關鍵詞: 宅基地 土地使用權 法定租賃權

內容提要: 現(xiàn)行農村宅基地制度存在諸多的問題，如農民宅基地使用權容易被侵害、農民無法通過宅基地使用權融資、宅基地被閑置、“小產權”房糾紛不斷、擴大城鄉(xiāng)差別等。宅基地的私有化或國有化都是與現(xiàn)行法律相悖的，也是難以推行的，而借鑒宅基地法定租賃權制度改革我國的農村宅基地制度是一種明智的選擇。宅基地法定租賃權制度的核心是在集體經(jīng)濟組織、農民和農房買受人之間形成三方權利義務關系，既有利于宅基地使用價值的充分實現(xiàn)，又便于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟流通與互補。

引言：問題的癥結 農村宅基地問題的核心是流轉問題，即是否允許其在不同主體之間自由流通，而這一問題顯然又涉及到我國農村土地制度的基本性質即土地的公有制，涉及到農民基本生存權利的保障，涉及到農村經(jīng)濟秩序和社會秩序的穩(wěn)定。如此一來，這一問題的解決就不僅僅是一個具體法律制度的設計問題，而是關乎整個農業(yè)與農民利益的法律政策選擇問題，它也就成了《物權法》使命的不能承受之重。但是，熟視無睹只能是暫時的選擇，民法和物權法最終必須現(xiàn)實地回應這個問題，并提出有操作性的解決方案。或許，在崇山橫阻的情形下，繞道而行是一種智慧的選擇。 一、現(xiàn)行宅基地制度在現(xiàn)實中面臨的問題與困惑 我們現(xiàn)在已經(jīng)清楚地知道，現(xiàn)行集體土地公有制包括宅基地制度事實上是政治運動的產物，而不是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，其在中央集權的計劃經(jīng)濟時代能夠穩(wěn)如泰山地存在，而在市場經(jīng)濟如火如荼的今天，不可避免地面臨各種嚴峻的挑戰(zhàn)，引發(fā)出諸多現(xiàn)實的問題。舉其要者如下： (一)農民宅基地權利受侵害現(xiàn)象嚴重 一方面，由于土地的集體所有制在制度設計上無法確定真正的權利主體，從而使得貌似權利主體的村委會、鄉(xiāng)政府得以實際控制和支配農村的土地資源，包括農民的宅基地，農民不能成為土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分嚴格地禁止以任何方式進行流轉，這種禁止性規(guī)定最終事實上只能是限制農民對宅基地進行轉讓的權利，而實際控制土地資源的村干部、鄉(xiāng)干部卻能夠讓土地資源包括宅基地成為商品，并且成為他們謀取私利的工具，而農民成為最終的犧牲品。此種狀況絕非個別現(xiàn)象。導致此種極不公平和極不合理的現(xiàn)象當然主要是由于我國的現(xiàn)行土地政策，但法律制度設計的空白或無所作為亦難咎其責。目前在農村中較為普遍存在的侵害農民宅基地的幾種情形是：以新農村建設為名義，通過村莊整治和舊村改造，動用農村集體組織成員的宅基地；以農村城鎮(zhèn)化或居住郊區(qū)化名義，地方政府與開發(fā)商聯(lián)手在農民宅基地上進行房地產開發(fā)；以城鄉(xiāng)一體化為名，將農村建設用地國有化，[1]等等。在此種種情形中，最終的受害者都是農民。 (二)農民的融資渠道受阻，資金成為制約農村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸 對很多地方的大部分農民而言，無論是做點小買賣的啟動資金，還是供養(yǎng)子女上學的學雜費，抑或看病求醫(yī)的支出，在沒有多少積蓄的情況下，能夠通過合法渠道貸款或融資的機會幾乎為零，而僅有的一份不動產就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能轉讓，這對很多農民來說無異于釜底抽薪，雪上加霜。