本文認為 ，在國際交往中由政府控制所引致的國際沖突可分為管轄沖突和非管轄沖突。管轄沖突產生的根源主要在于國家管轄權種類的不同 ，而且即使各國對同一類型的國際經濟交往行使同一類型的管轄權也不能完全排除管轄沖突的可能性 ，特別是由于保護主義管轄權的出現更使得政府控制方面的管轄沖突復雜多樣。至于政府控制方面的非管轄沖突則不是有關國家的權利上的沖突 ，而是利益上的沖突 ，它產生于國家之間的利益的不一致。對于管轄沖突 ，可以采取協議劃分管轄權、管轄讓步、確立屬地管轄優先原則等方式加以解決 ；對于非管轄沖突 ，則可以采取取消不必要的政府控制、確立統一的國際標準、通過磋商來協調彼此的利益、推進區域經濟一體化進程等方式加以解決。

由于對國際經濟交往所實施的政府控制 （以下簡稱政府控制 ）在當今主要表現為各國政府從本國利益出發所實施的單邊控制 ，所以 ，由此而引發的國家之間的沖突就不可避免。這種沖突對國際經濟交往造成許多不應有的障礙 ，而且在許多情況下并不能達到實施控制的國家所追求的目標 ，只是無謂地造成國際關系的惡化。因此 ，探討這種沖突的產生根源 ，尋求這種沖突的解決 ，就成為各國政府和學者們所共同關心的。當然 ，在國際還是以主權國家為構成單元、而每個國家都以追求自身利益為目標的情況下 ，國際經濟交往的政府控制所產生的沖突 （以下簡稱政府控制沖突 ）是無法根本消除的 ；我們現在所能夠做到的是如何盡量減緩這種沖突。政府控制沖突從表現形式上看 ，可分為管轄沖突和非管轄沖突。所謂管轄沖突是指不同的國家對同一國際經濟交往主體同時進行控制 （管轄 ）所產生的沖突 ，其特點是兩個或兩個以上的國家對同一國際經濟交往的主體都享有控制的權力 ，所以這種沖突的實質為權力行使上的沖突 ；而非管轄沖突是指一國行使政府控制并未對他國的管轄權構成妨礙 ，但卻他國的實際利益 ，從而引起國家間的對抗。不同的政府控制沖突有其不同的產生原因 ，因而也需要有不同的解決方法。

一、管轄沖突及其解決

（一 ）管轄沖突的產生原因

政府控制的管轄沖突是一種常見的沖突 ，例如 ，一國對其海外投資者的投資所得要行使稅收管轄權 ，而資本輸入國對同一投資者的同一所得也要行使稅收管轄權 ，這就產生了兩個國家在稅收管轄權方面的沖突。管轄沖突的最為典型的一件事例大概就是 80年代初發生于歐美之間的關于前蘇聯的天然氣管道工程的沖突。當時 ，西歐的許多國家支持本國的公司參加蘇聯的天然氣管道工程 ，但美國卻從利益考慮而竭力反對西歐國家參與這項工程。 1 981年末 ，美國商務部下令禁止美國的設備和技術參與蘇聯的天然氣管道工程 ； 1 982年 6月 ，又進一步規定禁止美國私人和公司所擁有或控制的外國公司、以及根據同美國公司簽訂的許可協議或生產協議而進行生產的外國公司向蘇聯提供石油和天然氣設備。這是美國第一次禁止美國公司的外國子公司轉出口源于美國的貨物以及使用了美國的原器件或技術資料而在其他國家制造的貨物。根據美國的上述規定 ，即使美國股東對一個外國公司的持股率低于 2 4%，這家外國公司也要處于美國法的管轄之下；而且 ，美國的這些法規不僅約束準備與蘇聯達成的有關天然氣管道工程的協議 ，同時也約束已經同蘇聯方面達成的有關協議。

在美國公布了上述規定后不久 ，一些外國政府就開始作出強烈反應。法國政府要求 Dresser France公司 （一家美國公司的法國子公司 ）履行已同蘇聯方面簽訂的設備供貨合同 ；英國政府則援引其《貿易利益保護法》 （Protection of Trading Interests Act）要求 John Brown Engineering公司 （一家同美國通用電器公司有生產協作關系的英國公司 ）拒絕執行美國的上述規定 ；意大利政府總理在訪問美國時聲稱 ，美國的這種控制措施將損害西方國家的商業信譽 ；歐共體也公開批評美國的做法 ，指責美國在采取如此重大的措施之前未同盟國協商 ，并指出歐共體規范其國民和公司的行為的利益要高于美國外交政策的利益。

