【摘要】電力工業是國民經濟的重要的基礎產業，又是資金最密集、技術密集型和網絡性行業，是社會公用事業的重要組成部分。中華人民共和國成立以來，黨中央、國務院十分重視電力工業的改革和發展，電力管理體制先后經歷了軍事管制、燃料工業部、電力工業部、水利電力部、電力工業部、國家電力公司等九次變革，其中先后兩次成立水利電力部、三次成立電力工業部、目前正醞釀著第十次變革：在電力發展上先后提出“電力是先行工業”，“電力是先行官”，“能源工業的發展要以電力為中心”和電力工業要適應超前發展等指導方針。到2001年底，中國發電設備總容量已達到3.38億千瓦，年發電量達到14780億千瓦時，在世界上僅次于美國，居第二位。 50多年來，中國電力體制的變革，大體可分為三個階段，第一階段從1949年到1978年，電力工業管理實行政企合一、垂直壟斷的管理體制；第二階段，從1978年到1997年，電力工業對政企分開、市場化管理體制進行了探索；第三階段自1997年至今，逐步實行政企分開、市場化管理的新體制。

一、計劃經濟時期的管理體制（1949-1978年）

在這30年中，中國的電力工業經歷了燃料工業部、電力工業部和水利電力部三個時期，在燃料部和電力工業部時期，對全國電力工業實行集中管理的體制；進入水利電力部時期，經歷了兩次分散、兩次集中管理，多年來始終未能擺脫“一分就亂，一收就危”的怪圈。 1、燃料工業部時間（1949-1955年）。1949年10月中華人民共和國成立，在中央人民政府領導下，組建了燃料工業部，對全國煤炭工業，石油工業和電力工業實行統一管理。當時電力工業方面直接領導的僅有華北電業公司及其所屬的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家莊電燈公司和太原電力公司，其他各地的電力工業均由各地軍事管制委員會領導的管理。 在國民經濟恢復時期，自1949年至1952年逐步將各地軍事管制委員會領導和管理的電力單位集中到燃料工業部管理。1950年燃料工業部為管理電力工業，專門成立了電業管理總局，負責火電廠和輸變電工程建設，發電、輸電、配電、售電的全部生產運營；為發展水電，成立了水力發電工程局。并先后組建了東北、華北、華東、中南、西南和西北六個大區電業管理局，歸電業管理總局統一領導，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業管理體系。 2、電力工業部時期（1955年-1958年）。1955年7月，第一屆第二次全國人民代表大會通過決議，撤銷燃料工業部，設立煤炭工業部、電力工業部和石油工業部。電力工業部成立后，繼承了燃料工業部對全國電力工業的管理職能，為加強專業管理，相續成立了電力設計局、基建工程管理局，并將水電發電工程局改為水力發電建設總局，分別管理火電和輸變電工程設計、火電和輸變電工程施工和水電勘測設計和施工。水活電廠的運行管理和輸變電的運行統一由各電業局負責。與此同時，撤銷了電業管理總局和六大區電業管理局，各省（市、自治區）的電力工業均由電力工業部直接領導和管理，這是由部直接領導省（市、自治區）電力工業惟一的一個時期。從1956年開始逐步調整和充實了省（市、自治區）電業工作的管理機構，從而形成中央和地方領導相結合、以中央領導為主的電力工業管理體制。 3、水利電力部時期（1958-1966年）。1958年初黨中央召開南寧會議，決定在電力工業建設中實行“水主火輔”的長期建設方針，為加快水電建設，決定水利部和電力工業部合并。1958年2月第二屆五次全國人民代表大會通過決議，將水利部和電力工業部合并成立水利電力部。1958年3月水利電力部正式成立后，將電力工業企業全部下放給各省（市、自治區）獨立的工業體系，各省（市、自治區）仍然實行垂直壟斷的電力工業管理體制。當時的水利電力部只負責管理已形成跨省（市、自治區）電網的的京津唐電網和遼寧、吉林電網。這種電力工業管理體制實施三年后，發現分省的電力工業管理體制存在種種弊端，嚴重影響了電力工業的統一性和安全性，也影響了電力工業的發展，出現了嚴重的缺電局面。