【論文摘要】隨著渤海區域經濟快速發展，區域間各級政府在經濟發展中如何界定和發揮政府職能已成為亟待研究與解決的問題。本文主要針對各省市政府在環渤海區域經濟發展中如何定位其職能進行探討研究，統籌區域經濟規劃，加強宏觀調控，努力建立區域經濟協調機制，促進環渤海區域經濟共同發展。

【論文關鍵詞】環渤海區域經濟；協調發展；宏觀調控

環渤海區域是指環繞著渤海全部及黃海的部分沿岸地區所組成的廣大經濟區域，主要包括北京、天津、河北、山東、遼寧，同時延伸輻射到山西、遼寧、山東及內蒙古中東部。環渤海地區處于日漸活躍的東北亞經濟圈的中心地帶，是我國東北、華北、西北地區的主要出海口和對外交往的門戶，戰略地位十分重要。作為中國北方核心經濟區的重要組成部分，環渤海地區具備良好的基礎，自然資源和人力資源的組合優勢尤為突出，同時環渤海地區也是中國北方最大的“海洋經濟”和“大陸經濟”的連接樞紐，強大的創新能力、發達的金融業也使這里成為外商在北方投資最密集的地區。全球80多家跨國公司在華設立的研發機構，其中40%以上設在北京；而天津擁有的外商投資企業有1萬余家；大連的外資企業數量和質量在全國達到一流。環渤海地區已經成為拉動中國經濟增長的重要經濟區。①

環渤海地區已成為繼珠江三角洲、長江三角洲之后的中國第三個大規模區域制造中心。環渤海地區在保持了諸如鋼鐵、原油、原鹽等傳統的資源依托型產品優勢，同時新興的電子信息、生物制藥、新材料等高新技術產業也發展迅猛。環渤海區域經濟已進入到一個跨越式發展期，未來環渤海經濟在全國經濟中的比重會進一步增大，渤海區域沿海經濟走廊相互協作的逐步深入，環渤海5省市提速發展的態勢將會進一步明顯。目前，中國已經進入工業化加速時期，由此帶動的重化工業加速發展也將為“環渤海經濟圈”帶來歷史性發展機遇，環渤海地區未來發展具有巨大的潛力和空間。從一定意義上說，環渤海經濟圈是保證中國政治和經濟穩定的核心地區，是“三北”地區發展的引擎，是東北亞地區經濟合作的前沿，它對于中國經濟發展的引領和帶動作用日益顯現。但隨著渤海區域經濟快速發展，區域間各級政府在經濟發展中如何界定和發揮政府職能已成為亟待研究與解決的問題。

一、建立高層次的區域協調機制，消除地方保護，促進區域“共同市場”的形成

二戰后，隨著區域合作組織如歐盟、美加墨自由貿易區、亞太經濟合作組織、東盟、非盟等等成立與發展，國際間這種經濟合作組織已經迅速得以發展，且成為世界經濟發展的一大趨勢，對世界經濟發展有著極其重要影響。根據美國著名經濟學家曼庫爾·奧爾森有關國際上區域集團引起的“管轄權統一”的理論，“管轄權統一”對各種特殊利益集團是一種制約，它極大地減少了貿易壁壘的長度，促進了各國的經濟增長。奧爾森指出：“由于在相互獨立的國家之間實行了自由貿易，就不能通過任何方式再利用政府的強制權利來加強卡特爾組織所需要的對產出的限制了。同時，也沒有任何方式在所有國家中間再去建立維護特殊利益集團利益的法律，因為并沒有任何共同的政府存在。”奧爾森所謂的“管轄權統一”就是指國家間經濟合作制度。“管轄權統一”理論不僅適用于國際間區域經濟合作發展，同樣也適用于環渤海區域經濟發展中各省市之間的合作。

（一）進一步發揮環渤海地區經濟聯合市長聯席會的作用，加大區域間政府的合作

經濟全球化和區域經濟一體化趨勢不斷加深的前提下，加強區域聯合發展已成為環渤海各省市的共識。目前，環渤海地區已經形成了以環渤海地區經濟聯合市長聯系會為代表的協調機制。環渤海地區經濟聯合市長聯席會通過20多年來的不斷探索和不懈努力，為環渤海區域發展做出了積極貢獻，在環渤海乃至全國的影響越來越大，發揮的作用越來越明顯。如2004年環渤海地區經濟聯合市長聯系會通過了《2?12廊坊共識》、《5?21北京建議》、《6?26廊坊框架》，第一次將環渤海的發展與東北亞的發展結合起來，第一次建立了官、學、商共同參與的政府推動、市場驅動的對話磋商機制，第一次實現了環渤海地區領導人聯手打造中國第三增長極的“全家福”；2008年聯席會第十二次會議通過《推進環渤海區域合作的天津倡議》確定了環渤海區域合作的指導思想和具體目標，給環渤海區域合作帶來嶄新的工作局面。

