摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已進(jìn)入新一輪的快速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力正在加強(qiáng)。積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的條件已基本具備，應(yīng)采取漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型方式，對(duì)財(cái)政政策的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，采取以結(jié)構(gòu)性減稅為主的新一輪稅制改革，以稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。尤其是針對(duì)嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題，應(yīng)制定、完善稅收政策以促進(jìn)就業(yè)。

一、積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型與新一輪稅制改革的政策取向 （一）對(duì)我國(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析判斷 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在2002年已基本走出低谷的基礎(chǔ)上，2003年已進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)期，2004年前三季度繼續(xù)保持了較快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“三架馬車(chē)”―投資、消費(fèi)和進(jìn)出口都保持了良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是固定資產(chǎn)投資成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要推動(dòng)力。同時(shí)，物價(jià)溫和上漲，貨幣供給充足，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走出了通貨緊縮的陰影。 有人據(jù)此認(rèn)為，從高的GDP增長(zhǎng)率、高的投資率和物價(jià)上漲這幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)來(lái)看，經(jīng)過(guò)這幾年以增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大投資為主要特征的積極財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了過(guò)熱 的問(wèn)題，并有引發(fā)新一輪通貨膨脹的可能。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，減稅政策不符合反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的基本原則，再實(shí)施減稅政策就是給現(xiàn)在過(guò)熱的國(guó)民經(jīng)濟(jì)“火上添油” ，結(jié)果助長(zhǎng)了通貨膨脹。 直觀上看，所謂的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，其判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)：（1）較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。2003年我國(guó)GDP增長(zhǎng)了9.3% ，是1997年以來(lái)增長(zhǎng)最快的年份；2004年前三季度GDP同比增長(zhǎng)9.5%，比去年同期提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。（2）較快的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度。我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率從2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，個(gè)別部門(mén)投資增長(zhǎng)率甚至達(dá)到或超過(guò)了100%，如今年第1季度，鋼鐵、水泥行業(yè)投資同比分別增長(zhǎng)了107.2%和101.4%，其他如電解鋁、煤炭、房地產(chǎn)和汽車(chē)等的投資增長(zhǎng)率也居高不下。（3）較高的CPI漲幅。2003年1-12月累計(jì)平均，我國(guó)CPI比2002年同期上漲1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外CPI同比漲幅逐月走高，各月同比分別上漲了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈較明顯的V字型變動(dòng)態(tài)勢(shì)。1-8月份同比累計(jì)上漲4.0%，是自1997年以來(lái)漲幅最高的。 但我們認(rèn)為，至少有以下幾條理由說(shuō)明經(jīng)濟(jì)并未整體過(guò)熱：第一，從經(jīng)濟(jì)周期的視角看，當(dāng)前GDP增長(zhǎng)速度還遠(yuǎn)未達(dá)到過(guò)熱的水平。我們只要考察上一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期（按谷－谷方法劃分）中歷年的GDP增長(zhǎng)速度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)從1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是說(shuō)，2003年GDP增長(zhǎng)速度雖為7年來(lái)最快，但還不及上一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的平均水平。第二，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，高投資率有一定的合理性。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)顯出了重工業(yè)化的特征 ，而這需要高投資來(lái)支撐；基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)既是投資需求又是最終需求，計(jì)入房地產(chǎn)投資的絕大部分也是最終需求，所以目前投資需求高于消費(fèi)需求。