論文關(guān)鍵詞:WTO協(xié)議和規(guī)則行政行為司法審查構(gòu)建

內(nèi)容提要:WTO協(xié)議和規(guī)則要求各成員方政府的行政行為必須接受司法審查，包括接受WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的司法審查，以便為各成員方締造公平貿(mào)易的法律框架。為此，WTO對(duì)行政行為的司法審查制定了一系列的法律規(guī)則。我國(guó)雖然同樣確立了司法審查的實(shí)體法和程序法體制，但與WTO的要求相比，尚有許多不足之處，需要通過(guò)構(gòu)建與WTO協(xié)議和規(guī)則相一致的中國(guó)司法審查制度予以完善。

中國(guó)加人WTO后，不僅在對(duì)外貿(mào)易政策的制定上要受到WTO規(guī)則的制約，而且在國(guó)內(nèi)法律的制定和政府行政行為的運(yùn)作上也要受到WTO規(guī)則的影響。因此，盡快建立和完善對(duì)政府行政行為的司法審查制度，既是中國(guó)遵守和執(zhí)行WTO規(guī)則應(yīng)履行的一項(xiàng)基本義務(wù)，也是中國(guó)的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和政府行為真正走向法治化的客觀需要。

一、政府行政行為接受司法審查是WTO的基本要求

WTO協(xié)議和規(guī)則主要是以成員方政府的行政行為作為調(diào)整對(duì)象，明確規(guī)定了成員方政府的行政行為必須接受司法審查的原則。這一原則主要包含兩層要義:其一，各成員方要建立、維持或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時(shí)審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序，這種裁判機(jī)構(gòu)和程序必須獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并與裁判結(jié)果沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系;其二，這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到各種行政行為影響的當(dāng)事人有機(jī)會(huì)將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)，享有請(qǐng)求司法審查的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

關(guān)于司法審查，WTO的一些協(xié)議和規(guī)則在不同的條文中作了明確規(guī)定。概括起來(lái)，主要有以下五個(gè)方面的要求:

1.WTO成員方必須針對(duì)各國(guó)政府與貿(mào)易有關(guān)的行政行為建立相應(yīng)的司法制度。《1994年GATT》第10條第3款規(guī)定:各成員國(guó)應(yīng)維持或盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，以便對(duì)涉及海關(guān)事項(xiàng)的行政行為迅速進(jìn)行檢查和糾正，并且，這種法庭或程序應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政實(shí)施的機(jī)構(gòu)之外。由上述法庭或經(jīng)過(guò)上述程序作出的決定，除進(jìn)口商于規(guī)定上訴期間向上級(jí)法庭提出申訴以外，應(yīng)由上述這些機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行，并作為今后實(shí)施的法則。《反傾銷(xiāo)協(xié)議》第13條規(guī)定:各成員方在國(guó)內(nèi)立法中應(yīng)包括有司法審查的程序，即有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)最終裁決和復(fù)審決定不服的可以通過(guò)訴訟程序請(qǐng)求司法審查。進(jìn)行司法審查的法庭應(yīng)完全獨(dú)立于作出最終裁決和復(fù)審決定的調(diào)查當(dāng)局。

2.必須建立一個(gè)獨(dú)立于主管行政機(jī)關(guān)的審查機(jī)構(gòu)。這里所說(shuō)的“獨(dú)立.，根據(jù)WTO的要求，不僅僅是形式上的，而且是實(shí)質(zhì)上的;不僅僅是法律上的，而且應(yīng)當(dāng)是事實(shí)上的。

3.必須賦予受各種行政行為影響的當(dāng)事人提出訴訟請(qǐng)求的權(quán)利。這是關(guān)于原告資格的規(guī)定。這里的原告不僅包括我國(guó)《行政訴訟法》所特指的行政管理相對(duì)人，而且也包括受一成員方行政行為約束或限制的另一當(dāng)事方。根據(jù)WTO協(xié)議和規(guī)則的要求，原則上，只要某一當(dāng)事方的權(quán)利或利益受到行政行為的不利影響，通過(guò)民事訴訟或仲裁等途徑不能獲得救濟(jì)時(shí)，就可以而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑獲得救濟(jì)。

4.司法審查程序必須客觀、公正、高效。它要求WTO成員方所建立的司法審查程序在適用方式上不至于構(gòu)成對(duì)合法貿(mào)易的障礙，從而為避免濫用這種程序?qū)嵭匈Q(mào)易保護(hù)提供法律保障。

