「關鍵詞」國家審計宏觀經濟管理職責體制改革

國家宏觀經濟管理體系一般包括宏觀決策系統、宏觀調控系統、監督保障系統、信息反饋系統四部分。我國國家審計機關是獨立的專職經濟監督機構，這是憲法所規定的，并有《審計法》予以規范，因此行使政府經濟監督的職能，在宏觀經濟管理中屬于監督保障系統的一部分，并具有信息反饋的職能。

一、關于我國國家審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的理性思考

（一）我國國家審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的現狀及與發達國家的比較

我國建立國家審計機關以來的十多年，雖然審計監督基本上都圍繞資金使用展開，但各級審計機關還是比較重視提倡微觀入手、宏觀著眼，通過同步審計、行業審計、專項審計等手段，反映經濟活動中的帶普遍性、傾向性的問題，為國家加強和改善宏觀經濟管理提供有益的信息和意見。1995年，我國的第一部《審計法》頒布執行。根據此法，審計署開始實施對國家預算執行情況的審計，至于對中央銀行的財務收支審計還不能涉及宏觀經濟管理的，如對手段、金融工具的評價。最近李金華審計長在審計學會四屆理事會第二次會議上對我國審計的現狀作了比較客觀的評價，提出了4個方面的不足之處，其中第一點就指出我們的審計面不夠寬，還局限于財政財務收支審計等傳統的審計領域；第二點是深度不夠，就事論事多，上升到、法制、規范不夠。去年全國人大對審計機關的預算執行審計報告雖然滿意但提出了意見，希望審計機關對財政預算決算中多年來存在的問題能從體制、法制、機制等方面提出解決本質問題的意見。這說明客觀環境迫切要求國家審計機關在宏觀經濟管理中切實履行職責，充分發揮監督作用。國際上，一些審計發達國家的國家審計機關對宏觀經濟管理的監督評價已積累了豐富的經驗。美國聯邦審計署大衛·沃克審計長來華訪問時介紹美國聯邦審計署的職能時說，聯邦政府行為到哪兒，聯邦審計署監督的職能就能到哪兒。美國聯邦審計署1999年開展的一個項目是對美國現在的城市規劃、布局政策的評價，他們認為，現存的城市規劃思想是20～30年代陳舊思想，現在已不適應，它極大地浪費了土地、能源等資源，并使人們的生活不便。可見美國聯邦審計署的監督范圍，早就突破了財務、資金的范疇，對涉及經濟的重大問題進行審計監督已成為一種發展趨勢。我國是一個社會主義國家，國家對宏觀經濟管理的廣度與力度超過任何一個實行市場經濟的國家。

我國政府代表最廣大人民群眾的利益，因此在宏觀經濟管理中，更應注意決策、管理的性及風險，更應注重國家審計在宏觀經濟管理體系中的監督保障和信息反饋作用。

（二）制約我國審計機關在宏觀經濟管理中發揮作用的原因剖析

1我國社會主義市場經濟體制尚不完善。我國建立社會主義市場經濟體制和國家審計制度的時間不長，市場發育不成熟，與市場經濟體制配套的宏觀經濟管理體系不完善，國家審計的工作大多游離于宏觀經濟管理之外，缺乏參與宏觀經濟管理的準備和積累。

2 我國國家審計體制存在先天不足。美國聯邦審計署在介紹他們的職能時，首先開誠布公地說，審計署是美國權力平衡的工具。在世界上的絕大多數國家，國家審計機關都起著維持這種平衡的作用，這就必然要求國家審計機關對政府的宏觀經濟管理活動進行嚴格監督。我國國家審計機關設置在政府內，是事實上的政府內部審計機構，這種有限獨立性的設置客觀上已排除了國家審計機關在宏觀經濟管理中充分發揮監督保障作用的可能性，它所發揮的作用必然是有限的。