加之，農村金融環(huán)境本來就不寬松，資本經(jīng)營者如銀行大多是嫌貧愛富，由此造成的資金短缺不僅成為影響農民生活安排的因素，而且成為制約農村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。 (三)農民不能將宅基地置換為進城資本，城市人不能在農村合法置業(yè) 嚴格禁止宅基地的流轉，特別是禁止城市居民購買農村房屋，禁止城市居民到農村生活，這種做法從政治意義上而言人為地加劇了一個國家公民之間的身份差異，擴大了城鄉(xiāng)差別，制造了身份歧視；從經(jīng)濟上而言不利于城鄉(xiāng)之間的資金流通，不能滿足城市居民的置業(yè)需求，不利于農民以有利的市場價格置換自己的產業(yè)。[2]這一問題目前看起來還不是十分緊迫和普遍，但事實上已經(jīng)顯露端倪。由于諸多原因，大部分農民進城是為了掙錢養(yǎng)家糊口，而不是為了到城市定居，學者將其表述為“候鳥式遷移”，進城務工的農民不能在就業(yè)所在地城市取得正式身份，只能取得一個帶有身份歧視性質的“暫住證”，農民只是在農閑時、年輕時進城務工，在農忙時、年老時、失業(yè)時再返回家鄉(xiāng)。[3]但是，可以預見，隨著城市化進程的加快，會有越來越多的農民加入到城市居民中去，其在農村的房宅的處分必然成為現(xiàn)實問題。另一方面，向往綠色田園生活或者有葉落歸根情結的城市人也越來越多，他們希望退休后能夠遠離由混凝土砌成的城市而回農村以親近大自然，頤養(yǎng)天年，或者在繁忙的城市生活中能夠在農村有一處放松心情的住處。而所有這些作為公民的基本愿望都會因為目前的土地政策和宅基地制度而無法實現(xiàn)。 (四)宅基地的隱形交易市場大量存在 “上有政策下有對策”是中國人的游戲規(guī)則之一，是廣泛存在和適用的潛規(guī)則，尤其是當“政策”本身就不合理的時候。在很多地方，多占、濫占宅基地的現(xiàn)象司空見慣，而公開出租、買賣或變相買賣宅基地行為亦非個別，特別是地處小集鎮(zhèn)和公路兩旁的村莊尤為突出。以北京為例：北京市農宅流轉的基本形式是租賃和買賣兩種，近郊農村則以租賃為主，租房者主要是外地來京務工經(jīng)商的民工及所謂的“北漂族”，數(shù)量很大。近郊區(qū)農村平均有l(wèi)/3的農戶出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超過了本村人。可以說，北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國外大城市常見的貧民窟，并不是北京沒有外來貧困人口，而是他們大量分散居住在城鄉(xiāng)結合部農民出租的平房中，農民為此對城市發(fā)展和安定做出了重大貢獻。農宅買賣在平原和山區(qū)農村都普遍出現(xiàn)了，有的地方交易量已經(jīng)達到總農戶的5% ~15%之間。購買農民住宅者中，有不少是退休人員、下崗工人和拆遷戶，買房是為了居住；另一類是知識分子和白領階層，買房用于第二居所，休閑度假，也有的用于工作場所；還有的是外省市人購買，是為了在北京長住。[4] (五)農民房屋買賣引發(fā)的糾紛呈上升趨勢，特別是所謂的“小產權”房糾紛時有出現(xiàn) 北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村的宋莊房訟案就是一個典型個案。（“宋莊房訟”案終審判決農村房屋宅基地買賣合同無效(http: //www. counsel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)畫家村坐落在北京東部潮白河畔的宋莊鎮(zhèn)小堡村一帶，如今這里擁有很多農民房改建的藝術家工作室、商店，以及造型各異的美術館、畫廊等。從1994年多名畫家入住宋莊到現(xiàn)在，畫家村已經(jīng)聚集了海內外近1500名藝術家，成為中國最大的、國內外知名的畫家聚居地，宋莊畫家村也因此而揚名。