā)展跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型企業(yè)集團(tuán)資產(chǎn)重組政策的初步嘗試，也是中央政府直接參與企業(yè)縱向合并，實(shí)現(xiàn)垂直一體化經(jīng)營(yíng)的典型案例。隨著兩大集團(tuán)公司的成立，石油寡頭誕生，南北壟斷格局形成。

重組后的三大集團(tuán)公司“劃地而治”，基本上不允許國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)以外的經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)入。在成品油的批發(fā)環(huán)節(jié)上實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，中石油和中石化擁有批發(fā)權(quán)并被授權(quán)制定批發(fā)企業(yè)布局規(guī)劃并重組兩大集團(tuán)以外的合格成品油批發(fā)企業(yè)。2000年以后，有關(guān)部委授權(quán)兩大集團(tuán)公司參與清理和整頓地方加油站工作，導(dǎo)致兩大集團(tuán)不惜血本的競(jìng)相抬價(jià)收購(gòu)加油站，激烈爭(zhēng)奪零售市場(chǎng)以致形成高度壟斷格局。回想2005年上半年持續(xù)2個(gè)多月的廣東“油荒”，人們不禁要問：油都到哪去了？據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2005年前6個(gè)月我國(guó)成品油總出口為759萬噸，同比大幅增長(zhǎng)48．6%，而同時(shí)成品油進(jìn)口卻下降21．1％，也就是說，國(guó)內(nèi)一邊在鬧“油荒”，一邊卻大量把油賣到境外去。以上事實(shí)不難看出，石油寡頭既是市場(chǎng)的參與者又是市場(chǎng)規(guī)則的制定者，這種政府職能與企業(yè)行為交織在一起的做法嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，阻撓了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜上所述，行政壟斷危害之大突出表現(xiàn)在限制競(jìng)爭(zhēng)上，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)傾斜，降低社會(huì)資源的配制效率，惡化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，管制決策的非公開化極易孳生腐敗，加劇社會(huì)分配不公，消費(fèi)者利益嚴(yán)重受損，進(jìn)而影響到石油市場(chǎng)的健康發(fā)育。特別需要指出的是，行政壟斷直接違背WTO規(guī)則，不利于提高我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。目前的國(guó)際趨勢(shì)是，各國(guó)對(duì)壟斷結(jié)構(gòu)的限制有了相當(dāng)程度的放松，而對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為給予了更嚴(yán)厲的制裁。 許多國(guó)家都是通過立法放棄了國(guó)有公司的壟斷地位，國(guó)有石油公司和非國(guó)有企業(yè)享有平等的市場(chǎng)主體地位，而多頭監(jiān)管的體制也將通過立法廢除。由此可見，石油立法是行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，是規(guī)范市場(chǎng)的唯一有效手段。

應(yīng)當(dāng)說石油天然氣單獨(dú)立法是一件可喜可賀的事情，。畢竟為一個(gè)行業(yè)單獨(dú)立法這在我國(guó)是很特殊的待遇。但也有不少人心存疑慮和隱憂。

首先是立法的公允性。目前，我國(guó)的石油天然氣市場(chǎng)處于三巨頭絕對(duì)壟斷狀態(tài)，非國(guó)有企業(yè)與三巨頭的地位并不對(duì)等，在此市場(chǎng)環(huán)境下，很難保證立法的公允性。法律很容易成為寡頭內(nèi)部利益再分配的工具。換言之，很可能將三巨頭原有的市場(chǎng)格局和既得利益以法律化的形式維持下來。 其次是該行業(yè)多頭監(jiān)管，部門利益難以協(xié)調(diào)。目前該行業(yè)上游業(yè)務(wù)的開發(fā)與監(jiān)管涉及發(fā)改委、國(guó)土資源部和能源局；中游煉化由環(huán)保局監(jiān)督；下游流通業(yè)務(wù)則屬于商務(wù)部監(jiān)管。這些行政管轄部門自然會(huì)參與立法過程，這就很難擺脫部門利益的烙印，同時(shí)也為今后的執(zhí)法埋下隱患。 再次，立法真能破冰嗎？2005年年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“非公36條”）明確規(guī)定民營(yíng)資本可以進(jìn)入石油行業(yè)，并可以在其中的非自然壟斷業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)以各種形式進(jìn)行投資。這是黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神的延續(xù)，是對(duì)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性全局性考慮。“非公36條”給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)帶來了久違的冬日陽(yáng)光，民營(yíng)企業(yè)家無不歡欣鼓舞。但也有專家認(rèn)為，雖然“非公36條”允許民營(yíng)資本進(jìn)入石油天然氣行業(yè)，卻并不表明這種特殊行業(yè)適用完全競(jìng)爭(zhēng)法則。從國(guó)際范圍看，石油行業(yè)從來屬于寡頭競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)。因此就有專家表示：立法的目的，關(guān)鍵不是對(duì)三巨頭進(jìn)行拆分或是給其引入更多的競(jìng)爭(zhēng)者，而是要強(qiáng)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，放開價(jià)格管制，使三巨頭之間真正形成競(jìng)爭(zhēng)。 誠(chéng)然，我國(guó)目前上規(guī)模的民營(yíng)油企已突破數(shù)萬家，主營(yíng)業(yè)務(wù)涉及進(jìn)口成品油、開采油田、石油儲(chǔ)運(yùn)、開設(shè)加油站等上、中、下產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)值已達(dá)1萬億元。民營(yíng)油企已成為一股不可忽視的市場(chǎng)撼動(dòng)力量，民營(yíng)資本對(duì)石油業(yè)的沖擊將逼迫三大壟斷巨頭重新洗牌。但即使有了反壟斷的法律條文，即使有了“非公36條”，即使政策門檻降低，市場(chǎng)壁壘消除，是否就意味著能真正打破壟斷堅(jiān)冰，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的平等和公正呢？！我們不要忘記，壟斷行業(yè)和政府主管部門之間有著千絲萬縷的歷史的、利益的聯(lián)系，從某種程度上講已經(jīng)演變?yōu)槔婕瘓F(tuán)。就在民營(yíng)油企翹首企盼政府出臺(tái)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入石油市場(chǎng)實(shí)施細(xì)則之際，商務(wù)部下發(fā)了一份文件讓他們的熱情驟然變冷。2005年6月出臺(tái)的《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》，旨在整肅成品油市場(chǎng)，該意見稿要求成品油批發(fā)企業(yè)必須“從事2年以上成品油零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，并擁有30座以上自有或控股加油站”。有關(guān)人士透露，除了中石油和中石化以外，北京市場(chǎng)上其它81家批發(fā)企業(yè)沒有一家能滿足該條件。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)石油商會(huì)的初步調(diào)查，80%以上的民營(yíng)油企達(dá)不到上述標(biāo)準(zhǔn)。人們不禁要問：在“非公36條”中是否隱含著“第22條軍規(guī)”？由此可見，民營(yíng)油企不僅存在著作為資金、技術(shù)、人才、管理等高密度、多層面的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)與進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)相比，進(jìn)入壟斷性市場(chǎng)，企業(yè)在產(chǎn)、供、銷鏈條各環(huán)節(jié)所遭遇的抵制和排擠都要大得多。法律可能會(huì)打開大門，企業(yè)卻未必邁得進(jìn)門檻。