在美國管轄與本國管轄的沖突之下 ，西歐國家的公司當然選擇接受本國的管轄。于是 ，美國政府便開始對不接受管轄的外國公司實施制裁。Dresser France等公司被列入抵制名單 ，禁止其從美國進口貨物。后來 ，這種制裁有所松動 ，改為禁止這些公司從美國進口源于美國的與石油和天然氣的勘探和開采有關的設備和技術。美國的制裁進一步引起西歐國家的不滿。在西歐國家的集體壓力之下 ，美國政府于 1 982年年底取消了出口制裁措施 ，但同時宣稱 ，美國已從西歐國家得到允諾 ，后者將加強戰略物資的出口管理 ，并不再與蘇聯簽定新的與石油和天然氣管道工程有關的供應合同。但英、法等國卻隨后聲明 ，這只是美國單方面的意愿 1 .

天然氣管道事件所引發的管轄沖突產生了極其廣泛的反響。許多西歐國家的公司開始考慮同美國公司建立資本和技術合作關系是否有益 ，因為它們感到這種合作關系會因為美國政府的出口控制政策而變得難以依賴。

可以看出 ，政府控制的管轄沖突所產生的根源主要在于國家管轄權種類的不同。在國際法上 ，國家管轄權有兩種基本類型 ，即屬人管轄權和屬地管轄權?；趯偃斯茌牂?，一國可對本國人 （包括人和法人 ）實行管轄 ，而不管其位于何處 ；基于屬地管轄權 ，一國可對本國領域內所有的人行使管轄 ，而不管其是本國人還是外國人 2 .如果各個國家對特定種類的國際交往行使同一類型的管轄權 ，那么在很多情況下就不會產生管轄沖突。例如 ，對于跨國投資所得 ，如果每個國家都基于屬地原則來行使管轄權 ，那么 ，跨國投資者就會在稅收方面僅接受東道國的管轄 ，而不會產生管轄沖突。但事實上 ，每個國家幾乎都是對各種形式的國際經濟交往同時主張屬人管轄權和屬地管轄權 ，這就會不可避免地產生政府控制方面的管轄沖突。例如 ，對于跨國投資所得 ，幾乎是每個國家都同時主張居住國稅收管轄權和收入來源稅收管轄權。基于前一種管轄權 ，一國將就本國納稅居民的全部所得征稅 ，而不管這種所得是在本國取得還是在外國取得 ；而基于后一種管轄權 ，一國將就所有在本國取得的收入征稅 ，而不管取得收入者是本國人還是外國人 ，是納稅居民還是非納稅居民 3.在其他形式的國際經濟交往中所產生的管轄沖突也基本上是由于兩個以上的國家同時主張不同類型的管轄權所導致的結果。例如 ，對于一項國際技術轉讓活動 ，技術輸出國可基于技術的供方為本國公司這一因素 ，而對這一交易行使屬人管轄權 ；而技術輸入國則可基于技術轉讓合同是在本國履行的這一事實 ，而對這一交易行使屬地管轄權。如果技術輸出國要求技術的供方必須對技術需方使用技術的范圍加以限制 ，而技術輸入國則禁止技術供方對需方的技術使用加以限制 ，那么就會不可避免地出現政府控制的管轄沖突。

即使各國對同一類型的國際經濟交往行使同一類型的管轄權 ，也不能完全排除管轄沖突的可能性。例如 ，就一項國際貨物貿易合同而言 ，合同雙方當事人的屬國都可依據屬人管轄權而對合同關系加以控制。于是便很可能出現這樣一種情況 ：根據一方當事人的屬國的 ，合同是有效的 ，當事人必須予以履行 ，否則就須承擔違約責任 ；而根據另一方當事人的屬國的法律 ，合同是無效的或者說合同是不允許被履行的 ，這樣 ，當事人就沒有義務履行合同。在前面所假設的技術轉讓活動中 ，也可以由于技術輸出國與技術輸入國同時基于屬人原則主張其管轄權 ，而產生管轄的沖突。

