關鍵詞: 金融危機/金融監管/發展趨勢

內容提要: 從歷史上看，美國金融史是一部金融危機和金融改革同步、金融改革和金融理論相互聯系的歷史。2007年金融危機以來，奧巴馬政府推出《2010年華爾街改革和消費者保護法》。該法案作為后金融危機時代金融監管的代表性法律，在政府作為社會公共利益代表和金融企業主體社會責任理念指導下，一方面強化美聯儲的監管地位，另一方面維護消費者合法地位。從金融改革的歷史發展看，目前的金融理論和金融改革，主要是西方金融一體化和利益社會化理論共同主導下的一種結局。 一、美國金融危機與金融理論、金融改革關系史

美國現代金融體系的建立是從1907年的第一次金融危機開始起步。世紀之初的經濟大危機促使美國開始強調聯邦的集中監管，并于1913年通過了《聯邦儲備法》，并在次年建立了包含聯邦儲備局、區域性聯邦儲備銀行和會員銀行的聯邦儲備體系。[1]但在聯邦儲備銀行成立之初，仍然采用原來的銀行自由經營原則，美國銀行數量急劇上升。1927年美國通過了《麥克頓法》，取消了《1864年國民銀行法》“禁止國民銀行承銷股票”的規定，雖然這種更加自由化的改革帶來了1928年的美國股市的虛假“繁榮”，但僅僅一年之后，持續5年多的大危機爆發。危機導致美國約49%的銀行倒閉。[2]在危機面前，羅斯福通過加強監管開啟了新的監管時代，以《1933年銀行法》和《1933年證券法》為代表的立法標志著新監管時代的來臨。與此相伴隨凱恩斯在1936年出版的《就業、利息和貨幣通論》中提出了所謂的“國家干預理論”，該理論認為雖然包括金融市場在內的自由市場機制盡管從整體上講是有效的，但自由市場本身自利的天然缺陷會扭曲這種機制使其失靈，這決定了政府對市場的必要性，為保證金融市場的正常和高效運轉，傳統中央銀行的貨幣管制應轉向貨幣政策，安全優先成為金融監管的核心原則。

在美國，里根總統時期倡導的以貨幣供給和貨幣為經濟核心的里根經濟學成為主導這一時期的金融理論，該理論在金融監管上主張放松金融市場管制。在這一時期還存在諸如特殊利益論、監管俘獲理論和公共選擇理論，以及以哈耶克為代表的自由銀行制度學派等學派，其共同的特點就是強調效率優先應當成為為金融監管基本取向。在這些理論推動下，為推動經濟復蘇美國國會批準了《放松存款機構管理和貨幣管制法》（1980）、《加恩—圣日曼法》（1982）等一些法律，賦予商業銀行較大的經營范圍和空間。而1999年《金融服務現代化法》更是取消了自1933年以來建立的“分業經營”監管模式，推行以效率為首要價值的“混業經營”模式，從而將使美國金融業邁入一個新的自由金融時代。伴隨著這一自由化進程，以信用衍生工具為手段、以效率為最高目的的華爾街精英為世界創造了一個虛幻的金融神話，這種空中樓閣式的經濟發展模式為美國的經濟崩潰埋下了禍根，尤其布雷頓體系的崩潰為金融風險的世界化開了閘門，最終導致以2007年的次貸危機為導火索的世界金融危機。在新的危機面前，“政府是市場經濟守夜人”的新自由主義監管理念被現實打擊的灰頭土臉。這時，強調社會公眾利益是金融市場最大利益（20世紀30年代提出）的主張開始受到人們的重視，該理論“將金融監管作為消除金融市場完全競爭下的市場破產的消極后果的手段看待，是為消除市場破產可能導致的自然壟斷、外部效應及其信息不對稱等后果而確立”。[3]而且認為金融主體作為企業法人，是獨立的市場主體，并且擁有事實上的壟斷地位，而且其經營的產品是高度信用化的貨幣，所以要承擔一定的“社會責任”。在這種情況下，2010年7月美國公布了《2010年華爾街改革和消費者保護法》（也稱為《多德－弗蘭克法案》），該法案其核心內容是強化美聯儲權力和責任以及設立新的消費者金融保護局。由于該法案的重要性，它被喻為可媲1933年《格拉斯－斯蒂格爾法案》的新監管時代的代表法案。