第三，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)各種商品庫(kù)存并不是短缺到能使價(jià)格上升過(guò)高的程度，而且國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)資源的影響也越來(lái)越大，現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)仍處于通貨緊縮的狀態(tài)，中國(guó)物價(jià)也相應(yīng)會(huì)受到一定影響。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有出現(xiàn)通貨膨脹的基礎(chǔ)。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的局部過(guò)熱現(xiàn)象，可以歸結(jié)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題，或者說(shuō)是一種結(jié)構(gòu)性過(guò)熱現(xiàn)象。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)為： （1）產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)不均衡。2004年1-7月份，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)投資277億元，同比增長(zhǎng)15%，；第二產(chǎn)業(yè)投資10851億元，增長(zhǎng)42.5%；第三產(chǎn)業(yè)投資15987億元，增長(zhǎng)24.6%。 （2）行業(yè)發(fā)展冷熱不均。鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產(chǎn)、汽車(chē)等行業(yè)過(guò)熱，而其他行業(yè)則相對(duì)較冷。據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，目前在建的鋼鐵項(xiàng)目全部建成后，到2005年年底全國(guó)至少將形成3.3億噸鋼的生產(chǎn)能力，而鋼需求量預(yù)計(jì)2010年才能達(dá)到3.3億噸，鋼鐵工業(yè)投資已超前5年。到2003年，我國(guó)水泥總產(chǎn)量已達(dá)到8.13億噸，占全世界總產(chǎn)量的1/3以上。目前，我國(guó)電解鋁在建能力有310萬(wàn)噸，2005年產(chǎn)能預(yù)計(jì)達(dá)到1000萬(wàn)噸以上，超過(guò)市場(chǎng)預(yù)計(jì)需求近1倍。 （3）即使在投資過(guò)熱的行業(yè)中，也存在不同程度的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。如，我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：第一，嚴(yán)重的低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2003年我國(guó)新建成煉鐵高爐81座，能力約3542萬(wàn)噸，其中1000立方米以上的高爐只有6座，能力1000萬(wàn)噸，占28%；新建煉鋼爐60座，能力3475萬(wàn)噸，其中100噸以上的轉(zhuǎn)爐只有8座，能力940萬(wàn)噸，占27%。第二，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)分析 ，我國(guó)鋼材品種結(jié)構(gòu)中，普通型線材、中厚板、窄帶鋼等一般檔次產(chǎn)品占鋼材總產(chǎn)量的70%以上，生產(chǎn)能力過(guò)剩；而高檔次的鋼材品種，還需要大量進(jìn)口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全年進(jìn)口鋼材3717萬(wàn)噸中，90%是附加值高的板材產(chǎn)品，占到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)量的35%—70%。但現(xiàn)在我國(guó)鋼鐵企業(yè)，特別是民營(yíng)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)建、新建的鋼材品種，大多是棒線材和熱軋窄帶鋼，大部分屬于低水平擴(kuò)張的范疇。再如，我國(guó)水泥行業(yè)也存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)水泥協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，2003年中國(guó)水泥企業(yè)的平均日產(chǎn)規(guī)模是16.8萬(wàn)噸；全國(guó)最大的安徽海螺集團(tuán)達(dá)到4000多萬(wàn)噸，這也是全國(guó)唯一超千萬(wàn)噸的大型水泥企業(yè)；百萬(wàn)噸以上的水泥企業(yè)也不過(guò)幾十家。此外，水泥行業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾還體現(xiàn)在技術(shù)差異上，代表水泥發(fā)展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工藝落后的立窯水泥。所以說(shuō)，即使是過(guò)熱的鋼鐵、水泥等行業(yè)也存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并不是全行業(yè)過(guò)熱。 （二）積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的基本思路 自1998年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行積極財(cái)政政策以來(lái)，至今已有6個(gè)年頭。積極財(cái)政政策的實(shí)施，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，從1998年至2002年，我國(guó)積極財(cái)政政策年均拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分別為1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個(gè)百分點(diǎn)。但是，以擴(kuò)大國(guó)債投資規(guī)模為特征的擴(kuò)張性財(cái)政政策不可能、也不應(yīng)該長(zhǎng)期實(shí)行下去，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)之后，就應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)型。 從前文分析可知，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已進(jìn)入新一輪的快速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力已然形成，并正在加強(qiáng)。