摘要：當(dāng)前，“三農(nóng)”經(jīng)濟的發(fā)展問題和民營中小企業(yè)的融資問題備受社會各界關(guān)注。小額貸款公司的出現(xiàn)給我國農(nóng)村經(jīng)濟和中小企業(yè)融資帶來了新的活力。但是小額貸款公司“只貸不存”的政策及自身原因，給小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展帶來許多困擾。對小額貸款公司的發(fā)展歷程進行回顧，分析其可持續(xù)發(fā)展過程中的制度缺陷，并提出進行制度創(chuàng)新的對策建議，具有一定的理論與現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；可持續(xù)發(fā)展；制度完善。

小額貸款公司是介于正規(guī)金融機構(gòu)與民間信貸資本之間的一種新型融資公司。2005年12月27日，我國第一個票號“日升昌”的發(fā)源地———山西平遙縣率先組建了日升隆、晉源泰兩家小額貸款公司，這標志著我國小額貸款公司的正式誕生。至2006年底，全國5個試點省共成立了7家商業(yè)性小額貸款公司。2008年5月，銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），又推動了小額貸款公司試點的迅速發(fā)展。截至2009年12月，我國小額貸款公司達到1334家，從業(yè)人數(shù)14 500人，資金來源940多億元，貸款余額700多億元，占銀行貸款總額的0.19%。但與此同時，性質(zhì)定位不明、監(jiān)管體系不成熟等一系列問題一直困擾著小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。

一、小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的制度缺陷。

市場經(jīng)濟中的任何參與主體，都有著與之相適應(yīng)的制度環(huán)境。制度環(huán)境的良好與否，制度執(zhí)行的正確與否，直接影響著主體參與市場經(jīng)濟活動的績效。本文認為，小額貸款公司的運作存在制度供給缺陷和制度執(zhí)行偏頗，是造成其小額貸款運行出現(xiàn)困難的主要因素。

（一）性質(zhì)定位不明晰。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“小額信貸公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，以全部財產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。”可見，小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍是金融，但定位卻是企業(yè)。由于其不由銀監(jiān)部門批準成立，所以享受不到應(yīng)有的財政補貼，融資只能隨基準利率浮動，也不能辦理小額貸款的土地房產(chǎn)抵押，這些都制約了小額貸款公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，加大了其融資成本。

（二）制度約束軟化。

中國人民銀行頒布的《小額貸款公司指導(dǎo)手冊》規(guī)定，小額貸款公司投向“三農(nóng)”貸款的比例不得低于70%。但是目前，雖然小額貸款公司的各項制度已初步建立，但經(jīng)營方向、方式缺少硬性約束，在實際操作中容易發(fā)生偏離。比如，平遙的小額貸款公司在成立之初就明確規(guī)定服務(wù)對象要以“三農(nóng)”為主，“三農(nóng)”的貸款比例不得低于75%，自然人單戶貸款金額不得超過10萬元，5萬元以下農(nóng)戶貸款比例不得低于資本金總額的75%。但在金融危機爆發(fā)以后，公司以支持企業(yè)度過難關(guān)為由，大量發(fā)放企業(yè)貸款，至2009年6月末，平遙縣小額貸款公司發(fā)放企業(yè)貸款余額為2 987萬元，占比39.14%，同比上升了18個百分點，已經(jīng)逐步偏離了初始的市場定位。

（三）監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管主體模糊。

完善的監(jiān)管體系是法律法規(guī)體系、進入退出機制、運營監(jiān)測機制、社會監(jiān)督體系的有機結(jié)合，對小額貸款公司的監(jiān)管也要堅持這“四位一體”，才能提升監(jiān)管效果。但是目前我國對小額信貸公司的監(jiān)管還存在很多問題：一是監(jiān)管體系不完善。目前還沒有專門針對小額貸款公司監(jiān)管的法律法規(guī)，只有《指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，而這些文件也僅僅是做出了一些原則性的規(guī)定。二是進入、退出機制不完善。《指導(dǎo)意見》中規(guī)定由政府部門負責(zé)小額信貸公司的設(shè)立和審批，但是由于政府部門缺少專業(yè)人才，從而造成審批不嚴的現(xiàn)象。三是監(jiān)管主體模糊。《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司的準入和監(jiān)管制度由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行頒布并由地方政府執(zhí)行，而地方政府往往指定金融辦和相關(guān)機構(gòu)具體負責(zé)，這就造成由于沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)和責(zé)任分解而導(dǎo)致的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管配合、風(fēng)險控制上的不吻合，由此還很可能引發(fā)金融失控。

二、小額貸款公司制度創(chuàng)新的對策建議。

試點中的小額貸款公司，有著較為廣闊的發(fā)展空間和樂觀的發(fā)展前景，但在其發(fā)展過程中不可避免地會遇到一些困難與障礙，克服這些困難、障礙的過程同時也是促進小額貸款公司發(fā)展的過程。針對上述問題，筆者認為可從以下幾個方面進行創(chuàng)新：