自聯席會第十二次會議以來，各成員市圍繞《推進環渤海區域合作天津倡議》和工作議案狠抓落實，環渤海區域合作不斷擴大，經貿交流日趨活躍，合作成果日益顯著，科技、交通、旅游、環保等方面的合作進一步深化，合作機制更加完善和健全。同時，還分別成立環渤海區域環保合作網絡組織、環渤海區域口岸合作組織、環渤海區域人才協作聯盟。會議期間還舉行了環渤海地區項目合作簽約儀式，集中簽訂了16個合作項目，合作金額達182.69億元。

（二）加強政府協調機制，逐步建立統一有效的權威性區域協調機構

政府要在環渤海城市群中發揮協調作用，逐步由低層次松散型到高層次緊密型的環渤海區域性協調機構，作為區域經濟合作發展的組織保障體系，本著共同發展的目的制定區域發展戰略與規劃，綜合安排生產力布局、基礎設施建設、投資、金融、資源開發等內容，協調解決區域聯合的重大事項，制定區域協同發展的政策，推進區域合作的進程，最終形成一個有效的統一指揮與協調權威性機構，以利于形成統一協調的行動。因此，各級政府應建立政府協作、區域合作市場中介組織參與等法律制度，保證在區域橫向合作活動中，政府逐步實現從全能型政府轉變為有限型政府、從審批型政府轉變為服務型政府、從高成本型政府轉變為高效率型政府、從傳統型政府轉變為現代型政府的職能轉變。

為了協調環渤海區域經濟的發展，保證區域橫向合作計劃的有效實施，各級政府還可以考慮成立環渤海區域經濟協調發展機構或區域性的經濟協調專業職能機構，負責區域經濟開發的統籌、協調和監督。同時為發揮區域經濟發展中社會力量的作用，鼓勵建立區域性聯合經濟自治組織，協調區域內各類市場主體的經濟活動。區域性聯合經濟自治組織應由區域內各類企業自愿參與，代表區域內企業的共同利益，反映企業的共同要求和愿望，溝通政府與企業的聯系，加強行業的內部協作關系，搞好區域內企業的自身管理，促進區域性各類企業的共同發展。

此外，為適應區域經濟合作進一步發展的要求，渤海區域間政府應在充分發揮環渤海地區市長聯系會作用的基礎上，有步驟、分階段地建立環渤海區域間協調機制，包括社會團體、高等院校及學術機構、行業協會等之間各種不同層次、不同性質的多元化的區域合作機制體系。還可以針對區域經濟聯合的具體合作內容成立相關專題工作組，協調區域合作中的個體利益與整體利益沖突問題，以謀求共同發展的目標。

區域間各級政府多層次的合作機制的建立與完善，是區域經濟合作發展走向成功的關鍵。目前，環渤海區域發展的種種制約和障礙清楚地表明，區域內各省市間迫切需要一定程度上的“管轄權統一”，以消除地方壁壘，減小對生產要素自由流動的制約，促進區域“共同市場”的順利形成。各級政府應當把握新的歷史性發展機遇，從提高區域間聯合緊密度、健全統一的市場機制、建立交流合作長效機制、提升區域合作層次等方面入手，通過組建環渤海企業合作促進會，從深層次上推動了區域合作的發展。

二、充分利用環渤海的科技資源優勢，強化知識產權的保護與利用，提高自主知識產權的競爭力

環渤海地區是中國科技力量最強大的地區，僅京津兩大直轄市的科研院所、高等院校的科技人員占全國的四分之一。環渤海經濟圈已經形成了以高新技術產業、電子、汽車、機械制造業為主導的產業集群，各具特色的產業帶開始形成。北京有中國最大的中關村電子信息產業科研、貿易、生產基地，集中了軟件開發及信息技術的優秀人才；天津開發區已成長為環渤海沿海經濟活躍度最高、發展速度最快的區域，IT制造業在全國處于領先地位，這里還是全國最大的電子通訊設備、液晶顯示器等生產基地；各級政府應當結合本地的實際，充分利用環渤海區域的強大科技資源優勢，制訂實施知識產權保護和利用的相關規定，鼓勵本地企業創造自主知識產權，提高企業的競爭能力，進而促進本地經濟的發展。 各地政府應推動和鼓勵高等院校、科研院所的合作，加強重大科研課題的聯合攻關，加快建立區域科技項目合作機制和成果轉化平臺，提升區域創新能力。并且，結合本地實際，對與外地高等院校、科研院所進行重大科研課題合作研發的當事人給予各種優惠和扶持政策，包括提供資金資助、給予物質獎勵、優先職稱評定和聘用等方面，以此發展研發機構，建立科技服務體系，培育自主品牌，提高技術研發轉化能力。應建立健全人才合作交流機制和區域性人才市場，完善促進就業工作協調機制，協調解決區域內就業工作中的重大問題，鼓勵和保障人力資源在區域間合理流動，各地政府應該對流動人才的戶籍遷移、社會保障、子女的入學入托等問題給予當地居民同樣待遇。充分利用本地區高科技人員集中的優勢，進一步發展跨區域、跨國際的科工貿、科工農等多種形式的聯合體，促進科技經濟一體化。

