摘要：加入世界貿(mào)易組織后，我國業(yè)處在一個不斷加快開放的過程中，這是我們制定各項金融管理法規(guī)、制度和政策考慮的基本前提，金融管制亦不例外。作為國民的重要部門，金融業(yè)對國民經(jīng)濟有著舉足輕重的作用和，如何在經(jīng)濟開放的條件下實施有效的金融管制，就成為一個事關金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國民經(jīng)濟持續(xù)增長的核心。而要建立在開放經(jīng)濟下高效的金融管制，首先就必須準確界定金融管制及其存在的制度背景，然后才能針對開放經(jīng)濟所帶來的影響，建立更為有效的金融管制。

在世界貿(mào)易組織(WTO)的雙邊協(xié)定中我國承諾，允許外資銀行在我國境內(nèi)辦理人民幣批發(fā)業(yè)務；5年后外資銀行在我國境內(nèi)部分地區(qū)辦理人民幣業(yè)務將不受地域和客戶的限制，并享受國民待遇，我國金融業(yè)將逐步全面開放。金融交易的國際性、金融業(yè)務的復雜性與金融衍生產(chǎn)品、內(nèi)外資金融機構的互動等，使得金融風險的引發(fā)、傳遞、影響將在更深更廣的層次上展開。而且，限于資本實力和國際競爭力，能夠進入我國金融市場的外資金融機構多數(shù)是國際知名的大型跨國金融機構。這些外資金融機構所經(jīng)營的業(yè)務不僅僅是銀行、證券和保險業(yè)務等的簡單迭加，而是一種相互補充、相互促進的實質(zhì)性復合業(yè)務。因此，對于某些具體業(yè)務已很難按照傳統(tǒng)的分類標準將其歸類。針對這類綜合性的金融機構就要求有相應的統(tǒng)一的權威的綜合性監(jiān)管機構進行監(jiān)督和管理，否則就會出現(xiàn)責任歸屬不清、相互推諉等問題，從而產(chǎn)生監(jiān)管真空，并導致金融風險的產(chǎn)生和增大。

開放經(jīng)濟在金融領域主要表現(xiàn)為金融市場、金融機構和業(yè)務的國際化甚至是貨幣一體化。加入WTO后，逐漸放松金融管制勢在必行，但是放松的這部分金融管制應以促進金融業(yè)長期穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展為前提。在開放經(jīng)濟下所要監(jiān)管的是按國際通行規(guī)則運行的金融實體，而幾乎是在完全被動的情況下接受了這些“游戲規(guī)則”，金融管制面臨著巨大的挑戰(zhàn)。外資金融機構的大量涌入必然對我國現(xiàn)有的金融管制形成直接沖擊和提出新的要求。

一、金融管制的界定必要性與金融管制函數(shù)

(一)金融管制的界定

政府管制是指依據(jù)一定的規(guī)則對構成特定的個人和構成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為(植草益，1992)。金澤良雄(1961)將政府管制解釋為：在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制條件下，以矯正、改善市場機制內(nèi)在的問題(廣義的市場失靈)為目的，政府干預和干涉經(jīng)濟主體 (特別是對)活動的行為。卡恩(kahn，1970，20頁)指出：“管制的實質(zhì)是政府命令對競爭的明顯取代，作為基本的制度安排，它企圖維護良好的經(jīng)濟績效。”關于管制的最寬泛的定義則是由斯蒂格勒(Stigler，1971，3頁)所給定的，他說：“作為一種法規(guī)，管制是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設計和操作的”。丹尼爾·F·史普博(1999，45頁)則將管制定義為：“管制是由行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。”

金融管制是政府管制的一種形式，是伴隨著銀行危機的局部和整體爆發(fā)而產(chǎn)生的一種以保證金融體系的穩(wěn)定、安全及確保投資人利益的制度安排，是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱信息及壟斷等)的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度。從這一層面上來看，金融管制至少具有帕累托改進性質(zhì)，它可以提高金融效率，增進社會福利。但是，金融監(jiān)管是否能夠達到帕累托效率還取決于監(jiān)管當局的信息能力和監(jiān)管水平。如果信息是完全和對稱的，并且監(jiān)管能完全糾正金融體系的外部性而自身又沒有造成社會福利的損失，就實現(xiàn)了帕累托效率。關于完全信息和對稱信息的假設，在現(xiàn)實經(jīng)濟社會中是不能成立的，正是這一原因形成了引發(fā)金融危機的重要因素——金融機構普遍的道德風險行為，造成金融監(jiān)管的低效率和社會福利的損失。