目前在畫家村定居的近1500名藝術家中，有200多人從宋莊當?shù)卮迕袷掷镔I了宅基地房也就是一種所謂的小產權房定居。2006年，宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產業(yè)集聚區(qū)之一，這里的地價也逐年看漲，十多年前畫家剛來時，買個上百平方米的農家院只要一兩萬元，而現(xiàn)在要二三十萬元，于是不少村民開始陸續(xù)起訴了20多位畫家，要求他們退房，這其中就包括馬海濤起訴李玉蘭。馬海濤原系北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村農民。李玉蘭系城鎮(zhèn)居民，戶籍地為河北省邯鄲市。2002年7月7日，馬海濤與李玉蘭簽訂《買賣房協(xié)議書》，將訴爭房屋及院落以4. 5萬元的價格賣給李玉蘭。2006年2月，馬海濤夫婦要求確認購買合同無效。北京市通州區(qū)法院一審認為，李玉蘭系城鎮(zhèn)居民，依法不得購買農村集體經(jīng)濟組織成員的住房，判決李玉蘭將訴爭房屋及院落騰退給馬海濤。李玉蘭不服提出上訴。北京市第二中級人民法院經(jīng)審理認為，宅基地使用權是農村集體經(jīng)濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協(xié)議書》的買賣標的物不僅是房屋，還包含相應的宅基地使用權。李玉蘭并非通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村村民，且訴爭院落的《集體土地建設用地使用證》至今未由原土地登記機關依法變更登記至李玉蘭名下。因此，原審法院根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)、政策之規(guī)定，認定合同無效是正確的。遂終審認定維持北京市通州區(qū)人民法院民事判決書第1項第2項馬海濤與李玉蘭于2002年7月7日所簽之《買賣房協(xié)議書》無效。）據(jù)了解，畫家村陸續(xù)發(fā)生賣房農民因反悔起訴畫家的案件，至今形成了13起農民討房訴訟。13起農民討房案起訴的理由基本相同：購房者不是農民，所以雙方的房屋買賣協(xié)議無效，依據(jù)則是“城里人不許買農民房”的政策。 “小產權”房的訴訟也許還不是普遍現(xiàn)象，但是“小產權”房的買賣已經(jīng)大量存在。例如2007年4月北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)80多棟“小產權”別墅被強行拆除后大半年，在附近10多公里的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“小產權”房仍然是購銷兩旺。據(jù)房山區(qū)某“小產權”房售樓處的工作人員講，該樓盤已經(jīng)賣了2000套，住的人都是從市中心過來的，房款只能一次付清。[5]因此，“小產權”房問題是不容回避的一個社會問題。 二、法定租賃權在解決農村宅基地問題上的意義與制度架構 目前，學理界包括法學界和經(jīng)濟學界解決農村宅基地問題的觀點大致可分為兩大派，一是所有權改革派，要求改變目前農村宅基地所有權的主體；二是土地使用權改革派，堅持在現(xiàn)有農村宅基地集體所有的制度框架下改革宅基地使用權制度。在所有權改革派中，又分為私有化和國有化兩種觀點，前者建議賦予農民私人土地所有權，實行一定比例的農村土地的私有化，后者則干脆建議將農村土地全部實行國有化，再由農民通過一定的方式取得國有土地使用權。土地使用權改革派的主要思路是堅持農村集體土地所有權，在此基礎上給土地使用權松綁，允許宅基地使用權和農村房屋進行轉讓、抵押，進入合法的流通領域。 (一)宅基地問題解決的目標與步驟 筆者認為，土地政策包括宅基地制度的改革與問題的最終解決在我國是不可能一蹴而就的，在認可將來放開農村宅基地使用權市場是一種發(fā)展趨勢的情況下，目前宜謹慎從事，分步驟而行，首先開放宅基地使用權的租賃市場，且承租人的主體范圍不必進行限定，其次適當開放宅基地使用權的抵押和轉讓，只有當農村社會保障體系成熟構建之時，再完全放開宅基地使用權的商業(yè)化流通市場。[6] 必須承認，宅基地使用權的自由流轉是市場經(jīng)濟發(fā)發(fā)展的必然要求。目前之所以禁止宅基地自由流轉，主要原因是農村的社會保障體制還沒有建立起來，這是不容置疑的事實。有人認為，從理論上講，社會保障是某種社會組織的事情，而不是某種要素(土地、資金、技術、勞力等)的事，因而“國家保障”與“土地保障”并不構成一種并列的選擇關系。我國仍然是不發(fā)達國家，社會發(fā)展水平與經(jīng)濟發(fā)展水平一樣還比較低，社會保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農民并不是什么難以理解的事。如果自欺欺人地說中國的農民沒有國家福利，但是有土地福利，有可能使人誤以為我們的農民有了另一類型的社會保障，從而取消了建立農村社會保障體系的任務。[7]當然，政府已將農村社會保障體系的建立確立為一項迫在眉睫的任務。在不久的將來，隨著農村社會保障體系的建立，宅基地使用權自由流轉的制度性障礙會逐漸清除。宅基地使用權的自由流轉是基于以下幾方面的考慮： 首先，縮小城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。推進農村的城鎮(zhèn)化要求打破城鄉(xiāng)二元結構，最關鍵的是消除城鄉(xiāng)居民的身份差異，實行統(tǒng)一的居民戶籍制度，這在一些省份已經(jīng)實行，同時在房地產上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的同等權利，同樣建立在公有制土地基礎上的權利都應當獲得同樣的流轉的權利，如同城市居民可以自由出售自己的住房一樣，農村居民也可以自由轉讓自己的住房，不應因為是農村居民而受到限制。 其次，作為一項重大財產，農村的住房和宅基地的交換價值必須實現(xiàn)，才能夠增加農民的財產性收入，并且作為融資的重要手段。農村的宅基地必須能夠自由轉讓，否則，如上所述，在農村村民急需資金解決生產、生活之需的情況下，而農民又難以通過金融機構獲得貸款，這必然使農村經(jīng)濟的發(fā)展因資金的缺乏而受到制約，農民只能望房興嘆。 再次，宅基地在一定制度框架下的自由流轉不會帶來人們預想的災難性后果。所謂自由流轉仍然建立在宅基地的專屬性質基礎上，即宅基地的用途不能改變，尤其需要禁止開發(fā)商到農村以開發(fā)的名義炒作土地。在是否愿意轉讓以及在何種情況下轉讓方面，應當相信農民是理智的。大多數(shù)的普通村民基于生存的需要通常都會自行占有和使用宅基地，一般不會輕易出賣宅基地，出賣宅基地的人一般是在城市有了穩(wěn)定的收入和固定的住處。而且，即使是這種農民也不一定就會出賣宅基地，他們仍然不打算放棄村中的宅基地，而是要留著將來養(yǎng)老自用，至少可以免除后顧之憂。農民自古就有難舍故土甚至守土如命的情結。宅基地的出租或轉讓不但不會帶來所謂的農村穩(wěn)定問題，反而有益于社會穩(wěn)定。前面所述的北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國外大城市常見的貧民窟，并不是因為北京沒有外來貧困人口，一個主要的原因就是在北京的郊區(qū)有大量的農民將他們的房屋出租給這些進城務工的農民，這當中包括部分的房屋買賣。很顯然，宅基地的流轉對北京的城市建設發(fā)展和安定做出了重大貢獻。 最后，宅基地自由流轉有助于消除上述目前宅基地面臨的諸多問題與困惑。宅基地的流轉會給農村村民帶來財富，會給農民轉入城市提供經(jīng)濟上幫助，同時會減少甚至消滅空心村、城中村等現(xiàn)象。