（一）完善相關(guān)的法律制度，明確小額貸款公司的法律地位。

小額貸款公司的法律地位問題是影響其發(fā)展的一個不容忽視的深層次問題。沒有獨立的小額信貸法律，就沒有小額貸款業(yè)務(wù)的標準，小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理也就缺乏相應(yīng)的尺度。目前，在國家層面上對小額貸款公司的立法只有人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司的指導(dǎo)意見》這一部委規(guī)章。國家應(yīng)針對小額貸款公司試點工作快速發(fā)展的現(xiàn)狀，認真研究對小額貸款公司的立法問題，提高立法層次，明確小額貸款公司的法律地位，使其在金融維權(quán)、稅收優(yōu)惠等方面與正規(guī)金融機構(gòu)享受同等待遇，以保障小額貸款公司的合法權(quán)益，同時明確小額貸款公司的法律義務(wù)并使其接受法律授權(quán)部門的監(jiān)督。此外，鑒于小額貸款公司與普通的商業(yè)銀行有著本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)通過小額信貸法區(qū)別對待小額信貸與普通商業(yè)貸款，將小額貸款公司開展的目的和形式、利率實施辦法、貸款與還款的條款等確定下來，推動其健康發(fā)展。

（二）建立正向激勵機制，矯正小額貸款公司的服務(wù)方向。

各地政府應(yīng)盡快出臺激勵政策，從服務(wù)“三農(nóng)”的角度出發(fā)，統(tǒng)一制定工商、稅務(wù)等優(yōu)惠政策，按照各公司投向“三農(nóng)”的貸款比例給予其不同程度的稅收優(yōu)惠和補貼。比如：上年投向“三農(nóng)”的貸款占比低于60%的，按工商企業(yè)全額征稅；占比60%~70%，由同級財政部門減半返還營業(yè)稅；占比70%~80%的，全額返還營業(yè)稅；占比80%以上的，全額返還所得稅地方分享部分，并予以適當(dāng)獎勵。通過這種區(qū)別政策，用市場的方式引導(dǎo)小額貸款公司確立市場定位，堅持服務(wù)“三農(nóng)”的方向，堅定不移地在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村這個大市場中找準自己的位置，在服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟中求得自身的發(fā)展和壯大。

（三）完善小額信貸監(jiān)管體系，保證小額貸款公司的健康有序發(fā)展。

小額信貸具有與傳統(tǒng)金融不同的風(fēng)險形成機制和風(fēng)險特征，加上小額信貸正處于成長時期，因此，應(yīng)區(qū)別對待對小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管和對普通商業(yè)銀行的監(jiān)管。對小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管，一方面要有效地防范金融風(fēng)險，另一方面要起到引導(dǎo)小額信貸積極穩(wěn)定健康發(fā)展的作用。首先，要明確監(jiān)管主體。人民銀行、銀監(jiān)會、工商管理局等部門應(yīng)盡快聯(lián)合出臺《小額信貸公司管理辦法》，明確小額信貸公司的監(jiān)管主體，將小額信貸公司的資金來源、資金運用以及業(yè)務(wù)運營都納入監(jiān)管之中。具體地，可以考慮在省、市、縣三級建立小額信貸公司領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組由政府牽頭，中國人民銀行、監(jiān)管會、工商等部門共同參加。其次，要明確監(jiān)管方式。目前，由于小額貸款公司不吸收存款，無結(jié)算業(yè)務(wù)，不涉及社會公眾利益，單個公司的風(fēng)險不會傳導(dǎo)擴散而危及整個金融體系的安全，因此對于小額貸款公司可以實施不同于金融機構(gòu)的非審慎監(jiān)管。小額貸款公司應(yīng)定期向監(jiān)管機構(gòu)報送資產(chǎn)負債表、貸款收支表、損益表等資料進行備案，并按照要求向社會公開披露信息。最后，要建立嚴格的市場進入、退出監(jiān)管法律制度，按小額信貸的類型設(shè)定市場準入制度。金融性小額貸款公司易受突發(fā)事件的影響，風(fēng)險較大，這就需要小額貸款設(shè)計存款保險制度，并要求其強制性參加保險。同時，小額貸款公司要設(shè)計一套安全可靠的信息備份方案，保證小額貸款機構(gòu)在退出市場時客戶的利益不因信息的缺失而造成損失。