綜上可見，美國金融史就是一部危機與管制法制并行、理論與實踐互動的歷史，期間經濟的繁榮與否、金融創新的水平高低決定了相互之間的關系。

二、次貸危機后的美國金融改革

2007年金融危機以來，在推出多項救市措施后，奧巴馬政府提出的《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》議案獲得參眾兩院通過，并正式定名為《2010年華爾街改革和消費者保護法》。該法案作為后金融危機時代金融監管的代表性法律，在政府作為社會公共利益代表和金融企業主體社會責任理念指導下，一方面強化美聯儲的監管地位，另一方面維護消費者合法地位。其內容主要可歸納為下面幾方面：

（一）監管主體和監管職能變化

1．美聯儲監管者地位和職能進一步得到強化美國此次的金融改革法案，通過賦予美聯儲對“非銀行”類銀行的監管權及對一類金融控股公司進行并表監管權，擴大了美聯儲監管權力，而且強調這種監管的范圍囊括各類銀行，無論其是否實行存款保險、無論其營業是否受到特別法案的限制等。該法案之所以強化美聯儲對“非銀行”銀行和一類金融控股公司及其附屬子公司的監管，尤其將原來屬于SEC監管范圍的對證券經紀/交易商公司的監管權和對對沖基金和其他私人資本基金的監管權全部劃歸美聯儲統一監管，目的在于避免多頭監管的漏洞，“就是要將美聯儲打造成為系統風險監管者，并由其對‘非銀行’銀行和一類金融控股公司制定審慎標準和監管。”[4]

2．成立新的職能監管機構，完善監管權限1999年以“混業經營”為取向的《金融服務現代化法》雖然已經將美聯儲作為基本監管者地位提到，但對長期分業監管模式下各職能監管機構權限的劃分并不完善。新的監管法案在打造美聯儲為系統風險監管者的基本取向下，把原來對聯邦注冊的銀行機構的分割監管進行整合，成立了全國銀行監管局（National Bank Supervisor），這一新機構系“將貨幣監理署與儲蓄機構監理局合并，在財政部中設立具有獨立地位的，負責從事國民銀行和外國銀行的聯邦分支機構及代表處的執照發放，并負責對所有的聯邦發照存款機構和所有外國銀行的聯邦分支機構及代表處進行審慎監管和規制。”[5]另外，新法案還在財政部設立了聯邦層面的全國保險辦公室，該機構是首次在聯邦政府設立代表全國保險公司的機構，其職責在于收集各種涉及保險業務的信息并進行識別其中潛在的危機和風險，并在綜合評估后將已經類似于“一類金融控股公司”的任何保險公司向美聯儲提出監管建議;該保險辦公室還被授權與其他國家一起在國際保險監管者協會（IAIS）中締結國際協議，并增進保險規制的國際合作。

新法案對于仍然保留的SEC和商品期貨交易委員會的監管者地位和相應職責的同時，在保護投資者、確保市場誠信及增進價格透明度等基本公共政策目標指導下，擱置關于場外衍生品究竟是期貨抑或證券的爭議，提出要進一步協調期貨與證券兩大機構對市場的規制方法和標準。當然，為便利在各監管機關的信息溝通，新法案還要求設立金融服務監督委員會，負責監測和處理威脅國家金融安全的系統性風險，以對各自市場中出現的金融漏洞和行為能夠做出相同的監管和規制標準。

（二）設立保障消費者權益的消費者金融保護局

新法案在繼承過去通過金融監管對金融主體市場行為規制的基本思路基礎上，在監管模式上增設統一的消費者金融保護局。該機構的設置是從金融消費者角度出發，以維護社會公共利益、消費者權益為目標而設立的對金融主體行為實施規制的機構。消費者金融保護局的在保護金融消費者方面具有非常廣泛的權責，從制定金融消費者保護的立法權，到對在其管轄范圍內所有提供金融產品、服務的機構都有行政執法管轄權，甚至在聯邦法院也可與司法部一道，執行有限的司法。此外，新法案還賦予聯邦貿易委員會和SEC在金融消費者和投資者保護方面以新的權力和資源對金融消費者和投資者提供保障。在金融改革新法案的基礎上，為了使金融改革獲得法律保障，美國政府向國會提交了《2009金融服務監督理事會法》、《2009銀行控股公司現代化法》、《2009銀行控股公司和存款機構監管改進法》、《2009美國保險局法》、《2009投資者保護法》等五項加強金融系統性風險監管的法案，“其目的在于對所有金融機構加強嚴格統一監管，并建立針對金融體系風險監控、緩釋和積極應對的監管體制。”[6]