(二)金融管制的必要性

從20世紀70年代起，金融自由化和放松金融管制的浪潮一浪高過一浪，各國都在尋求一種減少政府干預的經(jīng)濟運行機制。管制或許可以減少，在有的行業(yè)和領域也可能會消失。但事實上，只要有政府的存在，就無法消除政府干預，政府是影響企業(yè)和市場的重要宏觀環(huán)境變量。管制是政府發(fā)揮經(jīng)濟職能的重要形式，將會伴隨政府的存在而存在。金融是經(jīng)濟的核心領域，金融管制或許會減少，但卻不可能消失，也不應該消失，只會產(chǎn)生更多的替代形式或更新的管制方式。金融管制有其存在的客觀原因。

1．金融市場中強的信息不對稱是金融管制存在的首要原因。如果交易者占有不對稱的信息，市場機制就不能達到有效的資源配置。金融市場中信息不對稱主要體現(xiàn)在金融機構與金融產(chǎn)品需求者之間的風險識別和規(guī)避上。由于信息搜尋成本過高和隱藏信息利益驅(qū)使的問題，金融產(chǎn)品需求者通常難以了解金融機構的真實經(jīng)營內(nèi)情，金融經(jīng)營機構也難以識別在所有信息中金融需求者提供的誤導或錯誤信息。這就要求通過管制向金融產(chǎn)品需求者提供有關金融機構經(jīng)營情況的更詳細的信息，也要求通過管制約束和監(jiān)督金融機構，使金融機構更謹慎經(jīng)營，減少金融機構由于營利目的的驅(qū)動，過度涉足于風險非常高的領域而導致被金融產(chǎn)品需求者欺騙。金融管制可以較有效地解決金融經(jīng)營中的信息不對稱問題，避免金融運行的較大波動。

2．金融產(chǎn)品產(chǎn)生的外部性問題。金融市場中各個機構具有較強的關聯(lián)性，金融系統(tǒng)與單個金融或金融產(chǎn)品之間也存在較強的關聯(lián)性，根據(jù)管中木桶，金融系統(tǒng)作為一個整體發(fā)生風險時，金融風險和問題是由金融市場這一木桶的最短邊決定的。例如，當金融產(chǎn)品的需求者發(fā)現(xiàn)某一個銀行的金融流動性清償能力或資本清償能力下降時，債權人就會對金融系統(tǒng)整體失去基本的信心，就會出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象，因此必須對金融經(jīng)營活動進行管制。金融風險的迅速傳導性，使金融機構破產(chǎn)具有一種多米諾骨牌效應。金融體系內(nèi)的各個金融機構之間是以信用鏈互相依存的，某個金融機構出現(xiàn)問題，就有可能使整個信用鏈出現(xiàn)“斷裂”，而金融資產(chǎn)所具有的虛擬性更有可能加重這一問題，從而使一個金融機構的問題演變成整個社會經(jīng)濟危機，因此更需要對金融機構的經(jīng)營行為進行有效的管制。

3．金融機構內(nèi)部人控制的問題。金融業(yè)務的公開性形成了金融經(jīng)營機構管理者權利與責任的不對稱。真正的金融經(jīng)營機構管理者只對其自有資本承擔有限責任，然而他們卻可以經(jīng)營、使用相當于其自有資本數(shù)額倍乘的金融資產(chǎn)。這種權利與責任的嚴重不對稱使得必須有一個機構外的第三方組織對其進行監(jiān)管，讓其最大限度透明經(jīng)營和披露信息，以更好地約束其經(jīng)營行為。