5.終極裁判必須保持高度的透明度。透明度原則是WTO最基本的保障貿(mào)易自由化的原則之一，它是指各成員方一切影響貿(mào)易活動(dòng)的政策和措施都必須及時(shí)公開(kāi)，以便其他成員方的政府和企業(yè)了解和熟悉。按照《1995年(GATT》的規(guī)定，任何W TO成員方有關(guān)海關(guān)制度及規(guī)定影響到貨物銷(xiāo)售、分配、保險(xiǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)等方面的法規(guī)，以及政府機(jī)構(gòu)之間締結(jié)的影響國(guó)際貿(mào)易的政策和規(guī)定、有關(guān)司法的仲裁的和行政的法庭或程序等等，應(yīng)一律予以公布，但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的除外;即使有些政策、法規(guī)沒(méi)有公布的可能或必要，也必須使公眾可以獲取;對(duì)于任何與貿(mào)易有關(guān)的司法判決，只要某一成員方要求，就應(yīng)予以提供。

二、中國(guó)司法審查制度存在的主要問(wèn)題

與WTO協(xié)議和規(guī)則的要求相比，我國(guó)的司法審查制度還存在著一些函待解決的問(wèn)題:

1.關(guān)于行政終局裁決權(quán)問(wèn)題。所謂行政終局裁決權(quán)，是指根據(jù)法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)某些特殊事項(xiàng)，擁有最終作出處理決定的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在以下幾個(gè)領(lǐng)域擁有終局裁決權(quán):一是《外國(guó)公民人境出境管理法》和《中國(guó)公民出境人境管理法》所規(guī)定的公安機(jī)關(guān)所作出的復(fù)議裁決。二是《行政復(fù)議法》所規(guī)定的根據(jù)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府作出的行政區(qū)劃勘定、調(diào)整或征用土地的決定;省一級(jí)人民政府所作出的有關(guān)自然資源確權(quán)的決定以及國(guó)務(wù)院對(duì)其工作部門(mén)或省一級(jí)人民政府的具體行政行為所作出的最終裁決。目前看來(lái)，我國(guó)法律所確定的上述幾種行政終局裁決權(quán)與WTO的規(guī)則是相悖的。

2.關(guān)于抽象行政行為問(wèn)題。抽象行政行為是否需要納人司法審查問(wèn)題，一直是我國(guó)法律界和法學(xué)界爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)有兩部現(xiàn)行的法律規(guī)定抽象行政行為不予司法審查。一是《行政訴訟法》規(guī)定的“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普通約束力的決定、命令”不予司法審查。二是《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政規(guī)章以上的規(guī)范性行政法律文件不予司法審查，而只對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定、縣級(jí)以上人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定予以司法審查。上述法律規(guī)定，由于與WTO有關(guān)協(xié)議和規(guī)則所禁止的“法律”、“政策”或“措施”的規(guī)定相背離，同樣需要予以完善。

3.關(guān)于司法審查的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查其適當(dāng)性;只有對(duì)顯失公正的行政處罰，方可判決變更。與WTO協(xié)議和規(guī)則相比，在司法審查的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步予以細(xì)化和完善。GAT7、規(guī)定，各締約方所采取的與貿(mào)易有關(guān)的行政行為和行政措施以及所建立的行政救濟(jì)體制必須接受WTO的國(guó)際審查;如果接受要求，實(shí)施這種程序的締約方應(yīng)向締約方全體成員提供該程序的詳盡資料，以便締約方全體成員對(duì)這種程序是否符合GATT的規(guī)定作出判斷和決定。

GATT，和GATS中的這些規(guī)定表明，凡符合W TO規(guī)則的要求并可以提起司法審查的行政行為，各成員方在對(duì)其進(jìn)行司法審查時(shí)，不能僅局限于以合法性審查為標(biāo)準(zhǔn)，而需要更側(cè)重于客觀與事實(shí)上的公正，即要求一種實(shí)質(zhì)上的公平與合理。即便是WTO在對(duì)成員方的行政救濟(jì)體制進(jìn)行國(guó)際審查時(shí)，也采用了實(shí)質(zhì)上是否客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)。這無(wú)疑對(duì)我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。

4.關(guān)于司法審查過(guò)程中當(dāng)事人的權(quán)利問(wèn)題。人民法院對(duì)行政行為的司法審查，本質(zhì)上是確保訴訟參加人各自行使法定的訴訟權(quán)利和義務(wù)的過(guò)程。我國(guó)的《行政訴訟法》及相關(guān)的司法解釋在總則、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決等章節(jié)中也有明確的規(guī)定。但與W TO規(guī)則相比，有兩個(gè)明顯缺陷:一是對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)規(guī)定的不夠具體;二是對(duì)訴訟過(guò)程的透明度及公正性規(guī)定的不夠詳細(xì)。