屬人管轄與屬地管轄的并存已經使得管轄沖突的出現成為不可避免的事情 ，而保護主義管轄權的出現則使得政府控制方面的管轄沖突更為復雜化。所謂保護主義管轄權 ，是指一個國家基于某項活動對本國的利益產生了或即將產生重大影響這一事實所行使的管轄權 ，也稱效果管轄權。保護主義管轄權不考慮行為人的國籍 ，也不考慮行為人的所在地或行為的發生地 ，而僅以行為的效果是否及于本國作為考慮的因素。它的出現是因為傳統的屬人管轄和屬地管轄原則不能滿足國家最大限度地維護自身利益的需要。保護主義管轄原則在刑事管轄方面早已得到確立 ，不僅多數國家的國內法將外國人在國外所從事的危害本國利益的犯罪置于本國法律的管轄之下 4 ，許多國際公約例如 1 970年制定的《關于制止非法劫持航空器的公約》、 1 979年制定的《反對劫持人質國際公約》也都確立了保護主義管轄原則。在刑事犯罪的管轄方面 ，盡管引入保護主義管轄原則 ，各國的沖突并不十分激烈 ，但將保護主義管轄權引入國際經濟交往領域 ，就會經常引起政府控制的管轄沖突。在天然氣管道事件中所出現的美國與西歐國家之間的管轄沖突 ，主要是西歐國家的屬人主義管轄權與美國的保護主義管轄權的沖突。西歐國家要求本國的公司履行其已經同前蘇聯方面簽訂的有關合同 ，是在行使屬人管轄權 ；而美國政府禁止某些西歐公司同蘇聯進行與天然氣管道工程有關的貿易活動 ，既缺少屬人管轄的基礎 （因為這些公司并不是美國公司 ） ，也缺少屬地管轄的基礎 （因為這些公司所從事的活動是在美國領土之外 ） ，所以 ，美國政府對這些西歐公司實施控制 ，實質上是在主張保護主義管轄權。

保護主義管轄有時被解釋成屬地管轄的一種特殊的形式。依據這一原則 ，屬地管轄中的“地”包括行為發生地和效果出現地。這樣 ，盡管一項行為是外國人在國外所為 ，但只要行為的效果及于本國 ，那么 ，本國對此項行為所行使的管轄也是一種屬地管轄。但由于這種“屬地管轄”的含義與傳統的屬地管轄相比 ，相去甚遠 ，所以極少有人把保護主義管轄權稱為屬地管轄權。而實踐中人們對保護主義管轄權最常用的稱謂卻是“域外管轄權” （Extraterritoriality） ，或“長臂管轄” （long-arm jurisdiction）。保護主義管轄也是一柄雙刃劍。幾乎每個國家都反對其他國家以保護主義的管轄來妨礙本國的屬人管轄權或屬地管轄權的行使 ，但幾乎又是每個國家都不愿意放棄保護主義管轄。西歐國家和日本等國一方面反對美國在外貿管制法、反托拉斯法等領域實行保護主義管轄 ，另一方面卻在本國的有關法律中確立了保護主義的管轄原則。作為歐洲共同體 （現歐盟 ）組建基礎的《羅馬條約》的第 85條和第 86條在確立反不當競爭法的基本框架時也規定了保護主義管轄 ，因為按照這兩條的規定 ，某項行為只要是對歐共體市場產生了限制競爭的效果 ，那么就在禁止之列。歐共體競爭法的保護主義管轄通過歐共體委員會的決定和歐共體法院的判例得到進一步的確認。 1 971年 ，歐共體法院曾判令一家美國公司 （國際商業溶劑公司 ）支付罰款 ，因為這家美國公司指令一家意大利的子公司停止向歐共體內的廠家提供某種產品 ，而歐共體委員會和歐共體法院都認為這一行為構成了歐共體競爭法所禁止的濫用優勢地位 5 .

