進入90年代以來，大城市的空間結構發生著明顯的變化。除了土地和房屋市場化政策引發的工作地與居住地的搬遷與新建外，大量轎車擠入多年形成的以自行車為主的體系。它們所造成的興奮與困擾是各大都市共同面臨的新。與此同時，國家于1994年出臺了汽車產業政策，確立了汽車為今后大力扶植的支柱產業之一。雖然該產業政策的一個主要基點是從宏觀上為中國今后一二十年的成長建立核心，但它與外國汽車工業所首先要爭奪的、也是最大的潛在市場，正是交通運輸方式處于重新組合的中國大中城市。這不僅事關數千億投資，更事關幾億人未來的生活方式。因而，探討中國城市交通發展這個中觀問題本身的特點和機制，其在新的國家汽車產業宏觀決策下的可能演變，并提出相應的對策和發展戰略，具有十分重要的意義。 一.中國大城市交通問題的特點

堵車是世界城市交通的共同核心問題，類似的共同問題還包括空氣污染與交通事故等。然而，與發達國家相比，發展中國家的主要城市有自己的特點。丁敏才(Dimitrou，1990， 50-66頁)曾將第三世界城市的交通問題歸結為九個方面：（1）迅速增長的交通量，（2）缺乏維護良好的運輸設施，（3）居住空間結構與運輸系統不匹配造成的低效率，（4）運輸技術的不適當混合與錯用，（5）無效的交通管理與執法，（6）公共交通服務的不足，（7）城市貧民階層特有的交通問題，（8）高事故率，（9）薄弱的人才培訓系統。上述9個方面的問題都不難在中國大城市找出例證。如果說中國的城市交通在這些共同問題上有什么特色的話，那就是這每一個方面的問題在中國都與形成多年的自行車交通及其化有關。

據統計，中國各主要城市自行車出行量一般占所有客運方式總出行量的30％至50％，而公交車只占5－25％（王建勇，1995，156頁）。造成如此高的非機動車使用比的主要原因是改革開放前長期的計劃體制以及低收入低消費政策。幾十年間，自行車為主的出行方式與城市的各種活動的地理分布有一個互動、磨合，形成特定空間結構的過程。例如，城市居民居住點的各種服務設施的分布，從煤氣站到糧店，一般都在騎車10分鐘的半徑內。這種既定的空間格局在80年代開始的經濟起飛和急劇城市化時出了問題。當以機動車化作為交通現代化目標的時候，多數城市都忽視了中國大城市內外部條件與當年歐美發達國家的主要城市的兩點本質差別：第一，中國的大城市在機動車化之前，就已形成了高人口密度的城市結構；第二，中國城市在開放經濟后突然面對的是一個完全成熟的現代跨國汽車工業。這兩個特點意味著中國的城市將沒有機會像倫敦、紐約、波士頓等都市那樣，有一個相對較緩慢的城市交通系統與汽車工業技術相互適應與進化的過程。更不可能出現像洛杉磯那種專為轎車化而設計的城市。中國城市今天所面臨的，是具有大量剩余生產能力、完善的市場推廣手段和因地制宜的柔性生產方式（flexible production）的跨國汽車工業集團和由多國部件組成的價廉且性能高的轎車。只要中國經濟繼續增長，人民收入繼續增加，這些“多國制造”的汽車，不論利用直接整車進口，散件進口國內組裝，還是建立合資、用“中國制造”的方式，都可以在短短幾年的時間內大量地涌入中國市場。換言之，如若沒有政府的管制，一個不小心，大城市里就滿街都是機動車了。 二.小轎車的發展與規制