1961年在黨中央“調整、充實、鞏固、提高”的八字方針指引下，重新將電力工業管理權力上收，實行以中央管理為主的體制，經過從1961年到1965年共5年的努力，成立了由水利電力部管理的東北、華東、中原、西北四個跨省電業管理局，還成立了山西、內蒙、廣東、四川、貴州、云南、邯峰安等省（市、自治區）電業管理局、電業局，并將北京電業管理局更名為北京電力公司，進行“托拉斯”管理模式試點。這個時期的特點是由集中走向分向，又回到集中管理，這時已經形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網的管理體系。 4、“文化大革命”時期（1966年-1978年）。1966年“文化大革命”開始，1967年7月水利電力部實行軍管，所有管理工作由軍管會的生產、后勤、政工三大組管理，又一次把電力工業管理權下放給地方政府，當時將中原電業管理局下放河南省革委會管理：東北電網歸沈陽軍區領導；徐州電網歸江蘇省革委會領導；華東電網歸上海市革委會領導；北京電力公司停止“托拉斯”試點，恢復北京電業管理局建制1970年4月水利電力部結束軍管，由水利電力部革委會領導，革委會決定撤銷西北電業管理局，將西北各省（區）的電力工業下放各省（區）領導，同時將廣東省電業管理局和四川省電業管理局下放給廣東省和四川省革委會管理。1975年撤消水利電力部革委會，恢復了水利電力部的建制。 “文化大革命”期間機構下放遠比水利電力部建部初期下放更為嚴重，不僅將電管局、電業局下放地方，連設計院和科研機構都全部下放地方，使電力工業勘測設計和科研機構遭受巨大破壞。1970年水利電力部軍管會提出“老廠-廠變-廠半，新廠快馬加鞭，能力翻一番，全國縣都有電”到1975年發電能力達到7000萬千瓦以上（1969年末發電設備總容量僅2100萬千瓦），超過英國、聯邦德國。在這個極“左”的口號下，推廣了石家莊熱電廠改造舊設備“一廠變一廠半”的經驗，推廣江西、廣東、福建等省自力更生建設中、小水電的經驗，推廣東北“四合一環形供電（工廠與工廠用電合一，工廠內部動力與照明電合一，工業與民用用電合一，廠用電網與公用電網合一）的經驗，”推廣嵊縣“一線一地”、“兩線一地”的經驗，還有電力系統自己動手制造發電設備的經驗，結果使電力工業的設備遭受了巨大破壞，事故頻發，出現了嚴重的缺電局面。 1975年恢復水利電力部建制后，1975年7月25日國務院發出了“關于加快發展電力工業的通知”，通知指出：由于前幾年林彪修正主義路線的干擾破壞，加上這兩年電力建設速度沒有跟上去，全國大約缺少裝機五百萬千瓦，這是造成電力不足的主要原因，……通知除要求加快電力建設，嚴格執行計劃用電和節約用電外，明確提出要加強電網統一管理。跨省電網必須實行以水電部領導為主的管理體制。1975年10月17日國務院批準了《跨省電網管理辦法》，重申跨省電網的統一管理體制，水利電力部上收了東北、北京和華東電業管理局及四川省電力工業局。這是中華人民共和國成立以來的第二次下放和第三次上收管理權，但這次上收只上收了跨省電網和跨省電網所屬的各省（市、自治區）的管理權，不如60年代那樣徹底。但是事實已經證明，大區電網的管理是不能肢解的，從此以后，我國電力工業管理體制又走上了中央管理為主，大區電業管理局分片管理的體制。

二、改革探索時期的電力管理體制（1979-1997年）

從1978年黨的十一屆三中全會以后，中國的電力工業體制進入了改革探索時期。在此期間中央電力管理部門又經過四次變更，即第二次成立電力工業部，第二次成立水利電力部，成立能源部，最后第三次成立電力工業部。在電力工業管理體制改革方面。曾研究過全面包干經濟責任制，簡政放權、自負盈虧、以電養電等方案，最后成立了華能集團公司及各大區的電力集團公司，這一時期的電力改革朝著國務院提出的“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”的電力體制改革原則進行。

