摘要：以流域經濟作為切入點，提出流域綜合發展規劃的思路以及基于城鄉統籌的流域規劃理論，并結合貧困地區流域發展的戰略，探討了重慶渝東北地區的巫溪大寧河及柏楊河流域的發展思路。 關鍵詞：城鄉統籌；流域經濟；貧困地區發展 中圖分類號：F61.5 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2009)05-011-5 論文http://www.100paepr.com 一、流域概念與流域經濟 流域(Drainage Basin)是由分水線所包圍的河流集水區，它既是一個水文單元空間，也是一個生態系統空間，更是一個經濟體系空間。流域空間有可能會跨越不同的行政邊界，可能形成跨越幾種差別性地方發展政策的區域性空間。在當下中國超常規快速城市化的語境中，從流域的角度來整體性地思考流域流經地區的發展問題，可以彌補目前基于條塊分割的規劃和發展模式的不足。 流域經濟是一種特殊類型的區域經濟。它以江河為紐帶和軸心，通過流域內資源、資金、技術、信息等要素的優化與整合，形成分工協作、優勢互補、開放互利的經濟區域。跨越不同的行政區劃經濟，流域經濟更體現出一種開放性、協作性和整體性。要搞好流域經濟，必須做好流域的綜合發展規劃，從整個流域發展的公共政策研究開始，進行環境保護規劃、空間綜合管治和社會經濟發展的全面控制。 二、流域綜合發展規劃 流域規劃是區域規劃的一種特殊類型，也是國土規劃的一個重要方面，通常是以江河流域為范圍，研究水資源的合理開放和綜合利用。狹義的流域規劃是以江河本身的治理開發和流域的水利開發為目標，包括干、支流梯級布置、水庫群規劃、防洪發電灌溉航運工程、相關樞紐建筑配置、水資源利用、水土資源平衡、農林及水土保持措施等內容。廣義的流域規劃是指流域綜合發展規劃，涵蓋整個流域范圍的城鎮體系規劃、建設用地與非建設用地布局、上下游產業動態關系、主體功能區劃分、流域轉移支付政策等內容。 流域綜合發展規劃需要處理好發展與保護、整體與局部、干流與支流、上游與下游、需要與可能、近期與遠景的關系，梳理好防洪、發電、灌溉、航運、供水、漁業、旅游等產業之間的關系。科學的流域綜合發展規劃是落實“五個統籌”的規劃，在流域范圍內考慮統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。在科學發展觀指導下的流域規劃是反GDP崇拜的規劃，是在公平的前提下兼顧效率的規劃，是在社會發展的前提下考慮經濟增長的規劃，是注重地域差異與當下社會經濟發展階段約束的規劃。 三、城鄉統籌視野下的流域規劃理論 (一)流域共生理論 流域共生是指在流域范圍內城鄉不同系統的單元之間信息交流、物質交換、能量傳導以及合作模式的形成和運行過程。城鄉發展的階段模式經歷了依存(農業社會)、統治(工業社會)、融合(工業化中期)和一體化(后工業社會)四個階段，由生產力向生產關系的范疇逐漸過渡，由非對稱互惠向對稱互惠的過渡過程。在城鄉統籌視野下，城鄉不再是剪刀差作用下的二元空間①，而是環境關聯、產業聯動、生態共生、上下游市場資源與要素互補的整體性流域空間。從流域共生理論出發，對流域流經的不同行政區域的城鄉規劃進行統籌和協調十分必要。以流域共生理論為指導，在流域城鎮體系的建立、重大基礎設施的布局、重大建設項目的選址、上下游發展的時序等方面，皆需要進行長遠的、全局的、整體的思考，避免就事論事、行政區劃本位、任期本位地看待問題。流域公共資源需要共享，勞動力、資金、技術、政策諸要素需要統籌考慮，重大項目要避免重復性、同質性、競爭性建設，實現流域發展外部性的最大化。 (二)產業關聯理論 依托流域空間體系，產業梯度勢能差通過資本投資、技術傳播和勞動力轉移推動經濟要素實現空間的轉移與擴散，并在此過程中產生產業的關聯與集聚。通常情況下流域上游對下游的優勢體現在水資源潔凈度、能源充裕度、勞動力價格差異度、初級產品豐富程度方面，因而成為水資源、能源、勞動力和初級產品輸出地。下游對上游的優勢體現在技術資源、融資渠道、資金來源、產品加工能力等方面，因而成為技術、資本、次級產品或終端產品的輸出地。自覺地重視上下游產業關聯有助于流域產業的有效集聚和有序集聚，使城鄉的各要素市場產生良性互動，流域內的就業問題、稅收問題、環境保護問題、污染治理和排放問題都可以得到統籌考慮和解決。 在產業關聯理論中，上下游之間關系的“半流域保護理論”和不同支流之間的“選擇性流域保護理論”是其中的重要代表。前者是上游布局清潔產業，下游布局有排放限制的產業；后者是把有輕度污染的產業選擇性地集中在某一支流上，有助于保護其他支流的水資源和提高該支流污水治理的效率。在流域產業布局中有的支流旅游資源豐富，那么休閑觀光產業就作為重點發展對象，其他對該產業有負面影響的如采礦、化工、冶煉等就得讓位。流域產業關聯發展可以促進產業集群的有效有序集聚、做大做強和差異化發展，形成規模效應和品牌效應。 (三)效益補償理論 理論上講，流域的上下游具有同等發展的權利。然而，從環境保護和生態保護角度來講，上游的開發限制多，下游的開發限制小，下游的開發強度、產業多樣性、產業開發密度、產業規模都要高于上游的相關指標。上游區域為了整個流域的發展必須自覺地做出讓步和犧牲，而它的主動約束行為所帶來的開發權損失應該從下游的開發權轉移收益中得到補償。流域發展的上下游之間的公平利益關系只有通過轉移支付政策才能實現。同樣情況也適用于選擇性流域開發過程：污染重但GDP產出高的支流應該對排放少但GDP產出低的支流實現效益補償和轉移支付。 (四)流域可持續理論 流域的可持續理論是建立在流域的人一人關系、人一地關系、地一地關系和諧發展的基礎上的。人一人關系是流域內人口分布和就業結構的關系，人一地關系是建成環境和自然環境的關系，地一地關系是流域內不同行政區之間的關系。在流域范圍內考慮基于人口有序流動和就業平衡的城鎮化模式是建立和諧的人一人關系的基礎。在流域范圍內對建設用地和非建設用地進行統籌規劃，對生態敏感區、基本農田保護區、礦產資源分布區進行強制性保護，對自然山地、水體、綠地的自覺維護，是建立永續的人一地關系的前提。在流域范圍內協調不同行政區的利益，放棄自我本位的利己主義思想，站在流域的高度考慮科學發展的問題，是實現共生的地一地關系的條件。 流域可持續發展是流域內全面的、長遠的、整體的發展，其中對弱勢人群、貧困地區、邊遠山區的關注是流域可持續發展的重要組成部分。對貧困地區流域發展來說，教育、技術、政策、觀念和資金的幫助和支持是必要的。 四、貧困地區流域發展戰略的初步思考 (一)政策驅動戰略 貧困地區是市場要素不活躍、市場機制未發育的地區。因此該類地區的發展，顯然政策驅動是首要戰略。對于某些貧困地區，各種級別的優惠政策不少，比如對于大寧河流域的貧困地區可以享用的優惠政策有：西部大開發政策、直轄政策、庫區建設政策、移民政策、對口扶貧支援政策等。雖然優惠政策眾多，光靠政策驅動的單一要素發展該地區是遠遠不夠的。政策驅動是發動機和孵化器，關鍵是要發動市場要素和孵化市場機制，“看得見的手”需要“看不見的手”的配合。要帶動“看不見的手”介入大寧河流域的整體發展，流域規劃的作用是巨大的。政策驅動下的流域綜合發展規劃，是貧困地區流域發展的行動愿景、技術支持和法制保障。在政策驅動下科學地規劃、廣泛地宣傳、實效地服務、跨行政區域的聯動協作是大寧河流域脫貧致富的有效途徑。 (二)資金的運用戰略 長期以來，貧困地區的政策性資金是不少的。