4．金融市場的不完全競爭。由于金融市場難以實現(xiàn)完全自由競爭。作為金融創(chuàng)新主體的金融機構總是從自身微觀的利益出發(fā)去考慮問題，這就決定了其在決策時不可能充分考慮到宏觀利益所在，甚至為追求自身利潤的最大化往往可能實施一些規(guī)避管制的違規(guī)冒險行為，同時為了防止加大經(jīng)營成本，更容易忽視對操作程序的規(guī)范和監(jiān)控，從而影響到其對風險的防范與控制能力。當金融機構規(guī)模經(jīng)濟在一個特定市場上大到能夠給單個金融機構帶來顯著成本優(yōu)勢時，那就可以預期這個獨家賣主會限制服務量和直接制定高于邊際成本的價格而毫不顧忌競爭者的進入，金融商品價格的上漲意味著交易效率的下降，從而形成金融壟斷。因此，必須通過實施管制來糾正市場缺陷，避免市場失靈。

(三)金融管制的分類

金融管制的出發(fā)點是由立法機構確定相關依據(jù)，然后由相關業(yè)務執(zhí)行部門加以實施。金融監(jiān)管就是這些業(yè)務部門依照所確定的有關金融管制法律，具體完成金融管制目標的行為。也就是說金融管制是金融監(jiān)管的法律執(zhí)行基礎，金融監(jiān)管是實現(xiàn)金融管制的有效工具和路徑。

這樣，可以把金融管制按其效用具體分為以下幾種類型：

1．宏觀金融總量管制。宏觀金融總量管制關注整個金融體系的健康，防止因個別金融機構陷入危機或倒閉而沖擊整個經(jīng)濟金融體系。這是為維持金融總體活動的總量控制以及抑制國家主要的內(nèi)部和外部失衡(如外匯儲備要求、直接的信貸和存款限額、利率控制及對外國投資的限制等)。

2．金融資源配置管制。金融資源配置管制通過影響和引導金融資源的配置以實現(xiàn)扶持某些優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的目的(如選擇性信貸計劃、強制性透支需求和優(yōu)惠利率等)。

3．金融市場結構管制。金融市場結構管制借助于管制政策實現(xiàn)金融體系的結構優(yōu)化和有序發(fā)展(如準入和兼并控制、業(yè)務發(fā)展地區(qū)限制和各類金融機構經(jīng)營活動范圍的限制等)。

4．審慎性經(jīng)營管制。審慎性經(jīng)營管制關注個別金融機構的健康程度，和監(jiān)控金融機構的資產(chǎn)負債表、資本充足率、信貸風險、市場風險、營運風險和其他審慎性指標。監(jiān)督經(jīng)營者履行職責的情況，建立有效管理各種風險的體系，促進信息披露，要求金融機構接受外部機構(如師事務所)的監(jiān)督，并在公司治理結構和風險管理體系方面定期接受監(jiān)管機構的監(jiān)督檢查。

5．金融組織性管制。金融組織性管制旨在保證金融市場和信息交換的順利進行和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)金融組織間信息的對稱交流和共享，減少信息存在的風險(市場形成和參與的法規(guī)、市場信息的公開原則和最低技術標準等)。

6．保護金融需求者管制。保護金融需求者管制旨在給金融服務的使用者，特別是消費者和非專業(yè)投資者提供足夠的必要保護，降低金融風險，保證金融產(chǎn)品使用者的基本利益(如對消費者的信息披露、補償基金、存款保證金、調(diào)整和解決爭議的聽證程序等)。

(四)金融管制函數(shù)

金融管制是以一個國家的金融管理機構為主體的，在局部均衡的分析中，金融管制作為管制機構的約束工具，必然會確定相應的金融管制目標。因此，可以建立一個表示金融管制強度的金融管制函數(shù)R：R(A，K)。從根本上分析，金融管制函數(shù)R；R(A，K)是由金融資源的最優(yōu)化配置和金融安全構成的。就是說金融管制首先是為了國內(nèi)金融市場的安全，規(guī)避市場風險，防止由于金融業(yè)的風險對整個國民經(jīng)濟帶來不利影響。對金融市場的管制也是促使金融機構穩(wěn)健經(jīng)營的重要保證，作為金融市場中的經(jīng)營機構，金融機構必然會充分考慮到其經(jīng)營的獲利需求，趨利性是金融企業(yè)無法回避的首要問題之一，為了避免金融機構采用過高風險的經(jīng)營手段和途徑獲取利潤，金融管制就成為制約金融機構的必要手段。因此，在所確定的金融管制函數(shù)R：R(A，K)中必然要保證金融市場安全作為首要選擇。