WTO協(xié)議和規(guī)則對(duì)當(dāng)事人在司法審查過(guò)程中的權(quán)利做了更為明確和詳盡的規(guī)定。例如，TRIPS第三節(jié)詳細(xì)規(guī)定了對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有人的行政、民事程序和救濟(jì)，主要內(nèi)容包括:(1)民事司法程序應(yīng)遵守公平合理原則。具體體現(xiàn)在:被告應(yīng)有權(quán)獲得及時(shí)的和足夠詳細(xì)的書(shū)面通知，包括賠償請(qǐng)求的根據(jù);應(yīng)允許當(dāng)事人委托代理人，不得強(qiáng)求本人出庭而給其帶來(lái)負(fù)擔(dān);當(dāng)事人有權(quán)詳細(xì)陳述訴訟請(qǐng)求的根據(jù)并提供相關(guān)證據(jù);法院應(yīng)對(duì)訴訟涉及的秘密信息提供保障措施。(2)對(duì)證據(jù)和信息提供的規(guī)定體現(xiàn)了保護(hù)弱者的精神。具體表現(xiàn)為:一方當(dāng)事人在提供了足以支持其賠償要求的證據(jù)后，若同時(shí)指出支持其賠償要求的有關(guān)證據(jù)在另一方當(dāng)事人控制之下時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令掌握證據(jù)一方提供該證據(jù);如果一方當(dāng)事人或無(wú)正當(dāng)理由而不提供必要信息，或故意妨礙執(zhí)法活動(dòng)等，司法機(jī)關(guān)可作出判決。(3)對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的民事救濟(jì)，包括:司法機(jī)關(guān)責(zé)令侵權(quán)方停止侵權(quán)行為，或判決補(bǔ)償;司法機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令侵權(quán)方向受害方支付損害賠償費(fèi)，并支付訴訟費(fèi)(包括適當(dāng)?shù)穆蓭熧M(fèi));司法機(jī)關(guān)在侵權(quán)方?jīng)]有提供任何形式補(bǔ)償?shù)那闆r下，有權(quán)責(zé)令將被發(fā)現(xiàn)的侵權(quán)商品排除出商品渠道，或依法予以銷(xiāo)毀;在原告濫用執(zhí)法程序時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令其向另一方當(dāng)事人提供適當(dāng)?shù)馁r償。(4)在上述民事法律救濟(jì)措施不能奏效時(shí)，不排除利用行政程序進(jìn)行民事救濟(jì)。可見(jiàn)，TRIPS規(guī)則對(duì)雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定相當(dāng)詳細(xì)，特別是要求司法審查過(guò)程要體現(xiàn)公正原則、經(jīng)濟(jì)原則，這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)司法審查制度的重新構(gòu)建具有重要的借鑒意義。 三、中國(guó)司法審查制度的孟新構(gòu)建

第一，認(rèn)真清理法律、法規(guī)，理順?biāo)痉?quán)和行政權(quán)

從立法上明確界定司法權(quán)和行政權(quán)的適用范圍及其相應(yīng)關(guān)系。時(shí)至今日，我國(guó)的一些法律、法規(guī)對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)的適用范圍或界定不清、或重復(fù)交叉、或出現(xiàn)真空，突出表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)行使了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，或行政機(jī)關(guān)行使了司法機(jī)關(guān)的職權(quán)。所以，目前的首要任務(wù)是清理與W TO和國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的法律、法規(guī)，明確劃分哪些權(quán)力由行政機(jī)關(guān)行使，哪些權(quán)力由司法機(jī)關(guān)行使，以及確定政府行政行為在何種情況下必須最終接受司法審查，從而在立法上合理配置它們相互之間的權(quán)力。

以WTO協(xié)議和規(guī)則的精神來(lái)規(guī)范司法權(quán)和行政權(quán)。目前，我國(guó)不少的法律規(guī)定，對(duì)管理相對(duì)人采取強(qiáng)制措施和行政處罰，以及作出初步民事裁決權(quán)，均由不同的行政機(jī)關(guān)來(lái)行使;有的法律甚至規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有最終裁決權(quán)—這與WTO司法審查制度的要求背道而馳。因此，應(yīng)從立法角度考慮進(jìn)行改革:一是將上述行政機(jī)關(guān)行使的“最終裁決權(quán)”縮小為“最初裁決權(quán)”，司法機(jī)關(guān)可享有“終局裁決權(quán)”;二是對(duì)現(xiàn)行的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)繼續(xù)保留現(xiàn)狀，即由行政機(jī)關(guān)和人民法院分別行使，只有在行政機(jī)關(guān)無(wú)法直接行使并提出申請(qǐng)的情況下方可由人民法院來(lái)行使，但必須建立相應(yīng)的救濟(jì)程序。