三、與改革并行的新金融監管理論

此次金融危機使西方奉行的新自由主義監管理念遭受重創。對此，以美聯儲為核心的美國金融界，無不重新認識到自由市場的紀律必須通過政府監督才能實現。事實上，“金融機構作為特殊經濟主體，并非所有金融機構都將股東和客戶利益放在第一位，金融欺詐和金融冒險是金融機構利益驅動的自然產物，但是金融機構一旦違規產生的風險必將對社會帶來極大損害。”[7]在這種情況下，20世紀30年代的美國經濟危機的社會公眾利益理論開始受到重視。社會公共利益理論主張金融監管的出發點就是要維護社會公眾的利益，金融監管的目的就是通過改善金融市場和金融機構的低效率和不穩定狀態，消除自由競爭可能導致的自然壟斷、金融產品的公共屬性導致的外部效應及金融產品高度專業化導致的信息不對稱等不良后果，以恢復公眾對存款機構和貨幣體系的信心。該理論認為雖然金融市場中，消費者和金融產品與服務提供者都是市場主體，但金融產品的專業性和設計的復雜性，以及金融產品的高度信用化，都決定了在金融消費市場中消費者處于不對稱的地位，單純的信息披露根本不能解決認知不足的問題。從維護消費者權益、維護市場的良性運行出發，必須解決消費者在市場面前理性選擇困難問題，通過培養各種專業機構為消費者投資選擇、理賠提供幫助。在這種過程中，任何一方的行為都不能是自利的，必須以經濟理性為原則，作出整體利益最大化的選擇。在這種認識下，金融主體作為擁有事實上的壟斷地位的企業法人，加上其經營的產品是高度信用化的貨幣，所以要承擔一定的“社會責任”。這種理論在危機以后被提及，最根本上在于貨幣金融領域，尤其隨著金融工具創新，特別是信用衍生品市場和資產證券化技術的互動，將資本的功能發揮到極致，極大地推動了金融業務經營模式的轉變。但金融危機的爆發使得人們認識到，單純的市場化信用評級機構和經紀機構往往在至關重要的公信力上，由于無法擺脫自身的盈利性限制，使得往往成為侵害消費者權益的幫兇。在一個個人化社會和政治國家二元的體制下，在強化對消費者事后保障的基礎上，通過加強國家監管規范市場主體和市場中介行為保障信息的真實可靠，最終實現金融秩序的有序運行。

四、金融改革趨勢

（一）加強投資者和消費者保護監管

高度專業化和技術化的金融市場，尤其金融衍生產品的不斷豐富，即使再嚴格的信息披露制度，對于一般普通百姓而言根本無從真正了解具體的運作情況。這就決定了需要某種機構對金融消費者進行教育或培訓或告知真相，以滿足消費者知情權，獲得安全保障。[8]在這種基本前提下，金融領域的經紀中介和信用評級機構至關重要。但金融危機的爆發使得人們認識到，市場化信用評級機構和經紀中介機構由于無法擺脫自身的盈利性限制，往往成為侵害消費者權益的幫兇。為此，各國以重樹投資者和消費者保護的監管目標為國際金融監管改革的重要方面，不僅僅要做到確保信息的真實披露，而且要將控制系統風險作為首要任務。

（二）從整體性上保護消費者權益

危機爆發以來，隨著危機的不斷深入，2009年10月22日美國眾議院金融服務委員會對財政部提交的《金融消費者保護局法案》投票通過。根據該法案，美國將整合原來七大金融監管機構中相應的消費者保護職能成立了新的監管機構，即CFPA，該機構成立后將成為首次經政府授權的、具有對金融產品和服務的消費者提供保護的唯一監管機構。英國在危機后也通過了《改革金融市場》法案，新改革方案中也指出，必須出臺保護消費者的新方案，確保金融消費者理賠的便捷高效，而且為了確保消費者能迅速、有效的得到賠償，規定允許消費者采取集體行動以獲取賠償。新改革法案還要求進一步制定法律以強化FSA的資源，加強信用評級公司監管，以便消費者能夠獲得真實可信的金融信息和服務，這些對消費者利益保護都有著實質影響。

危機爆發后，歐盟采取了多項金融監管立法改革，以提高對金融消費者保護力度。如出臺存款保障計劃修正案;提交資本金要求和規范證券化負債等措施，以加強風險管理;提出對信用評級機構監管提議，要求信用評級機構必須公布信用評級方法和模型，并引入信用評級機構注冊制等。