在把金融市場的安全性作為金融管制的目標的同時，金融管制必然會考慮整個社會金融資源的最優(yōu)化配置問題。作為運營金融資源的主體，金融企業(yè)和機構的效率勢必會直接影響金融資源的最優(yōu)化配置，在一定程度上金融管制會直接制約金融企業(yè)和機構的運營，降低金融企業(yè)的效率，進而影響金融資源的配置效率。但如果金融市場中缺乏足夠的約束，也會導致金融市場的混亂和無序，而金融市場中的產(chǎn)品又是一種不同于實體經(jīng)濟的虛擬產(chǎn)品，如股票、期權、資金和其他權證等，一旦金融市場發(fā)生經(jīng)營的無序和混亂，其產(chǎn)生的危害必然非常嚴重。20世紀如年代中國發(fā)生的亂集資、高息攬存就是一個例子，它直接導致了一些金融機構的危機，影響了社會中金融資源的合理配置。所以，最優(yōu)化地配置社會中的金融資源也應是金融管制的目標，這樣金融管制當局必然把整個社會的金融資源最優(yōu)化配置作為金融管制函數(shù)R=R(A，K)的構成之一。

R=R(A，K)

其中，K：K(C，B)為在金融管制的市場中金融資源配置函數(shù)；

C為金融管制給金融資源配置帶來的成本；

B為金融管制保證金融市場的穩(wěn)定而給金融資源配置形成的收益；

F=F(Y，W)為金融管制中的金融安全函數(shù)；

Y為與金融管制相關的經(jīng)濟增長；

W為金融市場發(fā)生動蕩和混亂的次數(shù)。

二、開放對我國管制的

相對于封閉經(jīng)濟而言，開放經(jīng)濟有其更為特殊的條件和變化，考慮到尚未實現(xiàn)人民幣自由兌換，以及中國對世界經(jīng)濟的整體影響依然較弱。在開放經(jīng)濟下，金融管制如利率管制、分業(yè)經(jīng)營管制、匯率管制和風險監(jiān)管等勢必要受到開放經(jīng)濟的影響和制約。開放經(jīng)濟通過對金融管制函數(shù)R= R(A，K)中的C、Y和W等產(chǎn)生影響，進而影響金融管制函數(shù) R=R(A，K)。經(jīng)濟開放不可避免地會增大金融管制機構的管制成本，因為以前是以國內(nèi)金融機構為主體設計的金融管制，在開放經(jīng)濟中勢必要考慮國外金融機構在我國運行的監(jiān)管，相應的修改金融管制機制。開放經(jīng)濟中隨著資本的流動，金融危機和動蕩也具有國際傳染性，1997年亞洲金融危機之所以對我國金融市場的直接影響較弱，就是因為我國處在相對封閉經(jīng)濟體中，未開放資本項目和金融市場，加入WTO后，原有封閉經(jīng)濟產(chǎn)生的防火墻就相應減弱甚至消失，國外的金融危機和動蕩對我國金融市場會形成較強的關聯(lián)性，這就會影響F=F(Y，W)，從而波及金融管制函數(shù)，間接影響到金融管制政策的效果。開放經(jīng)濟對我國金融管制的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1．金融管制的制度體系的根本性變化。開放經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟轉型是金融管制無法回避的制度背景。轉型是對資源配置的大規(guī)模變化，這種變化是在特定的制度變遷環(huán)境下進行的。轉型的程序本身就為市場經(jīng)濟運行和管制制造了障礙。轉型過程中政府的角色已經(jīng)發(fā)生了變化。實際上政府的行為已經(jīng)不再是一個普通管制者的行為。由于轉型體制的不完全性，就必須輔助以隱含的或明確的社會合同。而我國的是兩種合同的執(zhí)行機制都很薄弱。經(jīng)濟轉型的成功不能按照狹隘的經(jīng)濟激勵機制來解釋，規(guī)范、社會機構、社會資本和信任都起到重要的作用。但市場經(jīng)濟社會所必要的隱含合同卻不能夠簡單地由改革政府、通過立法、頒布行政命令等形式讓它發(fā)揮作用。轉型經(jīng)濟中最困難的部分，比如從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，是從舊的“隱含社會合同”轉向一個新的合同制度。如果僅僅簡單地打碎舊的規(guī)范，將過去“一筆勾銷”，沒有足夠的時間來重新建筑新的規(guī)范，那些通過立法確定的新的管制很可能無法實施。