從世界幾十個大城市人均國民生產總值與人均轎車擁有量的經驗關系看（參見圖一），凡不實行高額的新車稅的地方，轎車擁有量就與人均國民生產總值成線性正比關系，這個正比關系在中國也成立，而不同的只是擁有的形式。在中國特定的生產關系、稅制及收入機制下，轎車多以公司為名購入和擁有，而外國則多是“私家車”。但這種擁有形式的不同，并不改變機動車將在中國大城市帶來的后果。如果今天中國城市的轎車數量、道路長度和收入增長三者保持目前的數量關系，則曼谷或式臺北式的車災在北京、廣州等地上演將指日可待。

正如本文稍后將論述的香港和新加坡的例子，對轎車擁有量實行管制證明是可以做到的。問題是這樣的管制的依據是什么？在中國是否應該實行？能否實行？怎樣實行？筆者以為，對于人口密度高的發展中城市采用規制(regulation)限制和規范轎車的使用量有以下幾個依據。首先是城市空間的有限性和效率性。城市地與城市經濟學的證明，城市本身在一定的技術條件下有其理想規模，再大就會產生規模不經濟。而分配給交通運輸系統使用的土地，包括道路與站場也有一定比例，一般在總土地面積的15％－25％較為合理。對一個發展中城市而言，交通運輸用地比例偏低會造成道路網不足。進一步擴展路網固然重要，但最有效地利用路面則是交通運輸體系發展戰略最主要的原則。對該系統而言，小型轎車與中大型公交車輛最大的差別就在它們的路面利用率上。這個利用率在交通工程學中，是以一定單位時間內每一運輸方式，以其平均時速輸送之人員總數除所占用的路面得出。公交車的路面利用率大大高于小轎車是不爭的事實。因此，對于高人口密度的城市而言，這個路面利用率的差別所引出的“公共交通優先政策”是有充分的理由。

其次，轎車使用的外部不經濟是規制它的重要依據。車輛的使用是通過整個運輸體系實現的。其中，城市道路及信號系統等的投資，除了個別的橋梁與隧道外，都是來自撥入基本建設投資的城市政府稅收。這是因為長期以來城市道路系統一直被認為是“準公共物”，也即理論上是可以在不他人的情況下分享的物品。但事實上，交通流量一旦超出負荷，出現堵塞，系統內的車輛就對其它道路使用者造成時間與金錢的額外支出，這就是汽車使用的外部性造成的所謂社會成本。而為改善堵塞狀況的進一步投資，并不是按造成這種狀況的車主對堵塞的“貢獻”收取。換言之，路面利用率低的小轎車的部分實際運行成本無形轉嫁給了所有市民。使用轎車所帶來的外部不經濟，不但反映在道路堵塞所造成的社會費用，也反映在城市廢氣污染的問題上，道理是一樣的。

這種隱形的社會費用轉嫁，使轎車在城市運輸市場上的不平等競爭中利益，并加速了發展中城市倒向以轎車為主的交通體系的轉化。這正是筆者要指出的規制轎車使用的第三個依據。圖二表示了在收入與轎車擁有量和使用量成正相關系時道路與公共交通服務下降的惡性循環的一般機制。對于中國已經形成高密度就業和居住的城市來說，該機制有一個重要變異，即當公交服務惡化和機動車速下降時，大量市民不得不回歸到自行車代步。值得指出的是這一“回歸”與歐洲一些環境保護主義者反思轎車化的惡果而提倡的騎車運動完全不同。前者通常只是對公交系統失去信心，而仍希望哪一天“鳥槍換炮”坐上小轎車；而后者則從本質上反省“行”只是手段，認為如果因為“行”的機動化帶來的浪費和污染而使生活質量下降，則天天開車上下班就是一種本末倒置的行為。