制定統(tǒng)一的與貿(mào)易有關(guān)的司法審查法。與貿(mào)易有關(guān)的司法審查法不同于行政訴訟法的顯著特點(diǎn)有以下幾方面:①其受案范圍僅限于與貿(mào)易有關(guān)的行政行為和措施，包括對(duì)貿(mào)易政策和法律的審查;②司法審查的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括合法性審查，而且應(yīng)包括適當(dāng)性、合理性、公正性審查等;③司法審查的依據(jù)既有中國(guó)的法律、法規(guī)，還可以在中國(guó)立法缺失的情況下適用WTO協(xié)議和規(guī)則;④這種司法審查的法庭應(yīng)為獨(dú)立的國(guó)際貿(mào)易審判庭;⑤司法審查的程序是獨(dú)立、統(tǒng)一的。

第二，不斷強(qiáng)化司法審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，努力做到客觀、公正

改革行政訴訟案件的管轄制度，減少司法審查的阻力。在級(jí)別管轄方面，應(yīng)考慮被告的級(jí)別，原則上，管轄法院的級(jí)別一般不低于被告的級(jí)別;適當(dāng)擴(kuò)大案件的異地管轄，盡可能排除地方保護(hù)主義。

深化司法體制改革，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)司法審判活動(dòng)的制約和控制。現(xiàn)行的司法機(jī)關(guān)身處地方行政機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的控制之下，這種社會(huì)環(huán)境不可能使法官超脫而獨(dú)立地作出公正判決。因此，為減少和最終避免地方行政機(jī)關(guān)的制約，就必須在深化法官的考任制度、罷免制度、管理制度、保障制度改革的基礎(chǔ)上，待條件成熟時(shí)，成立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、不與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的行政法院系統(tǒng)。

理順?lè)ㄔ号c其他監(jiān)督主體的關(guān)系，建立既能防止司法權(quán)的濫用又不妨害審判獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)制。人民法院應(yīng)受到各種社會(huì)主體的監(jiān)督，以保證其司法審判的公正性，但同時(shí)又要防止其他單位和個(gè)人假借監(jiān)督之名而干涉審判活動(dòng)的開(kāi)展，從而使審判與監(jiān)督都能依法進(jìn)行。

明確法院內(nèi)部分工，強(qiáng)化合議庭和法官的職責(zé)，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，積極創(chuàng)造法官獨(dú)立審判的條件，以防止和減少來(lái)自法院內(nèi)部的非法干預(yù)。

第三，通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，迅速地完善司法審查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，穩(wěn)妥地解決WTO協(xié)議和規(guī)則的國(guó)內(nèi)實(shí)施問(wèn)題。《建立WTO協(xié)定》第11條規(guī)定:各成員方必須保證本國(guó)的法律規(guī)范與WTO規(guī)則及協(xié)議保持一致;各成員方必須以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施有關(guān)協(xié)議。中國(guó)在加人議定書(shū)中也已承諾最大可能地實(shí)施WTO協(xié)議和規(guī)則，并建立相應(yīng)的與貿(mào)易有關(guān)的司法審查機(jī)構(gòu)和程序。因此，一要盡快制定與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)，以填補(bǔ)貿(mào)易立法上的漏洞;二要對(duì)與WTO協(xié)議和規(guī)則相沖突的實(shí)體法進(jìn)行修改或廢止;三是嚴(yán)格立法權(quán)限和立法程序，防止新的與W TO協(xié)議和規(guī)則相抵觸的規(guī)范性文件或“土政策”的出臺(tái);四是及早建立國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)法律和制度，依法律而非依政策來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

建立公正、合理、高效、統(tǒng)一的行政程序，并盡快出臺(tái)行政程序法。目前我國(guó)還沒(méi)有獨(dú)立的、統(tǒng)一的行政程序法，直接影響到執(zhí)法的公正性和效果。W TO協(xié)議和規(guī)則對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的行政行為的行政程序作了一系列的原則要求，我們需要將這些原則要求進(jìn)一步具體化，即通過(guò)行政程序法將上述原則轉(zhuǎn)化為具體規(guī)范，以便行政機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行。目前可考慮首先規(guī)范行政處罰、行政復(fù)議、行政許可、行政強(qiáng)制等行為的程序，待條件成熟時(shí)再制定統(tǒng)一的行政程序法。

增加與貿(mào)易有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章的透明度，并完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。貿(mào)易政策的透明度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易自由化和公平競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，因而是WTO協(xié)議和規(guī)則所高度重視和關(guān)注的問(wèn)題。而在我國(guó)，存在著規(guī)章以下的規(guī)范性文件不透明、不公開(kāi)，沒(méi)有履行相應(yīng)的立法通知義務(wù)，沒(méi)有建立相應(yīng)的法律咨詢點(diǎn)等問(wèn)題，一句話，監(jiān)督機(jī)制尚不完善。這樣一來(lái)，我國(guó)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章的合法性或有效性將受到質(zhì)疑，作為司法審查的依據(jù)必將因受到WTO貿(mào)易政策審議機(jī)制的監(jiān)督而成為障礙。因此，必須按照中國(guó)作出的承諾，認(rèn)真予以履行，不斷加以完善。