在開放經(jīng)濟下的金融市場中，我國金融管制的原先類似封閉經(jīng)濟的制度背景發(fā)生了根本性的轉變。轉型時期，必然衍生出金融與金融管制的矛盾。由于資本項目的嚴格管制，盡管在放松利率管制，但我國依然可以保證金融動蕩在國內(nèi)外的不可傳遞性。加入WTO后，金融市場會一步一步的放開，資本項目也會隨著人民幣的自由兌換而發(fā)生質(zhì)的變化，這都是開放經(jīng)濟帶來的制度性根本轉變。隨著轉型的深入，轉型過程中更多突破現(xiàn)有體制的要求逐漸被提了出來。而面臨的問題的復雜性更在于，原有的金融管制在新的市場條件下被不斷質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，開放的深入也要求舊金融管制規(guī)則隨著經(jīng)濟形勢的變化作出相應的調(diào)整。轉型階段金融業(yè)具有多變性和復雜性的特點，對金融管制必然會提出新問題和要求。在增加金融業(yè)競爭和維持金融體系相對穩(wěn)定之間尋找一個均衡點，這對金融機構和金融管制都是相當重要的。

2．金融管制市場背景的變化。加入WTO后，非制度的金融管制因素如市場背景也發(fā)生了變化。開放的金融市場為公平競爭創(chuàng)造了條件，客觀環(huán)境將更加復雜、競爭更加激烈，金融市場將更富于誘惑性和刺激性。同時，金融投機活動將變得越來越容易，信用膨脹的可能性加大，各種金融產(chǎn)品的界限將變得模糊，金融機構將暴露在更高的風險中。金融創(chuàng)新帶來的無序也將對金融管制產(chǎn)生沖擊。金融管制在自主地選擇一種貨幣、匯率和監(jiān)管制度時不得不同時考慮來自國際因素的影響而自動地適應國際和國內(nèi)環(huán)境的變化并調(diào)整自己的監(jiān)管行為和政策。同時又要通過國際條約明確承擔和履行管制義務并遵循預先確定的管制行為規(guī)范。伴隨加入WTO，金融日益全球化，大量金融機構跨國境擴張和發(fā)展，各種新金融工具層出不窮，傳統(tǒng)金融市場之間的分界線變得越來越模糊不清，資本的國際流動在不斷加快，各國金融市場相互連結的程度在日益升高，金融全球化發(fā)展進程中日益增多的國際制約，將使金融管制變得愈加困難。

3．金融管制手段和工具在開放經(jīng)濟中將會發(fā)生相應的變化。對于金融管制的手段和工具來說，是經(jīng)濟和金融市場的對外開放，以及伴隨這種相互開放而來的金融市場一體化和全球化帶來了轉變國內(nèi)金融管制機構，以及轉變金融當局監(jiān)管方式和監(jiān)管行為的需要。在這種背景下對金融管制提出了采取新監(jiān)管方式的客觀需要。出于維護本國金融體系穩(wěn)定的目的，金融當局對本國金融機構的穩(wěn)健經(jīng)營和競爭力提出更高的要求，并應更多地參照國外金融機構的實踐經(jīng)驗。此外，在實現(xiàn)穩(wěn)定匯率和穩(wěn)定金融市場目標方面，國內(nèi)金融當局也應從傳統(tǒng)的單邊行動轉向多邊合作行動。

(1)以往的管制不能適應金融機構業(yè)務多樣化的新情況。金融行業(yè)有專業(yè)分工領域，與此相對應，金融管制采取了機構型監(jiān)管體制，即不同的金融業(yè)務分別由不同的機構進行監(jiān)管。但這種監(jiān)管方式越來越不能適應金融機構業(yè)務相互交叉的新形勢，容易產(chǎn)生因領域界限不清和責任不明而誰都不管的情況，對金融機構的清償力以及資產(chǎn)組合總體風險的控制和評價往往被忽視。加入WTO后，金融衍生產(chǎn)品的交易占有的比重越來越大，金融衍生產(chǎn)品的場外交易發(fā)展也非常迅速，這都是金融管制的盲點。

