摘要：我國經濟運行已進入新一輪的快速增長期，經濟增長的內在動力正在加強。積極財政政策轉型的條件已基本具備，應采取漸進式的轉型方式，對財政政策的調控目標、調控方式、調控手段和方法組合上進行適時調整。與當前宏觀經濟形勢相適應，采取以結構性減稅為主的新一輪稅制改革，以稅收政策促進經濟結構的戰略性調整。尤其是針對嚴峻的就業問題，應制定、完善稅收政策以促進就業。

一、積極財政政策轉型與新一輪稅制改革的政策取向 （一）對我國當前宏觀經濟形勢的分析判斷 據國家統計局發布的數據顯示，我國經濟在2002年已基本走出低谷的基礎上，2003年已進入了一個快速增長期，2004年前三季度繼續保持了較快增長的勢頭。拉動經濟快速增長的“三架馬車”―投資、消費和進出口都保持了良好的增長態勢，特別是固定資產投資成為經濟增長的最主要推動力。同時，物價溫和上漲，貨幣供給充足，國民經濟已經走出了通貨緊縮的陰影。 有人據此認為，從高的GDP增長率、高的投資率和物價上漲這幾個經濟發展指標來看，經過這幾年以增發國債擴大投資為主要特征的積極財政政策的實施，我國經濟發展已經出現了過熱 的問題，并有引發新一輪通貨膨脹的可能。在當前經濟形勢下，減稅政策不符合反經濟周期調節的基本原則，再實施減稅政策就是給現在過熱的國民經濟“火上添油” ，結果助長了通貨膨脹。 直觀上看，所謂的經濟過熱，其判斷標準主要有三個：（1）較快的經濟增長速度。2003年我國GDP增長了9.3% ，是1997年以來增長最快的年份；2004年前三季度GDP同比增長9.5%，比去年同期提高0.6個百分點。（2）較快的固定資產投資增長速度。我國全社會固定資產投資增長率從2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，個別部門投資增長率甚至達到或超過了100%，如今年第1季度，鋼鐵、水泥行業投資同比分別增長了107.2%和101.4%，其他如電解鋁、煤炭、房地產和汽車等的投資增長率也居高不下。（3）較高的CPI漲幅。2003年1-12月累計平均，我國CPI比2002年同期上漲1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外CPI同比漲幅逐月走高，各月同比分別上漲了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈較明顯的V字型變動態勢。1-8月份同比累計上漲4.0%，是自1997年以來漲幅最高的。 但我們認為，至少有以下幾條理由說明經濟并未整體過熱：第一，從經濟周期的視角看，當前GDP增長速度還遠未達到過熱的水平。我們只要考察上一個經濟周期（按谷－谷方法劃分）中歷年的GDP增長速度，就會發現從1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是說，2003年GDP增長速度雖為7年來最快，但還不及上一個經濟周期的平均水平。第二，從經濟結構和投資結構來看，高投資率有一定的合理性。我國目前的經濟結構已經顯出了重工業化的特征 ，而這需要高投資來支撐；基礎設施和公共設施的建設既是投資需求又是最終需求，計入房地產投資的絕大部分也是最終需求，所以目前投資需求高于消費需求。第三，現在國內各種商品庫存并不是短缺到能使價格上升過高的程度，而且國際市場對于中國經濟資源的影響也越來越大，現在全球經濟仍處于通貨緊縮的狀態，中國物價也相應會受到一定影響。因此，中國經濟沒有出現通貨膨脹的基礎。 我國經濟存在的局部過熱現象，可以歸結為我國經濟結構不合理所導致的經濟發展結構性失衡的問題，或者說是一種結構性過熱現象。當前經濟發展結構性失衡主要表現為： （1）產業投資增長不均衡。2004年1-7月份，我國第一產業投資277億元，同比增長15%，；第二產業投資10851億元，增長42.5%；第三產業投資15987億元，增長24.6%。 （2）行業發展冷熱不均。鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產、汽車等行業過熱，而其他行業則相對較冷。據國家發改委有關負責人指出，目前在建的鋼鐵項目全部建成后，到2005年年底全國至少將形成3.3億噸鋼的生產能力，而鋼需求量預計2010年才能達到3.3億噸，鋼鐵工業投資已超前5年。到2003年，我國水泥總產量已達到8.13億噸，占全世界總產量的1/3以上。目前，我國電解鋁在建能力有310萬噸，2005年產能預計達到1000萬噸以上，超過市場預計需求近1倍。 （3）即使在投資過熱的行業中，也存在不同程度的結構性失衡問題。如，我國鋼鐵工業發展中存在的結構性失衡現象主要表現為：第一，嚴重的低水平重復建設現象。據初步統計，2003年我國新建成煉鐵高爐81座，能力約3542萬噸，其中1000立方米以上的高爐只有6座，能力1000萬噸，占28%；新建煉鋼爐60座，能力3475萬噸，其中100噸以上的轉爐只有8座，能力940萬噸，占27%。第二，產品結構不合理。據分析 ，我國鋼材品種結構中，普通型線材、中厚板、窄帶鋼等一般檔次產品占鋼材總產量的70%以上，生產能力過剩；而高檔次的鋼材品種，還需要大量進口。