摘要：我國經(jīng)濟運行已進入新一輪的快速增長期，經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力正在加強。積極財政政策轉(zhuǎn)型的條件已基本具備，應(yīng)采取漸進式的轉(zhuǎn)型方式，對財政政策的調(diào)控目標、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進行適時調(diào)整。與當前宏觀經(jīng)濟形勢相適應(yīng)，采取以結(jié)構(gòu)性減稅為主的新一輪稅制改革，以稅收政策促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。尤其是針對嚴峻的就業(yè)問題，應(yīng)制定、完善稅收政策以促進就業(yè)。

一、積極財政政策轉(zhuǎn)型與新一輪稅制改革的政策取向 （一）對我國當前宏觀經(jīng)濟形勢的分析判斷 據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國經(jīng)濟在2002年已基本走出低谷的基礎(chǔ)上，2003年已進入了一個快速增長期，2004年前三季度繼續(xù)保持了較快增長的勢頭。拉動經(jīng)濟快速增長的“三架馬車”―投資、消費和進出口都保持了良好的增長態(tài)勢，特別是固定資產(chǎn)投資成為經(jīng)濟增長的最主要推動力。同時，物價溫和上漲，貨幣供給充足，國民經(jīng)濟已經(jīng)走出了通貨緊縮的陰影。 有人據(jù)此認為，從高的GDP增長率、高的投資率和物價上漲這幾個經(jīng)濟發(fā)展指標來看，經(jīng)過這幾年以增發(fā)國債擴大投資為主要特征的積極財政政策的實施，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了過熱 的問題，并有引發(fā)新一輪通貨膨脹的可能。在當前經(jīng)濟形勢下，減稅政策不符合反經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)的基本原則，再實施減稅政策就是給現(xiàn)在過熱的國民經(jīng)濟“火上添油” ，結(jié)果助長了通貨膨脹。 直觀上看，所謂的經(jīng)濟過熱，其判斷標準主要有三個：（1）較快的經(jīng)濟增長速度。2003年我國GDP增長了9.3% ，是1997年以來增長最快的年份；2004年前三季度GDP同比增長9.5%，比去年同期提高0.6個百分點。（2）較快的固定資產(chǎn)投資增長速度。我國全社會固定資產(chǎn)投資增長率從2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，個別部門投資增長率甚至達到或超過了100%，如今年第1季度，鋼鐵、水泥行業(yè)投資同比分別增長了107.2%和101.4%，其他如電解鋁、煤炭、房地產(chǎn)和汽車等的投資增長率也居高不下。（3）較高的CPI漲幅。2003年1-12月累計平均，我國CPI比2002年同期上漲1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外CPI同比漲幅逐月走高，各月同比分別上漲了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈較明顯的V字型變動態(tài)勢。1-8月份同比累計上漲4.0%，是自1997年以來漲幅最高的。 但我們認為，至少有以下幾條理由說明經(jīng)濟并未整體過熱：第一，從經(jīng)濟周期的視角看，當前GDP增長速度還遠未達到過熱的水平。我們只要考察上一個經(jīng)濟周期（按谷－谷方法劃分）中歷年的GDP增長速度，就會發(fā)現(xiàn)從1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是說，2003年GDP增長速度雖為7年來最快，但還不及上一個經(jīng)濟周期的平均水平。第二，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)來看，高投資率有一定的合理性。我國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)顯出了重工業(yè)化的特征 ，而這需要高投資來支撐；基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)既是投資需求又是最終需求，計入房地產(chǎn)投資的絕大部分也是最終需求，所以目前投資需求高于消費需求。第三，現(xiàn)在國內(nèi)各種商品庫存并不是短缺到能使價格上升過高的程度，而且國際市場對于中國經(jīng)濟資源的影響也越來越大，現(xiàn)在全球經(jīng)濟仍處于通貨緊縮的狀態(tài)，中國物價也相應(yīng)會受到一定影響。因此，中國經(jīng)濟沒有出現(xiàn)通貨膨脹的基礎(chǔ)。 