（四）強化風(fēng)險防范意識，建立適合小額貸款公司運營的內(nèi)部風(fēng)險控制體系。

小額貸款公司作為具有貸款功能的準金融機構(gòu)，應(yīng)建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度等風(fēng)險控制制度。但在具體實施過程時，小額貸款公司出于占領(lǐng)市場份額和擴張貸款規(guī)模的考慮，往往忽視風(fēng)險的防范和控制。因此，銀監(jiān)會、人民銀行和工商行政管理部門應(yīng)對其加強引導(dǎo)，使風(fēng)險防范的規(guī)定真正落到實處。小額貸款公司應(yīng)借鑒商業(yè)銀行關(guān)于貸款的內(nèi)部風(fēng)險控制體系的成熟做法，建立一套適合自身運作的內(nèi)部風(fēng)險控制體系，樹立“成本可算、利潤可獲、風(fēng)險可控”的經(jīng)營理念。如，針對小額貸款公司平均貸款額度比較大的現(xiàn)象，要防范發(fā)展中的風(fēng)險；針對微型企業(yè)自身防范風(fēng)險的能力比較弱、抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的實力不足的現(xiàn)象，應(yīng)介入保險、擔(dān)保等機制；鑒于小額貸款公司的貸款對象是被商業(yè)銀行邊緣化的中小企業(yè)、個體商戶和農(nóng)戶，他們的信用水平無法準確界定，因此應(yīng)適當(dāng)提高風(fēng)險撥備（至少應(yīng)高于商業(yè)銀行1%），以防范經(jīng)營過程中的風(fēng)險。

此外，針對小額信貸風(fēng)險控制難的問題，政府應(yīng)當(dāng)出面，設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險補償基金。對于小額貸款公司在放貸過程中產(chǎn)生的不良貸款，經(jīng)過財政審核認定屬小額貸款公司負責(zé)的，可通過風(fēng)險機制給予一定比例的補償。另外，對于小額貸款公司來講，除了要充分利用其他商業(yè)銀行共有的客戶信用外，還要積極參加當(dāng)?shù)厝嗣胥y行牽頭開展的農(nóng)戶信用體系建設(shè)，盡可能實現(xiàn)信用信息資源共享，切實防范信貸風(fēng)險。

（五）開辟后續(xù)資金來源渠道，實施科學(xué)的財務(wù)核算體系。

目前，許多小額貸款公司提出開辦存款業(yè)務(wù)的要求。2006年諾貝爾和平獎獲得者———孟加拉格萊珉銀行及其創(chuàng)始人孟加拉吉大港大學(xué)經(jīng)濟系主任穆罕默德·尤努斯教授在我國的一次演講中指出：小額貸款公司必須既存又貸，否則等于砍斷了它的一條腿。但是筆者認為，目前在我國，小額貸款公司還不宜開辦存款業(yè)務(wù)，主要原因是我國存款市場發(fā)展得已很充分，競爭也很激烈。如果小額貸款公司吸收存款，受影響的群體將比較大，造成的社會影響也比較大，一旦發(fā)生經(jīng)營困難，容易釀成社會系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，不能讓小額貸款公司吸收存款，但在其經(jīng)營情況良好的前提下，可以循序漸進地開辟后續(xù)融資渠道。一是可以借鑒國際上一些小額貸款機構(gòu)“只貸不存”的成功做法，由國家財政、政策性銀行和其他金融機構(gòu)共同出資建立小額信貸基金，由小額信貸基金將資金“批發(fā)”給小額貸款公司，小額貸款公司則充當(dāng)零售商，按照“小額、分散”的原則，重點解決小企業(yè)和“三農(nóng)”的資金需求問題。二是擴大小額貸款的融資比例，放寬一些經(jīng)營情況良好、內(nèi)控水平高的公司從銀行等金融機構(gòu)融入資金的比例，并可視其具體經(jīng)營情況，允許其融入資金在其自有資本的1.5~3倍之間，增強其放貸能力和“造血”功能。三是建立貸款擔(dān)保機制，由地方政府為小額貸款公司設(shè)立相對應(yīng)的擔(dān)保公司或擔(dān)保基金。政府每年成立擔(dān)保基金，通過擔(dān)保基金的杠桿效應(yīng)擴大小額貸款。

同時，小額貸款公司應(yīng)建立科學(xué)的財務(wù)核算體系，這對于公司進行經(jīng)營狀況分析是非常重要的，同時還可以利用它及時發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正，而且有助于外界增強對機構(gòu)的了解，擴大機構(gòu)的服務(wù)受眾。另外，科學(xué)的核算體系還能對機構(gòu)形成一定的壓力，督促機構(gòu)不斷地改善自身的制度建設(shè)。

三、結(jié)語。

我國是一個人口大國，也是一個貧困人口大國。扶貧不僅要有資金的投入，還需要有高效地使用資金的方法和有效的組織形式，而我國的小額貸款公司作為新生事物，擁有很大的發(fā)展前景，在服務(wù)中小企業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。小額貸款公司發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)的重要力量，但其發(fā)展過程中普遍面臨融資難、盈利難等問題，可持續(xù)發(fā)展前景堪憂，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從擴展資金來源、完善監(jiān)管機制等方面入手進行制度創(chuàng)新，促進其可持續(xù)發(fā)展。同時，小額貸款公司自身也要抓住機遇，努力創(chuàng)新，盡快在社會各方面力量的促進下建立一套適合我國國情的小額貸款公司制度，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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