1、第二次成立電力工業部（1979-1982年）1979年2月，國務院決定撤消水利電力部，成立電力工業部和水利部，這是我國第二次成立電力工業部。 1979年5月，國務院批轉電力工業部關于貫徹執行“調整、改革、整頓、提高”方針的實施方案。文件中明確指出：“電力工業是國民經濟的先行官。當前由于缺電，影響全國百分之二十左右的工業生產能力發揮不出來。在今后一個時期，電力工業仍然是國民經濟的薄弱環節，也是調整國民經濟中要發展的重點部門，各省、市、自治區和各部門都要關心和支持電力工業的發展，千方百計把電搞上。電力工業是建立在現代化技術基礎上的大生產，必須實行高度的集中統一管理。跨省（區）的和一個省范圍內的電網，由電力工業部統一管理；電力供應由國家統一分配。電力工業部要在有關省、市、自治區協助和支持下，把所有電網管好。” 在國務院批示的指引下，1979年12月電力工業部決定成立華北電業管理局和西北電業管理局。華北電業管理局除直接管理北京電力外，下轄天津、河北省電力局（直接管理冀南電網）和山西電力工業局；西北電業管理局除直接管理陜西電力外、下轄甘肅、青海、寧夏電力工業局；1980年3月成立華中電業管理局，下轄河南、江西、湖南和湖北電力工業局；1981年5月成立西南電業管理局，除直接管理四川省電力，并下轄云南和貴州電力工業局。接著又于1981年12月把山東省電力工業局劃歸電力工業部領導。原已成立的華東電業管理局和東北電業管理局繼續保留。這樣到1981年底六個大區電業管理局都已成立，只有福建、新疆、廣東、廣西、內蒙古和西藏等六個省區電力工業仍歸各省區領導。電力工業部成立后，經過兩年多的努力，才把全國主要電網、主要省（市、自治區）統一管起來了，促進了全國電力工業的發展。

2、第二次成立水利電力部（1982-1988年）1982年3月，五屆四次全國人民代表大會再次將水利、電力兩部合并成立水利電力部。 這次合并之后，接受以往的經驗教訓，繼續沿著電力工業集中統一的方向發展。1983年1月，決定將福建和新疆電力局劃歸水利電力部管理，分別成立福建省電力工業局和新疆維吾爾自治區電力工業局。1984年9月，廣西壯族自治區電力工業劃歸水利電力部管理。1984年12月水利電力部決定成立華南電網辦公室，準備把云南、貴州、廣西和廣東電網連接起來，充分利用西部豐富的水能資源，實現“西電東送”，以緩解兩廣缺電局面，這一舉措為日后發展南方電網和大規模“西電東送”奠定了基礎。從“文化大革命”時期下放電力工業之后，自1975年中央決定實行以水利電力部為主的電力工業管理體制，前后花了十年時間，才又一次形成以中央和地方雙重領導、以部為主、按大區電業管理局分片管理的電力工業管理新體制。到1985年止，全國只有廣東、內蒙古和西藏三個省區的電力工業仍實行以地方為主管理。后來成立的海南省，以地方為主管理的電力工業增加到四個省區。 在水利電力部后期，電力工業管理體制又有一些變化，主要是電業管理所在省，原來只有華中電業管理局所在的湖北省成立了電力工業局，1988年在東北和西北電業管理局內成立了遼寧和陜西電力工業局，在華東電業管理局轄區內成立上海市電力工業局，至此，只有華北電業管理局沒有在所在地北京成立電力工業局。另一個變化是在1987年至1988年期間逐步將西南電業管理局改制為四川、云南、貴州三省電力工業局，撤消西南電業管理局，三省電力工業局直接由水利電力部領導。 在水利電力部期間，黨中央、國務院十分重視電力工業的改革和發展，1986年5月國務院召開會議研究電力工業體制改革問題，6月電力體制改革小組提出了《加快電力工業發展的改革方案（草案）》的報告，提出了五項改革措施和五項政策。1987年9月14日，李鵬副總理提出了電力工業體制改革的原則是：“ 政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”和因地制宜的方針。在此之前，水利電力部曾提出全面包干的經濟責任制，簡政放權以及自負盈虧、以電養電的建議。1988年7月1日起進行華東電網體制改革試點，分別成立華東電力聯合公司和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省電力公司，同時保留華東電業管理局和省（市）電力工業局名稱 ，實行雙軌制運行，以創造條件實現政企分開。 電力工業體制改革和電力工業的發展，需要有相應的電力投資體制改革相配套，在這段時間里，電力建設投資體制最大的變化是由撥款改為貸款；由于電價嚴重偏低，為了解決電力投資不足，主要采取了建立電力建設基金、賣用電權和集資辦電等辦法。為節約投資，在電力建設中普通開展了降低造價，縮短建設周期；基本建設項目投資包干責任制和招投標制度。為彌補投資不足，電力工業還率先利用外資，成立華能國際電力開發公司；發行電力建設債券和適當提高電力折舊。這些措施打破了獨家辦電的局面，出現了多渠道、多元化投資辦電的局面，加快了電力工業的發展。