據統計，2003年全年進口鋼材3717萬噸中，90%是附加值高的板材產品，占到國內市場消費量的35%—70%。但現在我國鋼鐵企業，特別是民營鋼鐵企業擴建、新建的鋼材品種，大多是棒線材和熱軋窄帶鋼，大部分屬于低水平擴張的范疇。再如，我國水泥行業也存在嚴重的結構性問題。根據中國水泥協會的數據，2003年中國水泥企業的平均日產規模是16.8萬噸；全國最大的安徽海螺集團達到4000多萬噸，這也是全國唯一超千萬噸的大型水泥企業；百萬噸以上的水泥企業也不過幾十家。此外，水泥行業存在的結構性矛盾還體現在技術差異上，代表水泥發展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工藝落后的立窯水泥。所以說，即使是過熱的鋼鐵、水泥等行業也存在嚴重的結構性問題，并不是全行業過熱。 （二）積極財政政策轉型的基本思路 自1998年我國開始實行積極財政政策以來，至今已有6個年頭。積極財政政策的實施，對拉動經濟增長、促進國民經濟的穩定協調發展發揮了積極的作用。據有關部門統計，從1998年至2002年，我國積極財政政策年均拉動經濟增長分別為1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個百分點。但是，以擴大國債投資規模為特征的擴張性財政政策不可能、也不應該長期實行下去，在經濟形勢好轉之后，就應適時轉型。 從前文分析可知，我國經濟運行已進入新一輪的快速增長期，經濟增長的內在動力已然形成，并正在加強。因此，積極財政政策轉型的條件已基本具備，但是鑒于我國經濟中尚存在的問題和國內外的歷史經驗，應采取漸進式的轉型方式，對財政政策的調控目標、調控方式、調控手段和方法組合上進行適時調整。 1.調整財政政策的調控目標：由刺激經濟增長轉向增加就業和解決“三農”問題。我國經濟運行中，消費需求不足仍然是一個突出問題。而消費需求不足的深層次癥結，就在于就業問題和“三農”問題。增加就業，有利于提高城鎮低收入群體的收入水平，有利于縮小居民收入差距，提高社會消費傾向；而農村經濟的發展、農民收入的增加和農村市場的真正啟動，將是我國消費需求增長的根本保證。把增加就業和解決“三農”問題列為財政政策乃至整個宏觀調控政策的重要目標，不僅可以解決需求不足問題，促進經濟的持續穩定發展，還便于將當前的財政政策與今后長期的財政政策及發展戰略很好地銜接起來。 2.調整財政政策的調控方式：由需求管理轉向需求管理與供給管理并重。我國現行的積極財政政策是典型的凱恩斯主義需求管理政策，其政策措施的核心和主要內容都是圍繞著刺激需求展開的。但就當前我國的現實情況來看，既有消費需求不旺的問題，又存在供給結構不合理的問題。我國的產業結構、產品結構和城鄉“二元”經濟結構極不合理，供給狀況不能適應不同階層、不同收入水平消費者的需求。而且隨著人們收入水平和有效需求水平的不斷提高，供給可能發展成為矛盾的主要方面，調整供給將顯得越來越重要。從西方發達國家的實踐經驗來看，長期實行通過擴大財政赤字、增發國債來刺激需求而得政策，必然會帶來經濟“滯脹”的惡果。因此，進入新世紀以來，西方國家普遍采用兼顧需求管理與供給管理、而以供給管理為主的財政政策。這一經驗值得我們借鑒。 3.調整財政政策的調控手段：由主要使用以國債投資為主的財政支出手段轉向財政支出與稅收手段的并用。一般來說，擴張性的財政政策主要采用擴大財政支出和減稅兩種政策手段。而我國一直采用單一的以國債投資為主的財政支出手段，盡管在稅收等方面也采取了一些措施，但相對國債投資手段來說，則是很微弱的。政策手段的運用必須服從于政策目標和政策調控方式的變化。在將增加就業和解決“三農”問題納入財政政策的目標、實行需求管理和供給管理并重的條件下，再繼續單獨依靠國債投資手段，顯然是不夠的，只有綜合運用財政收入和支出的各種手段，包括稅收、國債、投資、補貼、轉移支付等手段的組合，才能有效地實現調控目標。從市場與計劃調節的關系來看，稅收相對于財政支出手段，更符合市場調節的要求。因此，應特別重視稅收手段的運用，通過充分發揮稅收的調控作用，為社會投資提供更為寬松的環境，促進經濟社會的長期協調發展。

（三）新一輪稅制改革的政策取向 黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了新一輪稅制改革的原則和任務，這對完善我國稅收體系和制度，改善宏觀調控，促進國民經濟的健康發展具有重要意義。 1.新一輪稅制改革實質實行的是一種結構性減稅政策 減稅政策通常是指通過調整稅收的法規制度而帶來的稅負的降低，即通過降低稅率、減少稅種、縮小征稅范圍（包括提高起征點和免征額、增加扣除項目及數額、增加稅收減免優惠等）等來降低稅負。而我們所謂的結構性減稅，則是指結合稅制調整，把一些主體稅種和重要稅種的微觀稅負（稅率）適當降低，同時輔以開征一些新稅種和調高一些輔助性稅種的稅率，但從總體上看，具有減稅效應 。盡管減稅從長期來看有利于稅收的持續增長，但從短期來看政府確實存在減收的壓力，所以，在實施大規模減稅政策的同時，為緩解財政收支的壓力，就需要采取輔助性的增稅措施，這與