以上三條對轎車使用實行規制的依據雖可謂充分和有力，但在現實世界中真正努力，并成功地實施的發展中城市只有兩個：新加坡與香港。新加坡和香港都是從70年代初就開始確立并大力發展以公交為主的城市交通運輸體系，并各有一套不斷完善的對小轎車實行規制的手段。新加坡的規制特點一是用配額的辦法控制轎車擁有量，即根據道路路面的遞增量，決定當年的新車牌照額；二是用區域道路收費系統控制高峰時間汽車駛入市區的數量。香港的規制特點則一是用很高的新車牌照稅將家庭汽車擁有量控制在12％左右；二是以市中心區少停車場點和高停車收費的方式，迫使私車車主以公共交通車輛代步上下班。為什么只是香港和新加坡能成功呢？原因有三。第一，認識到上述規制轎車使用及發展公交為主的體系的必要性是在很多城市已轎車化之后。香港和新加坡并不是有“先見之明”，而是地理形勢所迫：這兩個城市囿于人口壓力，又都沒有向外擴展的可能，只有向高密度城市結構發展。第二，由于轎車往往被視為工業社會文明的一個特征，轎車化就往往被看作交通現代化的體現。第三，與香港新加坡幾乎同時開始經濟起飛的發展中國家或地區往往因為同時在發展自己的汽車工業，而沒有能有效規制其城市的轎車使用，例如、泰國、巴西、墨西哥、韓國。上述發展中國家和地區的首都具有第三世界國家城市首位度高、人口密度大和發展快的特點。這些特點加上發展中國家交通管理不善的通病，往往使這些中心城市成為自己汽車工業帶來的機動車災區。

若不實行對小轎車的規制，轎車為主的一旦形成，無論再用什么機制還是手段都回天乏術。這里有一個汽車生產、購買和使用的剛性：轎車擁有者和轎車制造者一樣，都是不會輕易放棄他投入了大量資金的運輸方式的。世界銀行曾試圖將新加坡經驗移植到泰國首都曼谷，解決那里開車比走路慢、“兩小時在班上、六小時在路上”的慘狀，結果完全失敗。 三.大城市交通戰略與汽車產業政策

以上的探討和各國的經驗教訓表明，中國人口密度高的城市（一般都是大和特大城市）不但應該規制轎車的發展，而且需要盡快確立以公共交通為主的發展戰略，并以堅定明確的政策不誤時機地實施。公交為主、特別是以軌道（地鐵）為主干，以其他路面公共交通如無軌電車、巴士、小公共汽車為輔的體系，相信是不少人心中的理想發展模式。然而過去幾年的發展現實提醒了人們通向這種模式的種種障礙。一是地鐵引進項目投資龐大，不勝負荷。二是公共交通運輸公司雖努力改革經營和管理，但在自行車與數量激增的小轎車（包括出租車）的夾擊中無法提高服務質量，特別是最關鍵的兩環：速度和可靠性。三是出於各種原因，各主要城市始終沒有能制定并實施對小轎車的合理規制，其結果是花大力氣和大量投資增加的路網能力迅速被吞嚼。筆者以為，中國大城市交通發展出現的這三種通病不但可以解決，而且必須解決。

首先，應堅持發展快速軌道集體運輸系統的目標，因為它體現了化可持續發展的都市客運體系應有的特點：效率、環保和為多數人服務（榮朝和，王緝憲，1996）。的關鍵是城市本身缺乏足夠的財力來源，而擁有成熟技術和財力的外國廠商與財團聯手推出具壟斷性的“用我的錢買我的貨”的手法，誘迫個別城市就范。而國內廠家技術過關但不領先，加上無投資配合及其它一些只有外國公司才能提供的優惠條件，無力競爭。為扭轉上述局面，筆者建議由國家作出決策，在國內挑選兩到三家（為防壟斷）有一定基礎的與不同的外企通過招標后建立兩三家城市軌道系統合資生產企業，選用適合國情的技術生產標準，自己占領這幾十個上百萬人口大城市的市場。建設基金方面，以政府信譽擔保的方式，透過港澳臺的華人集團融資。以中國這方面的現有技術力量、人力成本和市場規模合力而成的新企業將不但可以大大降低各城市地鐵或輕鐵的造價，還可以造就一個在國際上具競爭優勢和潛在市場的拳頭產業。