3、能源部時期（1988-1993年） 1988年5月，七屆一次全國人民代表大會決定，撤消水利電力部，把電力工業管理工作并入新成立的能源部，能源部承擔電力行政和企業管理職能。1988年5月22日，能源部正式成立，同年12月成立中國電力企業聯合會，在網省電力管理局、電力工業局的基礎上成立電力集團公司和省電力公司。由此，實現了電力工業的行政管理、企業管理和行業自律性管理職能的初步分開，在電力管理體制改革中邁出了堅實的一步。 最早組建的集團公司是中國華能集團公司。中國華能集團公司。中國華能集團公司。中國華能集團公司是全民所有制的實業、金融、貿易、科技和服務相結合的多功能、綜合性的企業集團。是由華能國際電力開發公司、華能發電公司、華能精煤公司、華能原材料公司、中國（華能）工程技術開發公司、華能科技發展公司、華能金融公司、華能綜合利用公司、華能實業開發服務公司等九個公司以及原水電部歸口管理的華電技術開發公司、華電綜合利用開發公司、華電工程建設公司、華電南方（集團）等四個公司的基礎上聯合組建的。這個公司由能源部與國家計委共同管理，以能源部為主，是我國電力工業1988年組建的第一個集團公司。 大區和省電力工業的公司化改組分兩步進行。第一步是從1988年開始到1990年止，將大區電業管理局改組為聯合電力公司，將省電力工業局改組為省電力公司。國務院電力工業管理體制改革方案明確規定：省電力公司和聯合電力公司都是獨立核算、自負盈虧的實體，具有法人地位。電網內各發供電單位的資產關系不變。聯合電力公司由能源部歸口管理，在國家計劃中實行單列。非跨省電網的省電力局，要逐步改建為省電力公司，獨立經營，由能源部和省人民政府雙重領導，并接受委托行使所在地區電力工業行業管理職能。改革方案要求各公司要落實，健全各種形式的承包經營責任制，逐步實行股份制，采用售電量和物質消耗工資含量包干辦法。獨立電廠均可獨立核算，與電網訂立經濟合同，接受電網統一調度，非獨立電廠按現行規定執行。這項改革到1990年6月基本完成。 第二步是1991年底到1993年初，組建大型電力企業集團。1991年12月14日國務院批準的第一批試點的55個大型企業集團中，能源部有7個，其中電力占6個，即華能集團、華北電力集團、東北電力集團、華東電力集團、華中電力集團和西北電力集團，全部都是跨地區的電力企業集團公司。1992年10月10日，能源部向國家計委、國家體改委、國務院經貿辦上報關于同意組建中國東北、華東、華北、華中電力集團的函，隨后又報送了同意組建西北電力集團的函，經批準后，于1993 年1月11日華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團宣告成立。 隨著南方四省聯合辦電和“西電東送”取得一定成效的情況下，能源部于1990年5月決定，撤消華南電網辦公室，經與有關省區商議后，決定由云南、貴州、廣西、廣東四省區出資成立中國南方電力聯營公司，目的是為了實現四省聯網，開發西部水電，實現“西電東送”，這是一種新型的大區電網管理機構，成為我國第六個管理跨區電網的電力公司。能源部成立后，為了主業實現減人增效，安置企業富余職工和待業青年，十分重視發展多種經營，1992年中共能源部黨組提出了堅持依靠改革來加速多種經營的發展，堅持多種經營與主業協調發展，堅持安置與效益并重，堅持發展多元化產業等四條原則，并提出加速職工隊伍由主業向多種經營的戰略轉移。多種經營的發展對電力工業的穩定和減人增效發揮了重要作用，成為電力工業體制改革的重要組成部分。