(2)在封閉經(jīng)濟的金融管制體制下，為了防范金融風險，維護金融秩序，紛紛建立了金融安全網(wǎng)，但這種封閉經(jīng)濟下的防范措施卻存在著先天的不足，難以適應開放經(jīng)濟。金融安全網(wǎng)由各種具體的制度構成，如存款保險制度、資產(chǎn)負債表限制、最后貸款機制等。金融安全網(wǎng)的確有助于保證金融體系的穩(wěn)定，但也容易產(chǎn)生道德風險，如存款保險制度的最大缺陷是，過多的保險會引發(fā)存款者和銀行的道德風險，使經(jīng)濟主體的行為脫離市場規(guī)則。

(3)封閉經(jīng)濟中金融管制只注重國內(nèi)金融業(yè)，疏漏了對跨國金融機構的管制。跨國金融機構的發(fā)展使金融資本的流向呈現(xiàn)出多階性和縱橫交錯的特征，尤其是發(fā)達國家之間金融資本的相互滲透和競爭、銀團貸款的發(fā)展、銀行業(yè)對證券業(yè)的滲透及其國際化，使一國金融當局對跨國銀行業(yè)務的監(jiān)管更顯得力不從心。加入WTO后，國家風險和匯率風險較以往大大增加，客觀上要求更加全面、更加完善的金融管制來防范跨國銀行所面臨的風險。在封閉經(jīng)濟的金融管制體制下，由于母國和東道國雙方有目的的寬容，使跨國金融機構處于金融管制的相對真空地帶。跨國金融兼并浪潮使全球金融市場的競爭進入了壟斷競爭，為防止超級壟斷，維護公平競爭秩序和防止金融風險在惡性競爭中的累積，都需要對金融管制進行制度創(chuàng)新。

三、完善我國開放經(jīng)濟中的金融管制的政策建議

1．實現(xiàn)管制模式的轉換，建立和健全適應于開放經(jīng)濟的金融管制制度

我國一直實行嚴格分業(yè)經(jīng)營的金融管制基本制度。在金融全球化的環(huán)境中，全能型銀行將會非常活躍，它們的業(yè)務投向決不會像國內(nèi)金融業(yè)那樣被限制在一個狹窄的范圍內(nèi)。為避免監(jiān)管領域出現(xiàn)真空，致使被監(jiān)管對象有機可乘，

有必要實現(xiàn)從分業(yè)監(jiān)管模式向三個監(jiān)管當局的協(xié)調(diào)的模式逐步轉變，以及時解決分業(yè)監(jiān)管中的協(xié)調(diào)問題；從以行政管理為依托的監(jiān)管體系轉向依靠依據(jù)審慎監(jiān)管原則確立的金融管制體系；從僅僅著眼于國內(nèi)的監(jiān)管視角轉向監(jiān)管的國際化；中國的金融管制必須按國際慣例對外資金融機構及我國在海外設立的金融分支機構的業(yè)務活動實行嚴格與規(guī)范的監(jiān)管，加強國際合作。其中，政府金融管制職能的轉換程度與進度則是完善開放經(jīng)濟中金融管制的核心。政府金融管制職能實現(xiàn)了轉換不僅能增強外國金融機構的信心，也能夠增強中資銀行繼續(xù)改革的信心。政府金融管制職能的轉換，應主要依賴于的保障程度。中國金融市場的建設是履行“入世”承諾的基礎，而這個基礎建設主要在于立法與執(zhí)法。建立有效的法律體系有利于構建社會信用的道德基礎，培養(yǎng)所有法人和自然人的信用道德觀。法律體系對維護國家利益的作用是長期的、穩(wěn)定的、有力的。因此，必須利用法律來配合政府金融管制職能的轉變，形成一個更加有效率的金融制度框架。