從危機后歐美金融監管立法改革方案的趨勢表明，在現代法治環境下，金融消費者權益保護必須建立在完善的法律體系和規范的制度保障上。我國2011年以來，在監管部門的統一安排下，各大銀行在各地開始試點金融消費保護工作，并陸續出臺了一些內部試行辦法，形成了涵蓋銀行、證券、保險等金融領域，在政府、行業監管者和產品服務提供者共同參與的，從低端市場到高端市場全面保護的新的金融消費保護體系。但整體上我國這方面仍處于不完備狀態，尤其作為法律層面的消費者權益保護法規能否適用于金融消費目前實踐中也仍存爭議。[9]筆者建議，總結我國金融消費保護的經驗，借鑒西方金融監管改革的有益做法，在我國現有的“一行三會”監管框架下，從法律層面完善立法，建立一個法律體系健全的金融消費者保護體系。而且在消費者提供金融服務的中介機構，包括信用評級機構，都應當納入金融消費保護框架下進行規制，彌合金融產品提供者與消費者之間的信息不對稱，保障消費者知情權。2011年末我國提出的重視本土信用評級的建議正是在這方面的重要體現。

（三）進一步加強集中監管

后金融危機以前的金融監管體系，多頭監管是世界金融監管中普遍采取的監管模式，雖然多頭監管在專業化和促進競爭方面具有優勢，但多頭監管模式雖然提供了細分領域的監管專業化，但由于行業及其部門的分割導致整體監管效率較低，而且因各個監管部門之間各種的分工容易導致監管空白和漏洞，為投機者留下套利空間。這也是金融危機爆發的制度根源之一。所以，要克服多頭監管的弊端，必須建立統一的監管主體。但基于自身的金融發展史，西方各國基本都認為多頭監管目前依然是監管體制的較佳選擇，改革只能是進一步加強監管機構之間的協調。就美國而言，危機爆發前，美聯儲系兼具貨幣職能和監管職能雙重職能的機構，這種職能重合的監管模式使得美聯儲監管職責本身就呈寬泛化。美國的新法案改革也只是提出在擴大美聯儲職能基礎上，進一步組建由財政部領導的金融服務監管委員會，以加強監管協作、信息共享并加強風險識別。英國早在20世紀90年代就啟動了“金融大爆炸”改革，允許“混業經營”，并整合原來英格蘭銀行的銀行監管部門、證券投資委員會和其它金融自律組織等金融監管機構，成立了新的綜合性金融監管機構，即“金融服務局”（FSA）。這種新的金融格局，2000年通過的《金融市場與服務法案》得到了確認。2007年美國的次貸危機后，為繼續鞏固全球金融中心地位，2009年英國通過了《改革金融市場》白皮書，該法案提出成立金融穩定委員會，負責在金融業的風險和穩定監控方面進行協調，并為今后金融體系的重建摸索經驗。

但從歷史角度看，美國堅持功能監管基礎上的傘形監管架構、拒絕集中監管，英國采用單一監管架構、整合監管權力，這種監管模式的差異在很大程度上也與其各自的政治制度和歷史慣例有關。從我國金融監管體制歷史入手，筆者認為，雖然集中單一監管在金融危機后日益成為各國進行金融監管改革的方向之一，但我國金融處于初級階段的國際化、專業化、市場化，使得目前并不適于建立單一監管體制。目前國務院批準的整合央行、財政部金融司、銀監會和匯金公司成立的“金融國資委”就是適應新形勢金融監管的重大改革，這一改革既符合當前金融監管的國際趨勢，也符合我國金融發展的現狀。當然，在強化金融監管的同時，必須注意政府系市場監督者，而非市場參與者的基本劃分，從監督金融產品提供者、金融服務提供者的行為入手，解決披露信息的真實性和違規時的消費者救濟問題入手，以防止監管部門的市場化問題。 注釋: [1]馬紅霞、嚴紅波、陳革：《美國的金融創新與金融監管》，武漢大學出版社1998年版，第4－5頁。 [2]樊亢、宋則杭主編：《外國經濟史》（3），人民出版社1980年版，第49頁。 [3]李喜春：《國際金融監管體制改革及對我國的啟示》，山西財經大學2011年碩士學位論文，第16頁。 [4]李喜春：《國際金融監管體制改革及對我國的啟示》，山西財經大學2011年碩士學位論文，第24頁。 [5]魯籬、熊偉：《后危機時代下國際金融監管法律規制比較研究——兼及對我國的啟示》，載《現代法學》2010第4期，第149頁。 [6]魯籬、熊偉：《后危機時代下國際金融監管法律規制比較研究——兼及對我國的啟示》，載《現代法學》2010第4期，第153頁。 [7]李喜春：《國際金融監管體制改革及對我國的啟示》，山西財經大學2011年碩士學位論文，第29頁。 [8]中國人民銀行西安分行課題組：《金融消費者保護：金融研究與實踐探索》，經濟科學出版社2011年版，第157頁。 [9]吳民許、楊奕：《＜消費者權益保護法＞修訂中的金融消費者保護問題》，載《中國流通經濟》2010年第12期，第74頁。