（二 ）管轄沖突的解決方式

由于政府控制的管轄沖突產生于不同國家對同一國際經濟交往同時行使管轄權 ，所以這類沖突只能通過國家之間協議劃分管轄權、或一國對他國的管轄優先的確認或默認來加以解決。

1 .管轄權的協議劃分

國家之間通過協議來劃分彼此對某類國際經濟交往的管轄權是解決政府控制沖突的最為理想的方式 ，因為這種方式體現了國際法中的國家主權原則和平等互利原則 ；而且由于協議劃分管轄權是有關國家通過國際條約的方式對彼此的權利義務關系的確認 ，所以容易得到實現。國家之間通過協議來劃分管轄權的成功例證是國家之間通過條約對稅收管轄權的劃分。國際社會很早就致力于通過締結國際條約來解決跨國稅收的管轄沖突問題 ，1 9世紀末就出現了有關稅收問題的雙邊條約。第一次世界大戰之后 ，國際聯盟財政委員會曾主持制訂了關于防止雙重課稅和稅務管理協助的協定范本 6 .第二次世界大戰結束后 ，隨著國際經濟交往、特別是國際投資活動的增多 ，如何劃分稅收管轄權以解決雙重課稅的問題就更加迫切 ，于是 ，有關國際稅收問題的雙邊協定便大量出現。在這方面有兩個比較有影響的協定范本 ，一個是經濟合作與組織所制定的《關于對所得和資產避免雙重課稅的協定范本》（Modleconvention forthe Avoidance of Dou-ble Taxation with Respect to Taxes on Income and on Capital，簡稱經合范本 ） ，一個是聯合國稅收條約專家小組所擬定的《聯合國關于發達國家與發展家間避免雙重征稅的協定范本》 （Modle Double Taxation Convention between Developed and Devel-oping countries，簡稱聯合國范本 ）。盡管這兩個范本并不具備法律約束力 ，但對有關國家締結國際稅收協議卻有重大影響。

各類國際稅收協定最基本的作用是確定各締約國在有關稅收方面的管轄權的范圍。國際稅收協定所涉及的跨國所得可大致分為營業所得、投資所得和勞務及其他所得三類。對于一般營業所得 ，稅收協定通常規定屬地優先原則 ，即承認收入來源國的稅收管轄權的優先地位 ，其條件是這類所得必須是通過常設機構的活動而取得的。對于股息、利息和特許權使用費三項投資所得 ，通常按收入分享原則由收入來源國與居住國分別行使稅收管轄權。先由收入來源國按照限制稅率征稅 ，然后由居住國按照本國稅率補征差額稅款。對于從不動產取得的所得、以及從轉讓不動產所取得的資本利得 ，一般規定由不動產所在國行使稅收管轄權。關于勞務所得 ，國際稅收協定通常將其分為獨立個人勞務所得和非獨立個人勞務所得。前者是指從事專業性勞務或其他獨立性質的活動而取得的所得 ；后者是指由于受雇而取得的薪金、工資和其他類似報酬。一般規定 ，在收入來源國停留不超過 1 83天的對方國家個人的所得應由對方國家 （居住國 ）征稅 ；但在收入來源國有固定基地的獨立勞務所得和受雇于收入來源國的非獨立勞務所得應由收入來源國征稅。

劃定各締約國的稅收管轄權已在很大程度上減少了雙重征稅的可能性 ，但在沒有確定對某種所得的獨占性的稅收管轄權之前 ，重復征稅仍有存在的可能。為此 ，國際稅收協定一般都要對避免雙重征稅的辦法作出專門的規定。經合范本和聯合國范本都推薦了免稅方法和抵免方法 ，但實踐中以采用抵免方法的稅收協定居多。例如 ，中、日兩國政府之間的稅收協定規定 ，中國居民從日本取得的所得 ，按照協定規定對該項所得繳納的日本國稅收數額 ，應允許在對該居民征收的中國稅收中抵免 ；日本居民就其從中國取得的所得向中國繳納的稅收數額 ，應允許在對該居民征收的日本國稅收中抵免。