我國經(jīng)濟存在的局部過熱現(xiàn)象，可以歸結(jié)為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理所導致的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡的問題，或者說是一種結(jié)構(gòu)性過熱現(xiàn)象。當前經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)為： （1）產(chǎn)業(yè)投資增長不均衡。2004年1-7月份，我國第一產(chǎn)業(yè)投資277億元，同比增長15%，；第二產(chǎn)業(yè)投資10851億元，增長42.5%；第三產(chǎn)業(yè)投資15987億元，增長24.6%。 （2）行業(yè)發(fā)展冷熱不均。鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產(chǎn)、汽車等行業(yè)過熱，而其他行業(yè)則相對較冷。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)負責人指出，目前在建的鋼鐵項目全部建成后，到2005年年底全國至少將形成3.3億噸鋼的生產(chǎn)能力，而鋼需求量預計2010年才能達到3.3億噸，鋼鐵工業(yè)投資已超前5年。到2003年，我國水泥總產(chǎn)量已達到8.13億噸，占全世界總產(chǎn)量的1/3以上。目前，我國電解鋁在建能力有310萬噸，2005年產(chǎn)能預計達到1000萬噸以上，超過市場預計需求近1倍。 （3）即使在投資過熱的行業(yè)中，也存在不同程度的結(jié)構(gòu)性失衡問題。如，我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：第一，嚴重的低水平重復建設(shè)現(xiàn)象。據(jù)初步統(tǒng)計，2003年我國新建成煉鐵高爐81座，能力約3542萬噸，其中1000立方米以上的高爐只有6座，能力1000萬噸，占28%；新建煉鋼爐60座，能力3475萬噸，其中100噸以上的轉(zhuǎn)爐只有8座，能力940萬噸，占27%。第二，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)分析 ，我國鋼材品種結(jié)構(gòu)中，普通型線材、中厚板、窄帶鋼等一般檔次產(chǎn)品占鋼材總產(chǎn)量的70%以上，生產(chǎn)能力過剩；而高檔次的鋼材品種，還需要大量進口。據(jù)統(tǒng)計，2003年全年進口鋼材3717萬噸中，90%是附加值高的板材產(chǎn)品，占到國內(nèi)市場消費量的35%—70%。但現(xiàn)在我國鋼鐵企業(yè)，特別是民營鋼鐵企業(yè)擴建、新建的鋼材品種，大多是棒線材和熱軋窄帶鋼，大部分屬于低水平擴張的范疇。再如，我國水泥行業(yè)也存在嚴重的結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)中國水泥協(xié)會的數(shù)據(jù)，2003年中國水泥企業(yè)的平均日產(chǎn)規(guī)模是16.8萬噸；全國最大的安徽海螺集團達到4000多萬噸，這也是全國唯一超千萬噸的大型水泥企業(yè)；百萬噸以上的水泥企業(yè)也不過幾十家。此外，水泥行業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾還體現(xiàn)在技術(shù)差異上，代表水泥發(fā)展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工藝落后的立窯水泥。所以說，即使是過熱的鋼鐵、水泥等行業(yè)也存在嚴重的結(jié)構(gòu)性問題，并不是全行業(yè)過熱。 （二）積極財政政策轉(zhuǎn)型的基本思路 自1998年我國開始實行積極財政政策以來，至今已有6個年頭。積極財政政策的實施，對拉動經(jīng)濟增長、促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，從1998年至2002年，我國積極財政政策年均拉動經(jīng)濟增長分別為1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個百分點。但是，以擴大國債投資規(guī)模為特征的擴張性財政政策不可能、也不應(yīng)該長期實行下去，在經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)之后，就應(yīng)適時轉(zhuǎn)型。 從前文分析可知，我國經(jīng)濟運行已進入新一輪的快速增長期，經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力已然形成，并正在加強。因此，積極財政政策轉(zhuǎn)型的條件已基本具備，但是鑒于我國經(jīng)濟中尚存在的問題和國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗，應(yīng)采取漸進式的轉(zhuǎn)型方式，對財政政策的調(diào)控目標、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進行適時調(diào)整。 