2．應加強開放經(jīng)濟條件下金融管制的微觀基礎創(chuàng)新和改革

迄今為止，中國金融制度基礎的建設取得了長足的進展但還不完善。中國以增量促存量的漸進式改革方式形成了這樣的金融微觀基礎：一方面，改革后形成的增量部分——非國有金融機構——基本上是按照現(xiàn)代金融的要求建立起來的，具有產(chǎn)權明晰的特征，能對市場作出靈敏的反應，其行為由市場機制調(diào)節(jié)，是市場經(jīng)濟意義上的微觀金融主體；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——國有金融機構——雖然歷經(jīng)不斷深入的改革也日益向現(xiàn)代商業(yè)銀行體制轉變，但其積重已久的深層問題并非短期內(nèi)能得到徹底解決，無論在產(chǎn)權結構還是在治理結構中，國有金融機構都存在著明顯的政企難分的特征，因而其行為具有對市場與政府的雙重依賴性，是不完全市場經(jīng)濟意義上的微觀主體。在金融行業(yè)內(nèi)由于發(fā)展起點的差異和政策的影響，使得國有金融部門具有先發(fā)優(yōu)勢和政策傾斜的近似壟斷效應，而非國有金融部門如民營金融部門和外資金融部門則由于政策壁壘，難以得到同樣的機會加速發(fā)展，更無法在金融領域內(nèi)與國有金融部門一爭長短。這會造成整個社會的金融資源難以得到最優(yōu)的配置，金融資源的配置效率較低，繼而整個社會福利無法實現(xiàn)最大化，是一種扭曲的金融發(fā)展結構。

同時，應加強金融管制制度的創(chuàng)新，包括金融管制的體系、技術手段、人才隊伍等等方面。建立包括政府、行業(yè)和社會三個層面的整體監(jiān)管體系。行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管主要是發(fā)揮同業(yè)公會的作用，加強行業(yè)自律功能，提高監(jiān)管成效。強化金融中介機構的作用。金融管制制度的設計也要有利于發(fā)揮廣大投資者的監(jiān)督積極性。應引入監(jiān)管競爭機制，嘗試金融管制一體化。金融混業(yè)會使監(jiān)管職責出現(xiàn)交叉，通過整合銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等的監(jiān)管機構和監(jiān)管資源，建立各業(yè)微觀層面的審慎監(jiān)管機構，與宏觀層面的中央綜合監(jiān)管機構合作、競爭。金融管制理念應從“監(jiān)管能做什么”轉變到“監(jiān)管不能做什么”，以提高金融管制反饋速度來制衡金融創(chuàng)新的積極性。

3．金融管制應與國際規(guī)則接軌

全球金融一體化的推進，世界各國金融管制領域的協(xié)調(diào)與合作得到加強，逐步形成了各國金融管制當局普遍接受的管制原則和標準。如巴塞爾銀行管制委員會于1975年、1997年和1999年分別出臺《對銀行國外機構的管制》、《有效銀行管制的核心原則》和《新資本協(xié)議》，這些文件雖不具有法律效力，但對各國銀行管制的標準制定已經(jīng)或正在產(chǎn)生廣泛影響。我國加入WIO，該組織委員會文件——GATS及FSA協(xié)議中有關銀行管制規(guī)則，如市場準入、國民待遇、透明度、最惠國待遇和發(fā)展中國家特殊待遇等，都是具有法律效力的國際條約。

隨著經(jīng)濟與金融的全球化和金融自由化的高漲，以及大量的金融創(chuàng)新產(chǎn)生，我國的金融管制應該完善和創(chuàng)新具體的監(jiān)管形式和實施方式。加入WTO的協(xié)議要求我國逐步取消對外資銀行的限制。如取消外資銀行辦理外匯業(yè)務的地域和客戶限制，逐步取消人民幣業(yè)務客戶對象限制。允許外資銀行設立同城營業(yè)網(wǎng)點，審批條件與中資銀行相同。取消所有現(xiàn)存的對外資銀行所有權、經(jīng)營和設立形式，包括對分支機構和許可證發(fā)放進行限制的非審慎性措施等等。這就要求我國的金融管制不能繼續(xù)采取以往的內(nèi)資外資金融機構區(qū)別對待的形式，限制經(jīng)營地點和客戶等，應按協(xié)議實行統(tǒng)一的國民待遇。在這樣的條件下，為實現(xiàn)金融管制的根本目的，就必須尋求新的金融管制的實施形式，如金融管制國際化，與外資金融機構母公司所在國的金融管制部門協(xié)同進行管制；采取多種方式強化金融機構的信息披露，使金融機構運行透明化，降低信息不對稱的風險。