通過稅收協議來劃分有關國家的稅收管轄權是一種解決稅收方面的政府控制沖突的成功方法。它帶來三個方面的積極后果 ：第一 ，確認了締約各方的稅收管轄權的范圍 ，減少了政府控制方面的沖突 ，表現出締約各方對對方主權的尊重 ；第二 ，比較合理地劃分了締約各方的稅收利益 ；第三 ，使得國際投資者的稅負趨向合理 ，便利了國際投資和相關國際經濟交往的發展。通過協議來劃分管轄權的做法在其他領域也取得了一定的進展。例如在國際投資保護方面 ，在訂有雙邊投資保護協議的國家之間 ，其實是肯定了東道國的屬地管轄優先原則。只有當東道國對外國投資者的管轄違背了國際法原則或規范 ，投資者的屬國才可以依據屬人管轄原則 ，向東道國提出權利主張。協議劃分管轄權的方式也可以適用到其他一些領域。例如可以考慮在競爭法領域中也確立屬地管轄優先的原則 ，由不當競爭行為的發生地所在國來受理和解決糾紛 ；只有當行為地所在國對案件的處理違背了它所承擔的國際義務時 ，才可由被害人的屬國依據屬人管轄原則來行使權利。當然 ，這樣做的前提是各國的有關實體法的大體一致 ，或者說存在最低國際標準 ，否則 ，不同國家對相同案件的處理就會出現不同的結果。

2 .管轄讓步

在國家之間無法或尚未就管轄權的劃分達成協議的情況下 ，應倡導管轄讓步原則。所謂管轄讓步不是指有關的國家均放棄管轄 ，而是指在兩個或兩個以上的國家對同一國際經濟交往的當事人的行為均有管轄權的情況下 ，承認某一國家的管轄權的優先地位 ，而由其他國家放棄管轄權。那么 ，如何確認某一國家的管轄的優先地位呢 ？比較可行的標準就是“最密切聯系”原則 ，即考慮哪個國家與特定的國際經濟交往當事人的特定行為有最密切的聯系。

在國際合同的準據法的確認方面存在著國際公認的最密切聯系原則 ，即當合同當事人未就合同的準據法作出選擇時 ，或當事人對準據法的選擇被認定無效時 ，由合同爭議的處理機構選擇與該合同有最密切聯系的國家的法律作為合同的準據法。確立這一原則的基本假設就是每一國際合同關系都在某一特定的法律的支配之下 ，如果合同的當事人對這一法律沒有明確指出 ，那么它就應該是與該合同有最密切聯系的那個國家的法律。我認為這一原理也同樣適用于政府控制領域。當兩個或兩個以上的國家同時對某一實體或行為具有管轄權時 ，應該由與該實體或該行為有最密切聯系的那個國家來行使管轄。

美國曾在反托拉斯法的實施方面實行簡單的“效果原則”，即 ：只要某項行為損害了美國的商業利益 ，美國就有權對其加以管轄。但從本世紀 60年代開始 ，美國通過判例的積累 ，開始強調只有當一項被指控的行為對美國的商業利益造成實質性 （materialand substantial）的影響時 ，美國的反托拉斯法才應主張域外效力。在 70年代的一個著名的（Timberlane Lumber Co. v. s Bank of America）的審理過程中 ，美國第九巡回法院法官喬伊 （Choy）進一步提出了在主張美國的反托拉斯法的域外適用時所應考慮的因素。他指出 ，由于國際事件的特殊性 ，應將美國的利益與其他國家的利益加以比較 ，以考察某一事件對美國利益或與美國的關聯是否如此重要 ，以致使美國有理由伸張其域外管轄權。由于喬伊法官的這一主張不僅要求考慮被指控的行為對美國利益的影響 ，也要求考慮這一行為對其他國家的影響 ，并通過對美國和外國的影響程度的比較來確定是否行使域外管轄權 ，因而具有合理的成分 ，被稱作“管轄上的合理原則” （與美國反托拉斯法的實體法上的“合理原則”相對應 ） ，受到美國司法界的普遍重視。美國法院在運用管轄上的合理原則時 ，通常會考慮 ：行使域外管轄權與外國法律或政策的沖突程度 ；當事人的國籍或從屬 ；公司的地址或主營業所的位置 ；不同國家行使管轄權對當事人的有效約束程度 ；被指控的行為對美國的影響及對其他國家的影響的比較 ；當事人故意損害或影響美國的商業的范圍以及這種影響的可預見程度等等 7 .