4、第三次成立電力工業部（1993-1997年） 1993年3月，八屆第一次全國人民代表大會通過決議，撤消能源部，第三次成立電力工業部。國務院批準的組建電力部的指導思想是：“政企職責分開，大力簡政放權，由部門管理轉向行業管理，加強規劃、協調、監督、服務職能；精簡內設機構和編制，合理配置職能，提高宏觀管理水平；實事求是，平穩過渡，合理分流富裕人員。”要求在堅持“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”和“因地因網制宜”的方針指引下，下放和轉移對企業人、財、物及經營管理的職能，加強宏觀管理的職能，由于國務院批準的文件明確要求支持辦好五大電力集團，各電管局和省電力局仍維持現行體制，所以在電力工業部時期，電力工業體制改革沒有顯著的變化。 電力工業部成立后，繼續保留中國電力企業聯合會，作為全國電力企業、事業電位的聯合組織，其性質不變，由電力部歸口管理。華能集團實行以電力部為主與國家計委雙重領導的體制。另外，在葛洲壩工程局的基礎上，成立了葛洲壩集團公司。 為確保三峽工程建設的順利進行，1993年1月3日國務院決定成立國務院三峽工程建設委員會，同時成立中國長江三峽工程開發總公司，全面負責三峽工程建設和經營。1994年12月14日，三峽工程正式開工建設。 電力工業部成立后，根據國家體改委等部門有關股份制企業試點辦法的規定，于1993年9月印發了《電力行業股份制企業試點暫行規定》，規定明確電網企業和發電企業都可以進行股份制改造，具備條件的經主管部門同意后，可以到國（境）外發行股票，債券；但電網公司（指發、供電一體的電力企業）實行股份制應以公有制為主體，保證電力集團公司、省（區、市）電力公司在企業中的控股地位。1994年8月4日，山東華能發電股份有限公司股票在美國紐約證券交易所掛牌上市，成為中國首家直接去美國紐約上市的大型電力企業，隨后中國有一大批發電企業在國內外上市。 《電力法》以法律形式規定了我國的電力工業體制模式，一是電力行政管理由國務院電力管理部門和縣以上地方人民政府經濟綜合主管部門管理和監督。《電力法》第三條規定：“國務院電力管理部門負責全國電力事業的監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責電力事業的監督管理。縣級以上地方人民政府經濟綜合主管部門，是本行政區域內的電力管理部門，負責電力事業的監督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業的監督管理。”不設立電力管制委員會。二是電力生產企業模式只有發電企業和發電、輸電、配電和售電分開的電力企業模式。《電力法》第七條規定：“電力建設企業、電力生產企業、電網經營企業依法實行自主經營、自負盈虧，并接受電力管理部門的監督。”全國人大常委會法制工作委員會、中華人民共和國電力工業部編的《中華人民共和國電力法釋義》中所作的權威解釋是：“電力生產企業，又稱發電企業，是管理發電設備、生產電能的經濟組織。電網經營企業，是管理發電、供電、售電業務的電力經營綜合管理經濟組織，其中包括具體管理輸變電設備、負責經營供電和售電業務的供電企業。” 中國電力工業在經過進20年的改革探索時期，終于走上了電力生產企業和電網經營企業并存的道路，由于多渠道、多模式、多元化的集資辦電，全國擁有了大批大中小型的獨立發電企業，中央電力企業與獨立發電企業幾乎達到平分秋色的餓程度；由于這段時期對發電企業給予征收電力建設基金和還本定價的優惠政策，而對輸電、配電、售電缺乏相應的政策支持，輸配電的發展受到投資的制約，不少省（市、自治區）將原來屬于直屬，直供的供電企業轉變為躉售電企業，到1996年全國農村供電企業，中央電力企業只擁有1/3的縣供電企業，2/3成為躉售縣和自發自供縣。在電源建設上出現了小型燃煤電廠和無調節小水電的迅猛發展，出現了上網電價高，發電能源浪費嚴重，生態環境遭到破壞；在農電建設和管理上，出現了缺乏對農電的投資，農電管理體制不順，農村電網技術裝備水平落后、線損高，農村電價電費的管理、檢查、監督不到位、亂加價、亂攤派、亂受費和權利電、人情電、關系電視象嚴重。這些問題都有待進一步的電力體制和發展來解決.