第二，必須采取有針對性的措施提高大運載量車輛的速度與可靠性。目前各大城市已經做了很多工作。在公交方面主要是車隊承包，服務多樣化及其它營運上的改善；在道路方面主要是新建快速路，自動化交通信號管理系統等提高路網通道能力的工作。今后需要突出在道路系統中發揮大載客量車輛(High-Occupancy Vehicle or HOV)的優勢。具體措施有很多。例如：劃出高峰時間大中型客車專用線(Bus Only Lane)；禁止小公共汽車（中巴和小巴）或出租車在大公共汽車站上下乘客；在大型立交橋附近設立公交車必停之換乘站，以免乘客舉步數分鐘走過立交橋；等等。

第三，創造性地解決自行車。在目前轎車、自行車長期共存并向公交車輛搶市場的局面下，過去關于轎車將取代或不可能取代自行車的爭論已失去意義。自行車問題需要重新認識。在每個家庭平均擁有兩輛自行車的城市，需要做的，是如何將這種方式納入以公交為主的理想模式。90年代中國主要城市的新地價政策和房屋政策所引起的城市規模擴張和居住區與工作區的分離，正從總體上擴大著“上班族”的出行距離，從而增加了騎車者的困難。同時，除了少數私車（包括“公司車”）使用者和一些常坐出租車的“打的族”，大多數工薪階層人士都處在“自行車、公交車、單位班車”的某種組合之中。他們的收入水平距離買轎車尚遠，不過，逢重要的事叫輛出租車也負擔得起。

筆者認為，這是引導并鼓勵他們一起走向更有效的公交系統的難逢良機。市政府需要在提高公交服務質量的同時，大力改善自行車與公交車的換乘環境。西方大城市流行的私家轎車在城郊鐵路站免費停車換乘的所謂“Park and Ride”方式完全可以移植到中國。應由市政府有關部門有規劃地在主要干線公交車站建立“全天候”的24小時自行車停車場，并對所有持該線有效公交月票者實行免費存車。這是用積極的手段增加自行車與公交車的“聯運，減少它們在同一方向和路面上的混駛或并行。同時，自行車和公交車亦理想地分擔著自己的角色：一個“負責到家”，另一個“跑長途”。事實上，已有人購用兩輛自行車，走上了“兩頭騎、中間坐”的中國式道路。

實現公交為主的城市交通發展戰略最難的一關是如何在中國發展汽車產業的政策下規制轎車的使用。1994年出臺的國家汽車產業政策的宏觀出發點有二一是吸納民間 (包括民營企業)資金建立新的經濟增長核 心，二是堅決用國家政策扭轉國內汽車生產在企業規模、生產方式、與外企合作方式等一系列不利于中國汽車工 業的發展趨勢。這兩點，特別是關于第二點的很多具體 措施都應充分肯定。然而， 必須指出該政策的盲區和其對城市交通發展造成的負面。轎車不是電視機或電 冰箱，“轎車進入家庭”、實際上是“轎車進人道路網”。估計轎車需求如果用估計電視機需求的而不考慮中國 高密度城市的道路有限容量將會嚴重誤算。“轎車化即現代化”、“即現代文明”，是汽車制造商的理想宣傳手段， 而國家及城市決策者必須看到可能因此而造成的對大城市市民的誤導和極為難以扭轉的交通嚴重癱瘓。

真正面對發展轎車與規制轎車兩難的是市政府交通 規劃與管理部門。破解兩難的關鍵在于把規制轎車的重點放在使用量而不是擁有量上。典型的使用量規制有： 高峰時間駛入市中心商業區的附加費，嚴厲的市區違例泊車罰款和高額的市區停車收費，高汽油稅，等等。政策 制定者不但自己要清楚每項規制措施的含意和后果，更要通過不亞于汽車銷售商的宣傳，使轎車的實際或潛在 擁有者和使用者都明白，在高人口密度的大都市，購買轎車是可以的，但用其來做上下班的代步工具是不予鼓勵 并要付出很高代價的， 因為這樣做本身會給整個城市帶來了效率損失。