3 國家審計機關和審計人員宏觀經濟管理的觀念比較淡薄。我們在考察德國審計時發現，德國審計機關對國家投資的基本建設項目審計的內容實施的是事前審計，即在項目立項后就進行審計，審計的主要內容是：項目是否合法、是否已通過有關程序；項目可行性論證的科學性；項目資金的合法性和可靠性；項目設計的合理性。如果這些都沒有問題，項目就可以通過公開的招、投標方式予以實施了。德國的審計方式就能保證最大限度地防止重復投資、盲目建設，追求投資效益的最大化，這就是他們的宏觀意識在微觀中的運用。而我們的審計，大多是事后審計，節減一點被嚴重高估冒算的基建費用，至于它是否屬重復建設、盲目建設，建設后投資效益如何，卻一般不作評價。

4 我國國家審計人員的知識結構不合理，審計手段落后。我國國家審計人員知識結構的主體是，法律、工程技術、宏觀經濟、機、環保等專業人才奇缺，在地方審計機關，有些必要的專業技術人員幾乎沒有，至于其他諸如軍事、數學、生物工程等人才根本沒有，復合型人才也是少見。除此之外，我們極大多數審計人員仍處在手工操作的階段，這也制約了審計功能的發揮。

二、新時期國家審計在宏觀經濟管理中的重要職責

（一）對財政收支計劃和財政政策的執行情況進行監督評價

從公共財政學的角度來看，財政的主要功能是社會收入的再分配，維護社會公平；從經濟管理角度來看，財政政策是政府從宏觀層面調節經濟活動的主要手段之一；從社會管理角度來看，財政還是國家政權建設的直接資金來源。基于財政的基本功能和我們現階段經濟工作特點，國家審計機關對財政管理檢查評價，應圍繞上述財政的基本職能和現階段的工作重點來開展。

1 加強對財政收支的檢查評價。結合我國當前財政管理的特點，國家審計檢查評價的重點是：（1）財政收入是否穩步增長及兼顧公平原則。在市場經濟國家，稅收是國家收入的主要來源，國家通過立法的形式來保障其無償性、合法性和穩定性，因此國家審計機關要通過審計，監督被審計單位是否足額及時上交各種稅款，并對稅務機關征繳工作上的有效性作出評價。從宏觀管理的層面來講，國家審計機關還要對稅收結構的合理性及有效性做出評價。如稅種、稅目、稅率、央地分配等制度性安排是否有利于培育財政賴以生存的“稅基”的持續擴大；稅收制度安排、征收管理等環節設計是否有利于稅的征收；稅收在中央和地方間的分配，是否有利于鼓勵兩個積極性及確保中央財力等。

（2）對預算執行情況、財政支出結構的合理性及保障重點支出進行檢查評價。財政支出的過程是政府履行職能的過程。政府通過財政分配的過程完成社會收入的再分配，通過非生產性投資，向社會提供公共品。對財政支出管理的審計評價，重點是對財政支出結構的合理性作出獨立判斷，對重點支出資金是否及時足額到位作出評價。

2 對國家財政政策的執行及實施財政改革進行檢查評價。在當前評價的重點是：

（1）對實施積極的財政政策的檢查評價。中央實施積極財政政策，重點是通過發行國債，用于在建項目的建設，一律不上新項目，同時用于支持西部開發的基礎設施等建設。國家審計機關要通過對國債資金使用的審計，檢查、評價國債資金是否及時、足額到位，是否專款專用，評價資金使用的效益和效益，最終評價積極財政政策的合理性及有效性，并提出建設性意見。

（2）對實施財稅改革舉措進行檢查評價。隨著社會主義市場經濟體制的完善及我國加入WTO的國際國內經濟形勢的變化，近階段穩步推進以建立公共財政框架為目標的各項財稅改革等勢在必行。國家審計機關要以“統一稅法、公平稅負、優化稅制、擴大稅基、合理分權”為評價標準，對圍繞“完善稅制、優化稅制結構”的一系列財稅改革舉措的執行情況進行評價。

（二）加大對工作監督評價的力度

在一國經濟中，金融承擔社會資本資源的配置功能。這主要通過商業銀行、投資銀行和保險公司發揮自己的職能作用來實現。金融廣泛、功能齊全和高流動性的三個特點決定了金融市場的虛擬化傾向，這種傾向是一把雙刃劍，它一方面促進了經濟的快速，另一方面也隱含著巨大的金融風險。因此在現代金融工作中防范金融風險，確保國民經濟健康運行及國家安全顯得比過去任何時候都重要。國家審計機關對金融管理工作的審計監督，一般應注意對如下幾方面作出評價：國家實質經濟的健康狀況及其對金融運行的影響；金融機構自身的競爭力評價；金融系統自身風險防范能力評價；對我國資本市場運作的監督評價。