在宅基地不能自由流轉的情況下，即使村民在城市有了穩(wěn)定職業(yè)和購置了房產，也無法放棄村中的房宅，因為村中的房宅只能賣給本集體符合宅基地申請條件的成員，而本集體成員既然可以申請新的宅基地蓋新房，當然不愿去接受別人的舊的宅基地，除非別人的宅基地和房屋以極低的價格轉讓。以過低的價格轉讓會使原宅基地使用權遭受損失，因此他會選擇空置房宅而持有房宅的權利，這樣物盡其用的原則難以發(fā)揮作用，宅基地的閑置和浪費在所難免。宅基地的自由流轉，使得村民可以向有購買力的城市居民或其他集體的成員收取相對合理的對價，從而使宅基地成為活的財產。 (二)在有條件地允許宅基地流轉的情況下構建法定租賃權制度 如前所述，目前限制宅基地使用權自由流轉既有其歷史背景，也有其一定的合理性，但是絕對嚴格的禁止顯然已經(jīng)不符合發(fā)展變化了情況，同時也有悖基本的法理。從財產權利的法律性質而言，盡管房屋與土地具有天然的不可分性，但自然屬性上的一體性并不能否定法律權利上的獨立性。農村宅基地使用權與農民房屋所有權畢竟是兩項獨立的物權。之所以產生上述一系列問題，問題的焦點在于農民房屋的流轉因宅基地的公有性質而受到限制。房屋的所有權是清晰的，是農民個人私有的財產，依法應當可以自由處分。而宅基地的公有性質連帶地使得農民的房屋所有權蛻化為事實上的使用權，農民事實上喪失了一項重大的財產所有權。而現(xiàn)實中存在的農民房屋交易市場只能反映出現(xiàn)有政策或法律的不足。不可否認，我國嚴格限制宅基地流轉的土地制度，符合我國目前人地緊張的國情，如果存在違反法律規(guī)定而炒賣土地的行為，完全應當依法予以制裁，但嚴格的土地政策不應建立在限制公民合法財產權利的基礎上，也不應建立在不利于農村經(jīng)濟發(fā)展的基礎上。因此，某種意義上而言，將來一段時期，宅基地問題的解決將圍繞農民土地權利、房屋權利的實現(xiàn)和社會公共政策之間的平衡而展開[8]。 有學者認為，法律雖不允許宅基地使用權的自由轉讓和抵押，但應當允許農村居民對宅基地長期出租，對于出租的對象，在法律上也不應當限制。[9]這樣就會在一定程度上彌補不能自由轉讓所產生的不利后果。筆者認為，在當前宅基地使用權不允許自由流轉的前提下，以租賃制度特別是以法定租賃權制度破解目前我國農村宅基地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)，促成農民房屋的流轉應當是一個不錯的選擇。即便在允許宅基地自由流轉的情況下，法定租賃權制度也有重大的現(xiàn)實意義。

注釋: [1]蔣省三，劉守英.防止村莊建設中侵害農民宅基地權利的傾向[C]∥.馬洪，王夢奎.中國發(fā)展報告：國務院發(fā)展研究中心報選.北京：中國發(fā)展出版社， 2007： 236-237. [2]盛榮.農村宅基地制度改革的目標及方案分析[J].中國農業(yè)大學學報(社會科學版)， 2005， (4)： 27. [3]鄒新樹.中國城市農民工問題[M].群言出版社， 2007：128. [4]趙樹楓.試論農村宅基地制度改革[J].農村工作通訊， 2006， (10). [5]北京房山：“小產權”住房仍在銷售http： //www. jihe.org. cn/Article_Show. asp? ArticleID=2697，最近訪問時間： 2008年7月8日。 [6]陳耀東.宅基地使用權立法變革論[J].安徽大學法律評論， 2007： 29-30. [7]秦暉. "優(yōu)化配置”?“土地福利”-關于農村土地制度的思考[C]∥.徐勇.三農中國.湖北人民出版社，2003： 39-40 [8]楊一介.農村宅基地制度面臨的問題[J].中國農村觀察， 2007， (5)： 37. [9]王利明.物權法研究[M].北京：中國人民大學出版社， 2002： 475. [10]韓世遠.宅基地立法問題-兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”[J].政治與法律， 2005， (5).