比如包括巫溪在內的渝東北連片貧困地區，每年各種財政撥款和政策資金都向它們傾斜，如庫區環保資金、高山移民資金、退耕還林資金、防洪建設資金和國家級市級的扶貧基金、教育資金等，然而該地區發展依然緩慢。貧困地區至上而下的撥款推動的城市建設，起點低、目的單一、復合效應差、操作粗放。這些扶貧幫助沒有起到足夠的邊際效應放大作用和后續帶動作用，也沒有得到市場力量的配合和民間力量至下而上的跟進。戰略上沒有整體思路，空間上沒有統籌布局，時間上沒有有序安排。 中央政府也意識到原來的扶貧政策需加以改進。近年來，扶貧的改革政策和措施包括：由過去單純分散救濟的扶貧方法向經濟開發扶貧方式轉變②；從單純依靠政府系統向主要依靠經濟組織轉變；從資金單項輸入向資金、技術物資、培訓相結合輸入配套轉變。 (三)其他思考 在觀念方面，要認識到對貧困地區流域發展做減法也是一種發展。在上游和支流減少人口數量(向下游和干流的發達地區轉移人口)，減少建設用地(退耕還林)也是一種發展。對于生態承載力和產業承載力弱的地區，減少其發展的壓力，外遷人口、退耕還林、退廠進園、以退為進不失為一種精明的策略。 在教育方面，對貧困地區流域發展要加大投入，從人一人關系來說，讓貧困地區的孩子不要輸在起點上，從可持續發展角度，讓貧困地區的后代先在知識上先脫貧。 在基礎設施方面，對貧困地區流域發展要先行。很多貧困地區公共財政匱乏，基礎設施欠賬太多，可達性差，對外通勤時間成本太高。國家開發銀行、世界銀行貸款、國外長期低息援助基金、國債和地方債募集資金要向貧困地區流域的基礎設施建設傾斜。 在城鎮發展思路上，集約化有序發展很重要。該策略可以提高貧困地區公共設施的服務水平和效率，減少基礎設施投入，有助于在更大范圍內保護生態環境和解決就業問題。 五、案例研究：重慶巫溪大寧河流域貧困地區發展思考 重慶市是一個區域發展極不平衡的具有省域特征的直轄市。都市區發展條件和水平可與中國東部沿海相比，渝西地區與國家中部地區類似，庫區與渝東南相當于中國西部的情況。重慶市委、市政府在此背景下針對重慶大城市帶大農村，區域發展極不平衡的現狀提出了“一圈兩翼”的空間發展戰略③。巫溪縣屬于“一圈兩翼”中的渝東北翼，是三峽庫區移民開發縣，同時也是國家級貧困縣④。它地處大巴山東段南麓的渝、陜、鄂三省(市)結合部，全縣幅員4030平方公里，總人口51.42萬人，其中農業人口45.2萬人。其宏觀經濟運行中存在的主要問題是：經濟基礎薄弱，總量太小；經濟運行質量不高，結構落后；重點產業支撐作用乏力，興縣支柱產業尚未形成；財政收支矛盾突出，經濟社會發展的動力嚴重不足；城鎮就業再就業困難，農民持續增收和農村剩余勞動力轉移的難度較大。巫溪的發展受交通瓶頸的制約嚴重。目前境內無高速公路、鐵路、機場，大寧河航道的運力有限，標準太低。縣城到重慶至少需8小時車程。 巫溪自然資源和旅游資源豐富(紅池壩森林公園為有國家4A級風景區)，文化深厚(巫巴文化、鹽文化、醫藥文化)，生態環境良好(連同神農架地區成為中國最大的淡水涵養源組成部分)。由于水運交通的衰落，受制于交通瓶頸和區位劣勢，大寧河流域的發展嚴重滯后于重慶主城和庫區其他段的發展。然而近期規劃中過境的奉溪高速公路、安常鐵路、渝東北支線機場將給該區域的發展帶來極大的機遇。在城鄉統籌的政策背景下，從流域經濟的角度思考該貧困地區的發展具有現實意義。 (一)流域經濟作為巫溪城鄉統籌發展的切入點 與巫溪相關的流域體系從大到小分為三級：長江流域、大寧河流域、白楊河流域，也分別對應三個不同級別的流域經濟體系。長江流域經濟體系為國家級，大寧河流域為地區級(二三峽庫區)，白楊河流域為縣域級。流域空間的統籌實際上也是政策的統籌、經濟的統籌、社會發展的統籌。