（三）對固定資產投資宏觀管理的監督評價

對固定資產投資的檢查與評價，從宏觀管理的層面上來講，主要是通過對投資總量控制、投資結構控制和投資效益與風險控制的審計來進行評價。

（四）對產業發展宏觀管理的監督評價

對產業發展宏觀管理的審計主要是通過對產業政策實施及其效果的評價來進行，具體來說有：對產業結構政策、布局政策實施的評價；對產業組織、產業發展政策實施的評價；對產業技術政策實施及管理的評價。

（五）對其他各項社會經濟事業管理的檢查評價

包括對實施可持續發展戰略的各項政策措施執行情況的審計評價；對科教興國戰略貫徹實施情況的檢查評價；對社會保障制度實施的檢查與評價。

三、用改革的思路，解決國家審計機關不適應當前宏觀經濟管理要求的各種矛盾

（一）改革國家審計體制，確保其高度的獨立性

審計的靈魂是獨立性。國家審計機關對政府缺乏獨立性，就難以對宏觀經濟管理進行獨立公正的評價，這是審計中不爭的道理。因此順應潮流，改變我國國家審計的隸屬關系，使其保持高度的獨立性已是審計工作得到繼續發展、經濟工作實行必要透明度的客觀要求，這也是人們的共識。

（二）修改不適應國家審計機關發揮宏觀經濟管理作用的法規

事實上，我們現在所進行的有些工作已突破了這些法律限制，因此修改相關法律已是順理成章、水到渠成的事。國家審計機關要通過自己的努力，為修改有關法律、法規創造成熟的法制條件。

（三）用創新的思維，拓寬監督宏觀經濟管理的途徑

除了善于運用微觀審計的各種手段和途徑，獲取事關宏觀經濟管理的可靠信息，對宏觀經濟管理本身進行評價外，必須創造條件直接對宏觀經濟管理的諸如政策、措施、手段、等開展審計評價，要充分借助現代信息技術，對宏觀經濟管理信息進行篩選、綜合、歸納、，并據此對宏觀經濟管理作出獨立判斷。

（四）加強隊伍建設

我國現有的國家審計工作人員是無法重新選擇的，因此對他們加強培訓是唯一能選擇的改善他們知識結構的辦法。國家審計人員的培訓要“三管齊下”，即專業知識、審計技能和學歷教育兼顧，其中專業知識和審計技能要作為終身教育的內容。

國家審計機關要加強教育培訓基地的建設，提高教育設施標準，完善管理服務功能。

改革落后的審計手段，除了加強審計人員的機知識和操作技能的培訓外，必須配置必要的計算機和其他設備及相關軟件。必要時，還可以選擇部分審計人員到相關部門輪崗培訓，掌握這些部門的專業知識和技能，或進行對口人員的交流。審計人員要轉變傳統的審計觀念，樹立現代審計觀念，跳出狹窄的財政、財務收支的小圈子，從經營、管理、機制、體制、法制等視野去評價微觀審計中所碰到的，用聯系的、發展的觀點去評價相對靜止或孤立的經濟事項。我們認為，國家審計在宏觀經濟管理中發揮作用是一個漸進的過程，它是在我國、經濟改革的背景下所進行的審計工作的改革和發展，因此它無法超越我國的國情；同時，我國的改革是在一個與時俱進的世界背景下進行的，融入世界經濟一體化，是我國改革的一大顯著特點，因此審計機關的改革和發展，審計機關的工作，也必須適應國家整體改革發展的需要，緊跟世界潮流；另一方面，通過國家審計機關和審計人員的自身努力，積極創造優良的內部環境，加快國家審計改革、發展的步伐，促進國家審計在宏觀經濟管理中發揮更大的作用，這是必要的也是可能的。