政府可以采取適當優惠扶持鼓勵建立區域內技術市場，完善持續激勵自主創新和創新成果向現實生產力轉化、體現技術參與收益分配的制度，加大鼓勵區域間技術服務優惠政策的力度，對科技中介機構開展區域間技術咨詢和技術服務給予稅收扶持；加強區域技術市場基礎設施建設，提高技術市場公共服務能力，大力推進技術市場的信息化建設，結合國家科技成果轉化基礎條件平臺建設，建立面向社會、輻射全國的技術交易服務平臺，支持區域性技術交易網絡的建設。

環渤海地區是中國對外開放口岸最集中的地區，是最大的糧食、煤炭、原油等進出口物資中轉基地。要充分發揮本地區港口群的優勢，擴大國內外經濟聯系，積極參與國際分工與競爭，盡快實現與國際市場對接，形成合理分工、優勢互補，聯合發展，促進地區經濟一體化。

三、統籌區域經濟發展的戰略規劃，制訂區域宏觀調控法律規范

隨著經濟一體化和區域一體化的發展，區域經濟在社會發展中的地位越來越重要，但區域間各省市產業結構不合理、不正當競爭、地區保護和市場條塊分割等問題日益突出，嚴重制約了環渤海區域經濟快速發展，要打破行政和市場壁壘，充分發揮市場的功能，則必須依賴政府的宏觀調控。美國為了解決區域經濟發展所帶來的不平衡，在20世紀30年代就開始注重對區域經濟發展的宏觀調控，并制定了相應的區域經濟宏觀調控的法律規范。為了對落后地區進行治理開發和促進經濟發展，美國分別于1933年通過了《麻梭淺灘與田納西流域開發法》、1961年頒布《地區再開發法》、1965年《阿巴拉契亞區域開發法》等一系列法案，并成立了相應的機構，負責領導、組織管理和規劃落后地區的開發與經濟發展。這些立法舉措，一方面為區域經濟發展中各級主體的行為提供了法律規范，同時也為區域經濟發展的規劃、地方政府之間關系的協調以及生態環境的保護提供了協調機制。加強區域經濟發展的戰略規劃并注重依靠法律制度來保證其實施，這是美、日等發達國家發展區域經濟的主要措施，這一成功經驗，也完全適用于環渤海區域經濟協調發展，將環渤海區域經濟的宏觀調控納入法制化的軌道。區域經濟宏觀調控制度的完善是一項長期的、復雜的工作，并且，我國目前區域經濟基本性宏觀調控立法還處于空白。由于沒有統一的區域經濟宏觀調控基本法，從而也使得區域經濟宏觀調控制度難以建立，也就無法更好地發揮政府對區域經濟發展的調控作用。因此，為了促進我國區域經濟的發展，盡快制訂宏觀調控基本法是極其必要的。但在沒有基本法的前提下，環渤海區域各省市政府也應積極探討制訂相關的法律性文件，予以促進和協調區域經濟發展。

目前，環渤海區域經濟發展實行聯席會議制度，自2004年以來，環渤海經濟合作聯席會議通過了《廊坊共識》、《北京倡議》、《環渤海區域合作框架協議》（即《廊坊框架》），以及《中國北方環渤海11城市旅游區域合作框架協議》、《環渤海信息產業合作框架協議》等專門性文件。這些文件就其性質來看，都是政府間的協議，屬于行政契約，而不是法律性文件；就其內容來看，大多是一些原則性規定，以及各省市政府間一種意向或共識，對于經濟合作協調等方面的具體措施并不多，且缺乏相應的權利、義務及法律責任的規定。對于文件相關的解釋、合作爭議的解決、違約責任的承擔等問題都沒有具體的規定，這種缺乏法律強制機制和實施機制的區域經濟合作不具有穩定性，也就無法起到對經濟發展進行宏觀調控的作用。因此，環渤海區域政府應當積極探索，本著合作的精神與共同發展的目的，達成具有相應法律效力的區域性法律規范文件，這樣，才能真正保證環渤海區域經濟健康快速的發展。

四、建立并完善環渤海區域性維護公平競爭秩序的法律制度，促進公平競爭秩序的形成

一個區域性共同市場的形成，依賴于一個區域層次乃至全國層次的健全完善的公平競爭的制度。市場經濟本質上是法制經濟，其內在要求是確保市場主體在市場交易和市場競爭上上應當遵循公平、公正、公開規則；政府對經濟的干預與管理要逐步走上規范化、法制化的軌道。各省市政府應當制訂適合環渤海地區經濟發展的統一制度和政策，加強統籌規劃、協調發展。環渤海區域各省市政府要從區域大局出發，修改、制訂或逐步取消妨礙區域市場一體化形成的相關制度與政策，在稅收優惠、招商引資、資金扶持以及土地使用權出讓等政策上力爭統一協調，保證區域內各類市場主體享受同等待遇；同時，政府應進一步加強對環渤海地區交通網絡、信息網絡的投資，應制定優惠政策鼓勵各地改善市場競爭環境，引導、扶持和重視私有經濟的發展，繁榮市場經濟，增加環渤海經濟圈的競爭力。