在高人口密度的大城市合理規制小轎車會不會對中 國汽車的發展構成影響?筆者認為會，但不大。因為中國城市多，疆域廣，按目前城市化與高速公路網的發展 速度看， 部分城市對轎車的規制絕不會對中國未來實際汽車(包括貨車) 的需求總量有大影響(參見全永蠢， l32— l33頁)。在汽車商各種強大推銷手段和不少城市決策者對“轎車化即‘行’的現代化”的認同下，能夠成功 并及時發展公共交通為主的運輸體系的城市將很有限。這正是本文大聲疾呼，需要確立大城市交通運輸發展戰 略的原因。

明確的城市交通發展戰略可為汽車產業提供產品發 展方向。有者指出，中大型轎車應為中國汽車工業 發展的重點之一(鄭也夫，1994， l3頁)。筆者以為，這是一個很重要的建議，不但因為它符合中國的“城情”，還因 為它對中國汽車工業發展國際市場有好處。波特(Porter， 1990)著名的跨國經濟比較研究的結果證明，產品在國際 市場的競爭優勢之形成，在于該生產國的國內市場對該 產品的要求很苛刻。 中國的城市有十分不同的地理條件，又有高人口密度的市場，這將會對各類公共交通工具有多方面的要求。隨著人民生活水平的改善和市場的發展，這些要求還會更高。其結果是，凡在國內勝出的產品都有可能在國際市場、特別是對第三世界的銷售中勝出。 四．結語

雖然每個城市都有自己特殊的發展背景、條件和問題，需要有針對性的辦法，但高人口密度確是大多數中國大城市的共性。這一共性否定了“現代化即轎車化”模式在中國高人口密度城市的合理性。

從實踐上，我們必須用對付人多的辦法解決人多的 情況下出現的問題，而發展以公共交通為主的體系是唯 一的選擇。這需要制定明確的總方針， 有利公交優先的政策和規制轎車使用的具體措施。世界范圍內的經驗表 明，決心大力發展自己汽車工業的國家中的城市，對轎車使用的規制就特別困難。第三世界城市出現嚴重轎車災 的多屬此類。而中國的廣州等城市也已出現類似車災的初期癥狀。為了避免重踏曼谷、臺北的覆轍，本文提出了 一系列看法，不但涉及轎車規制的理論和方法，更提出大力發展中國自己的城市軌道客運設備工業的建議和在汽 車工業中重視中大型客車生產的建議。

從觀念上，我們必須徹底改變“行”的現代化就是轎 車進人家庭的看法。其實，除了觀光，“行”不是目的，而是人們為了到目的地做在起始地不能做的事的手段。因此，在管理和規劃我們的城市交通發展時．可達性 (accessibility)是比機動性(mobility)更重要的指標。如果 一個城市從統計數量上提高了汽車和道路的擁有量，卻沒有提高多數市民到達他們目的地的便捷程度，則其以大型立交橋和豪華轎車點綴的交通現代化就只是空有其表。

： 王建勇(1995)《中國道路交通和交通管理》，警官教 育出版社 全永蠢(19p6)“汽車化與城市交通”，鄭也夫編《轎車 大論戰》，123— l34頁，經濟出版社 鄭也夫(1994） “轎車文明批判”，《光明日報》，8月4 日。 榮朝和，王緝憲(1996)“推遲大城市的小汽車家庭 化，加快發展軌道交通”，《導報》第八期，19—11頁 植草益(1992)《微觀規制經濟學》，中國發展出版社 Dimitrou，Harry T、(ed)(1990)Transport Planning for Third World Cities，Routledge，London， Porter，Michael E.，(1990)，Competitive Advantage of Nations，Free Press，New York.