1.調(diào)整財政政策的調(diào)控目標：由刺激經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題。我國經(jīng)濟運行中，消費需求不足仍然是一個突出問題。而消費需求不足的深層次癥結(jié)，就在于就業(yè)問題和“三農(nóng)”問題。增加就業(yè)，有利于提高城鎮(zhèn)低收入群體的收入水平，有利于縮小居民收入差距，提高社會消費傾向；而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村市場的真正啟動，將是我國消費需求增長的根本保證。把增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題列為財政政策乃至整個宏觀調(diào)控政策的重要目標，不僅可以解決需求不足問題，促進經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還便于將當前的財政政策與今后長期的財政政策及發(fā)展戰(zhàn)略很好地銜接起來。 2.調(diào)整財政政策的調(diào)控方式：由需求管理轉(zhuǎn)向需求管理與供給管理并重。我國現(xiàn)行的積極財政政策是典型的凱恩斯主義需求管理政策，其政策措施的核心和主要內(nèi)容都是圍繞著刺激需求展開的。但就當前我國的現(xiàn)實情況來看，既有消費需求不旺的問題，又存在供給結(jié)構(gòu)不合理的問題。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)極不合理，供給狀況不能適應(yīng)不同階層、不同收入水平消費者的需求。而且隨著人們收入水平和有效需求水平的不斷提高，供給可能發(fā)展成為矛盾的主要方面，調(diào)整供給將顯得越來越重要。從西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，長期實行通過擴大財政赤字、增發(fā)國債來刺激需求而得政策，必然會帶來經(jīng)濟“滯脹”的惡果。因此，進入新世紀以來，西方國家普遍采用兼顧需求管理與供給管理、而以供給管理為主的財政政策。這一經(jīng)驗值得我們借鑒。 3.調(diào)整財政政策的調(diào)控手段：由主要使用以國債投資為主的財政支出手段轉(zhuǎn)向財政支出與稅收手段的并用。一般來說，擴張性的財政政策主要采用擴大財政支出和減稅兩種政策手段。而我國一直采用單一的以國債投資為主的財政支出手段，盡管在稅收等方面也采取了一些措施，但相對國債投資手段來說，則是很微弱的。政策手段的運用必須服從于政策目標和政策調(diào)控方式的變化。在將增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題納入財政政策的目標、實行需求管理和供給管理并重的條件下，再繼續(xù)單獨依靠國債投資手段，顯然是不夠的，只有綜合運用財政收入和支出的各種手段，包括稅收、國債、投資、補貼、轉(zhuǎn)移支付等手段的組合，才能有效地實現(xiàn)調(diào)控目標。從市場與計劃調(diào)節(jié)的關(guān)系來看，稅收相對于財政支出手段，更符合市場調(diào)節(jié)的要求。因此，應(yīng)特別重視稅收手段的運用，通過充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，為社會投資提供更為寬松的環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的長期協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）新一輪稅制改革的政策取向 黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了新一輪稅制改革的原則和任務(wù)，這對完善我國稅收體系和制度，改善宏觀調(diào)控，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展具有重要意義。 1.新一輪稅制改革實質(zhì)實行的是一種結(jié)構(gòu)性減稅政策 減稅政策通常是指通過調(diào)整稅收的法規(guī)制度而帶來的稅負的降低，即通過降低稅率、減少稅種、縮小征稅范圍（包括提高起征點和免征額、增加扣除項目及數(shù)額、增加稅收減免優(yōu)惠等）等來降低稅負。而我們所謂的結(jié)構(gòu)性減稅，則是指結(jié)合稅制調(diào)整，把一些主體稅種和重要稅種的微觀稅負（稅率）適當降低，同時輔以開征一些新稅種和調(diào)高一些輔助性稅種的稅率，但從總體上看，具有減稅效應(yīng) 。盡管減稅從長期來看有利于稅收的持續(xù)增長，但從短期來看政府確實存在減收的壓力，所以，在實施大規(guī)模減稅政策的同時，為緩解財政收支的壓力，就需要采取輔助性的增稅措施，這與