流域流經不同的經濟類型、開發模式、發展水平的行政區域，是很好的城鄉統籌的思考對象。 巫溪的旅游業、生態林業、綠色農業、中藥材產業、民俗文化產業、手工業、巫文化產業等都有資源優勢和發展潛力。借助參加巫溪馬鎮壩新區城市設計的規劃實踐機會，我們試圖思考在物質環境建設的同時能否有全面促進巫溪社會經濟發展的可能，而發展該地區的流域經濟是研究思考后的答案。 該思路是點線面流域一體化發展思路：即培養開發點、延伸發展線、擴展增長面。流域經濟開發點由巫溪水城(旅游基礎設施)和五個集鎮(五多金花式的差異化小鎮)共六個點組成；流域經濟發展線為柏楊河流域為主體的流域產業鏈；流域經濟增長面為依托流域往縱深腹地發展的整個帶狀山谷用地，從而復興巫溪桃源峽郡的歷史美名。 通過流域經濟戰略，統籌城市經濟、集鎮經濟以及鄉村經濟的發展(即老城組團、馬鎮壩組團、趙家壩組團、鳳凰組團的城市經濟，五個集鎮的集鎮經濟以及腹地的鄉村經濟的發展)，實現五個統籌：即統籌區域發展，發揮生態休閑經濟的優勢，整合區域的旅游資源、產業資源、人力資源、資金資源；統籌城鄉發展，使縣城、集鎮、中心村、農村居民點納入到流域產業鏈中來；統籌社會經濟發展，進行產業孵化，提供就業機會，提高區域發展信心和居民幸福指數；統籌人與自然和諧發展，在目前經濟尚落后但文明深厚地區進行有地域特色的人居環境建設；統籌國內發展和對外發展，利用網絡和媒體工具讓世界了解巫溪源遠流長的巫文化、鹽文化、藥文化，神秘的神農架風光、秀美的大寧河風光、紅池壩高山草甸風光，讓巫溪走向世界。 (二)流域經濟與渝東北貧困地區空間發展戰略 結合項目調研對大寧河支流柏楊河上游、中游和下游的三個河段進行了抽樣調查，發現結果具有啟發意義。上游鳳凰段是農耕段，處在未城市化期；中游馬鎮壩段是待開發段，處在城市化預備期；下游 快接入大寧河的趙家壩段則是建成區，處在已城市化階段。從上游到中游到下游的調查發現三減三增現象：生態當量遞減，人工痕跡遞增；物種多樣性遞減，熱島效應遞增；親水性遞減，工程性遞增。上游鳳凰段體現的是恬靜的、田園牧歌式的農耕經濟，下游趙家壩段體現的是高密度、粗放、低質量、赤裸裸的房地產經濟，而中游馬鎮壩段基本上有大半還是處女地，如何策劃和定位是規劃前必須要完成的任務。我們的思路是借未來5年交通大發展的機遇大力發展旅游服務業，整合縣域現有的旅游資源，在馬鎮壩新區進行巫溪水城和休閑驛站建設，打造柏揚河流域城鄉旅游的中心基礎設施。 結合項目思考，筆者認為渝東北連片貧困地區的發展在戰略上要在科學發展觀的指導下，發揮流域經濟的統籌功能：在空間上對流域沿線開放空間進行整體性利用，兼顧防洪、生態涵養、市民日常休閑和游客觀光旅游的功能；在時間上注重近期建設規劃項目的帶動作用，孵化作用；在戰術上必須結合高水平規劃、地方自然資源利用、地方適用技術應用、地方歷史文化資源發掘等綜合手段相結合；充分用好每年各種財政撥款和政策資金，制訂相關政策，鼓勵市場力量和民間力量的配合；充分利用重點項目起到產業孵化和帶動作用。 (三)城鄉統籌發展的三個戰略 重慶巫溪柏楊河流域在城市段流經四個組團：鳳凰段、馬鎮壩段、趙家壩段和老城段。老城組團城區狹小，地勢陡峭，房屋密集，人車混雜，具有交通瓶頸，發展策略為減容、增綠、留白；趙家壩組團已基本建設完成，具有土地資源和發展空間瓶頸，用地局限；馬鎮壩組團具有后發優勢，總體規劃規定的3，92平方公里，在13年集聚5萬人；鳳凰組團是丁業組團。近期建設主要進行城市化的區域是馬鎮壩新區組團。我們對地方政府提出的馬鎮壩新區戰略包括三個部分：流域戰略、新城戰略、復合地產戰略。 流域戰略不是孤立看待馬鎮壩新區，而是把馬鎮壩放到整個柏楊河流域，把馬鎮壩打造成統籌城鄉、統籌區域的一個重要結點。