4．金融管制的形式和實施方式應該多樣化

我國的金融管制應以法律手段為主，經(jīng)濟手段和行政手段為輔。目前我國的金融管制主要是金融當局的行政管制，并且在具體運作中多數(shù)是一次性的、分散的和孤立的，沒有形成一個有效的金融風險監(jiān)測、評價、預警和防范體系，缺乏早期預警和早期控制，往往忙于事后救火，非現(xiàn)場管制和現(xiàn)場檢查的結合效率不高。沒有建立集中統(tǒng)一的金融管制信息庫，缺乏金融數(shù)據(jù)的收集、整理加工及系統(tǒng)，社會中介機構等社會監(jiān)督資源沒有得到充分發(fā)揮。信息披露制度不完善，市場約束力薄弱，金融管制信息沒有得到充分利用。而隨著經(jīng)濟轉型，市場對金融管制方式要求越來越趨于靈活。在西方發(fā)達國家，金融管制當局越來越注重借用金融機構內(nèi)部的力量加強風險防范。例如：它們對金融機構內(nèi)部開發(fā)、使用的各類復雜的風險管理模型一直持歡迎態(tài)度，無論是風險價值(VAR)的概念，還是信貸衍生產(chǎn)品的發(fā)展均是如此。再例如：它們對于金融機構自行開發(fā)的、旨在確定資本要求的內(nèi)部模型，也不是一概反對，而是通過一套嚴密的評估程序加以驗收，這既鼓勵了金融機構的創(chuàng)新能力，也節(jié)省了管制成本。雖然金融管制的目的是金融體系的穩(wěn)定，但為達此目的而把金融體系限制得沒有任何發(fā)揮的余地、失去了競爭力，那同樣意味著管制者的失敗。

5．應把金融管制體制創(chuàng)新的重點放在風險性監(jiān)管

應該建立一整套結合我國金融業(yè)具體特點的非現(xiàn)場的風險監(jiān)管指標體系，如建立清償能力監(jiān)察制度、呆賬準備金制度、并表監(jiān)管制度、信息披露制度以及信用評級制度等，能真實、充分地反映金融機構的整體風險，防止形成監(jiān)管“真空”和“漏洞”。并進一步完善金融業(yè)的安全體系，如早期預警體系、存款保險制度、完整的“進入一退出”機制等。拓展金融管制所涉及的領域和深化金融管制的，如傳統(tǒng)觀點認為，中間業(yè)務無風險是最保險的，但事實上，中間業(yè)務經(jīng)營中也存在有各種不確定因素，也會碰到各種各樣的風險，如違約風險、市場風險、流動性風險、經(jīng)營風險和法律風險等，處理不當，與貸款風險一樣，會使實際收益和預期收益存有偏差而蒙受損失。

總而言之，我國正處于經(jīng)濟開放的過程中，探尋適應于開放經(jīng)濟的金融管制制度是金融管制部門面臨的重要任務，也是經(jīng)濟的重要任務。

：

1．羅納德·卜麥金農(nóng)：《經(jīng)濟市場化的次序——向市場經(jīng)濟過渡時期的金融控制》，中文版，上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社， 1999。

2．庫爾特·勒布、托馬斯·蓋爾·穆爾：《施蒂格勒論文精粹》，中文版，北京，商務印書館，1999。

3．丹尼爾·P．史普博：《管制與市場》，中文版，上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999。

4．曾國安：《政府經(jīng)濟學》，武漢，湖北人民出版社，2002。

5．Douglas，D．a(chǎn)nd Dybvig，P.， 1983．Bank Runs，Deposit Insurance and Liquidity．Journal of Political Economy，91 June，pp．401—419．

6．Cqprio，Jr.，Hanter，C.，Kaufman，G.，Leipziger，M．：《銀行危機的防范：近期全球銀行倒閉風潮的教訓》，中文版，北京，中國財經(jīng)出版社，1999。

7．Kahn，A．E．，1970． Economics Regulation：Principles and Institutions，1．New York：Wiley．

8．Kahn，A．E．，1971．The EconomicsRegulation：PrinciPles and Institutions，2．New York：Wiley．

9．Flamery，Mark J.，1998．Modernizing Financial Regulation(Again) Paper

Presented At a Conference on Financial Modernization and Regulation， Federal Reserve Bank Of San Francisco，September 18．

10．Barth，J．R.，Laprio G．Jr．a(chǎn)nd Lwine，R.， 2001a．Bank Systems Around he Globe：DO Regulations and Ownership Affect Performance and Stability?In Frederic S．Mishkin，Editor：Prudential Supervision：What Works and What Does Not，University Of Chicago Press，2001．