因此，積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的條件已基本具備，但是鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)中尚存在的問(wèn)題和國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采取漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型方式，對(duì)財(cái)政政策的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。 1.調(diào)整財(cái)政政策的調(diào)控目標(biāo)：由刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，消費(fèi)需求不足仍然是一個(gè)突出問(wèn)題。而消費(fèi)需求不足的深層次癥結(jié)，就在于就業(yè)問(wèn)題和“三農(nóng)”問(wèn)題。增加就業(yè)，有利于提高城鎮(zhèn)低收入群體的收入水平，有利于縮小居民收入差距，提高社會(huì)消費(fèi)傾向；而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村市場(chǎng)的真正啟動(dòng)，將是我國(guó)消費(fèi)需求增長(zhǎng)的根本保證。把增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題列為財(cái)政政策乃至整個(gè)宏觀調(diào)控政策的重要目標(biāo)，不僅可以解決需求不足問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還便于將當(dāng)前的財(cái)政政策與今后長(zhǎng)期的財(cái)政政策及發(fā)展戰(zhàn)略很好地銜接起來(lái)。 2.調(diào)整財(cái)政政策的調(diào)控方式：由需求管理轉(zhuǎn)向需求管理與供給管理并重。我國(guó)現(xiàn)行的積極財(cái)政政策是典型的凱恩斯主義需求管理政策，其政策措施的核心和主要內(nèi)容都是圍繞著刺激需求展開(kāi)的。但就當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，既有消費(fèi)需求不旺的問(wèn)題，又存在供給結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)極不合理，供給狀況不能適應(yīng)不同階層、不同收入水平消費(fèi)者的需求。而且隨著人們收入水平和有效需求水平的不斷提高，供給可能發(fā)展成為矛盾的主要方面，調(diào)整供給將顯得越來(lái)越重要。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，長(zhǎng)期實(shí)行通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政赤字、增發(fā)國(guó)債來(lái)刺激需求而得政策，必然會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)“滯脹”的惡果。因此，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家普遍采用兼顧需求管理與供給管理、而以供給管理為主的財(cái)政政策。這一經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。 3.調(diào)整財(cái)政政策的調(diào)控手段：由主要使用以國(guó)債投資為主的財(cái)政支出手段轉(zhuǎn)向財(cái)政支出與稅收手段的并用。一般來(lái)說(shuō)，擴(kuò)張性的財(cái)政政策主要采用擴(kuò)大財(cái)政支出和減稅兩種政策手段。而我國(guó)一直采用單一的以國(guó)債投資為主的財(cái)政支出手段，盡管在稅收等方面也采取了一些措施，但相對(duì)國(guó)債投資手段來(lái)說(shuō)，則是很微弱的。政策手段的運(yùn)用必須服從于政策目標(biāo)和政策調(diào)控方式的變化。在將增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問(wèn)題納入財(cái)政政策的目標(biāo)、實(shí)行需求管理和供給管理并重的條件下，再繼續(xù)單獨(dú)依靠國(guó)債投資手段，顯然是不夠的，只有綜合運(yùn)用財(cái)政收入和支出的各種手段，包括稅收、國(guó)債、投資、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等手段的組合，才能有效地實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。從市場(chǎng)與計(jì)劃調(diào)節(jié)的關(guān)系來(lái)看，稅收相對(duì)于財(cái)政支出手段，更符合市場(chǎng)調(diào)節(jié)的要求。因此，應(yīng)特別重視稅收手段的運(yùn)用，通過(guò)充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，為社會(huì)投資提供更為寬松的環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）新一輪稅制改革的政策取向 黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），明確提出了新一輪稅制改革的原則和任務(wù)，這對(duì)完善我國(guó)稅收體系和制度，改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要意義。 1.新一輪稅制改革實(shí)質(zhì)實(shí)行的是一種結(jié)構(gòu)性減稅政策 減稅政策通常是指通過(guò)調(diào)整稅收的法規(guī)制度而帶來(lái)的稅負(fù)的降低，即通過(guò)降低稅率、減少稅種、縮小征稅范圍（包括提高起征點(diǎn)和免征額、增加扣除項(xiàng)目及數(shù)額、增加稅收減免優(yōu)惠等）等來(lái)降低稅負(fù)。而我們所謂的結(jié)構(gòu)性減稅，則是指結(jié)合稅制調(diào)整，把一些主體稅種和重要稅種的微觀稅負(fù)（稅率）適當(dāng)降低，同時(shí)輔以開(kāi)征一些新稅種和調(diào)高一些輔助性稅種的稅率，但從總體上看，具有減稅效應(yīng) 。盡管減稅從長(zhǎng)期來(lái)看有利于稅收的持續(xù)增長(zhǎng)，但從短期來(lái)看政府確實(shí)存在減收的壓力，所以，在實(shí)施大規(guī)模減稅政策的同時(shí)，為緩解財(cái)政收支的壓力，就需要采取輔助性的增稅措施，這與