通過馬鎮壩的建設帶動柏楊河流域的社會經濟生態文化的建設。 新城戰略是利用馬鎮壩組團的建設進行縣城空間結構的調整，交通結構的梳理，產業結構的更新，文化結構的創造，綜合地經營城市。巫溪旅游資源豐富，但資源分散，配套設施不全，需統籌縣域旅游資源，整體推廣。在馬鎮壩組團營建巫溪水城作為休閑驛站，攜柏楊河濱河美食街、巫文化風情街、巫溪風情酒店、經濟型民俗酒店、巫文化特色街坊，作為旅游基礎設施配套，為統籌城鄉發展打前戰。 復合地產戰略是希望統籌土地經濟和產業經濟。土地經濟增長與固定人口增長相關，產業經濟增長與流動人口增長相關。土地經濟規模與固定人口規模相關，產業經濟規模與流動人口規模相關。按照重慶“一圈兩翼”的空間發展戰略，巫溪縣城人口要從6萬人增加到12萬人，縣域人口從44萬人減少到38萬人。巫溪縣城固定人口基數少，而且在“一圈兩翼”的空間發展戰略中的人口規劃中縣城增加6萬，縣域人口減少6萬，因此土地經濟增長有限。相比在交通瓶頸突破后，旅游潛力大，流動人口增長潛力大，產業經濟發展前景好。土地經濟是稀缺的、泡沫的、不可復制和再生的，旅游產業經濟是長效的、可持續的、循環的。因此我們建議政府要根據巫溪的特殊情況預留一定比例的旅游產業用地，適當降低房地產開發的用地比例。 (四)基于流域經濟理念的馬鎮壩新區建設規劃 在明確了流域戰略、新城戰略、復合地產戰略后，近期的工作為統籌土地經濟和產業經濟，打造開發點，培育發展線，形成增長面。開發點具體表現為巫風旅游度假水城項目，發展線具體表現為柏楊河流域旅游產品線示范段項目，增長面具體表現為峽郡人居環境樣板項目。我們進行了巫溪城市化和產業化的戰略研究，去四川平樂古鎮進行了針對性調研，對渝東北的旅游、產業、文化、景觀、流域進行了專項調查，對馬鎮壩新區開發強度、空間品質、環境承載力進行了深入思考，還對建筑風格、景觀特征、場所精神，開發主體、盈利模式、永續發展的開發模式進行了研究。其中巫溪水城是項目規劃的一個重點，希望開創一箭多雕的多贏局面。通過巫溪水城旅游基礎設施的建設，打造一個綜合性的休閑驛站，建設一個生態綠島和巫文化度假勝地，作為巫溪地方經濟的助推器和特色產業的孵化器。水城的發展依托良好的自然資源，以生態環境保護為基礎，主要以高檔商務活動、旅游及休閑度假旅游集散中轉為市場目標，同時兼顧大眾休閑旅游市場，使之成為巫溪經濟增長的增長極，成為巫溪新城名片。實行分期建設，前期先行進行水城特色環境基礎設施建設，筑巢引鳳；中期推動地產開發，市場力量跟進；后期倡導地產與旅游結合，旅游復合地產多贏，按可持續發展模式，提升當地居民生活的幸福指數和發展的信心，實現文化的認同感，提升地方的知名度和集體的自豪感。 希臘學者道薩迪亞斯認為，我們應該把人類聚居環境視為一個整體，將它作為完整的對象考慮。將局部地段的發展放人更大的整體的區域中是很有必要的。流域的視野就是一種整體觀的視野。城市和區域是一個復雜的巨系統，城市規劃和區域統籌是應對巨大不確定性的復雜性科學。選擇準確的思考和研究的切入點很重要。針對以渝東北連片貧困地區的問題為導向，以流域經濟為切入點，通過類似巫溪水城這樣的重點項目作為開發點，帶動流域產業鏈作為發展線，并結合類似馬鎮壩樣板段人居環境作為增長面，以點、線、面一體化的流域發展思路來統籌城鄉的發展是筆者的核心觀點。隨著重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區改革的深化，“一圈兩翼”的空間發展戰略的落實與深入，衷心期盼巫溪大寧河流域及其柏楊河流域經濟能夠形成規模效應，馬鎮壩新區戰略能夠實現，渝東北連片貧困地區的人們也能夠早日跨入小康。