美國在反托拉斯法的域外適用方面從“簡單效果原則”到“合理原則”的轉變表明在政府控制上有一種客觀要求 ，即一國不應該在任何情況下都無條件地主張自己的管轄權。當由其他的國家行使管轄權更為合理時 ，一國應尊重其他國家的管轄權的行使 ，而放棄自己的管轄權。在確定由哪個國家行使管轄權更為合理時 ，美國的司法界已提出了若干需要考慮的因素 ，但我認為 ，這些因素的地位不應該是等同的 ，也就是說 ，不應該簡單地以關聯因素的多少來認定到底應由哪一國家來行使管轄權。有的因素 ，例如“行為地”，由于對有關國家的利益會產生重大 ，所以應該比其他因素具有更重的分量。同時 ，在比較一項被控制的行為對不同國家的影響時 ，不僅應考慮該行為本身對不同國家的不同影響 ，而且還要考慮當一個國家對該行為行使管轄后對其他國家的影響。還以天然氣管道工程為例 ，如果僅考慮西歐國家的公司參與前蘇聯的天然氣管道工程這一行為本身 ，那么就應該認為 ，這些行為對美國的國家安全利益或外交利益構成傷害 ；而對西歐國家來說 ，這些商業行為對其國家安全或外交政策利益沒有什么特別的影響。但是 ，如果就此確認美國對這些西歐國家的公司的管轄 ，則將導致對這些西歐國家的利益的傷害 ，而這種傷害要大于西歐公司同蘇聯的商業交往所可能對美國利益帶來的傷害。西歐國家對美國單方面行使管轄權的堅決抵制就表明了這一點。

管轄讓步在某些領域中可能更為容易實現。例如在國際貨物貿易合同的政府控制方面 ，很少出現國家之間的管轄沖突。當一個國家對某一有爭議的合同關系實行管轄時 ，很少有其他的基于屬地或屬人原則對該項合同關系也享有管轄權的國家強行主張其管轄權。一國是否愿意在管轄方面作出讓步 ，顯然取決于被管轄的對象對本國利益的影響程度。避免在影響程度方面產生誤解是一國在管轄讓步上作出正確選擇的基礎?！吨腥A人民共和國涉外合同法》第七條規定 ：“當事人就合同條款以書面形式達成協議并簽字 ，即為合同成立?！痹摲ǖ牡谒臈l又規定 ：“訂立合同 ，必須遵守中華人民共和國 ，并不得損害中華人民共和國的公共利益?！边@樣 ，如果一家公司同一家外國公司在國外訂立了一份口頭合同 ，按照我國上述法律條款的規定 ，這一合同是不成立的。即使該合同的準據法不是中國法 ，但中國法律要求有中方當事人參加的涉外經濟合同的訂立必須遵守中國的法律。因此 ，中國法律關于合同的書面形式的要求 ，具有強行法的性質 ，不因合同的準據法為外國法而影響其適用。但如果這一口頭合同被享有管轄權的外國法院認定有效 ，我國似乎就不宜硬行確認該合同關系的不成立。在適當的時候作出管轄上的讓步 ，并不簡單地意味著一國權利或利益的喪失 ，就如同四處主張管轄權并不一定帶來權利或利益的增大一樣。有效的規則的確立不僅會帶來國際社會總體利益的增長 ，也會帶來各個成員國家的利益的增長。

3 .確立屬地管轄優先原則

如果國家之間無法或尚未就管轄劃分問題達成協議 ，而且又都不肯作出管轄讓步 ，那么在政府控制的管轄沖突出現的時候 ，就只能實行屬地管轄優先的原則 ，即 ：當兩個或兩個以上的國家對同一國際經濟交往的當事人的同一行為同時主張管轄權時 ，依屬地原則行使管轄權的國家應優先行使管轄。

承認屬地管轄優先 ，主要有兩方面的理由 ：第一 ，一項行為通常對行為地產生的影響最大 ；第二 ，行為地所屬國家對行為人的管轄通常最為有效。這里所說的行為地指的是行為發生地。當一項行為的結果地與發生地不一致時 ，應該是存在著兩個或兩個以上的行為結果地。因為一項行為對發生地總是有影響的 ，所以 ，行為發生地也總是行為結果地或結果地的一部分。如果以行為結果地作為屬地管轄的標準 ，那么 ，某一行為結果地不一定是受該項行為影響最大的地域 ；該地域所屬的國家也不一定能對該項行為或行為人行使最為有效的管轄。

屬地管轄優先也許是各國所必須接受的現實。一個國家可以對他國的屬人實行管轄 ，但卻很難對他國的屬地行使管轄。屬地管轄應該是最初的管轄原則。領土是國家存在的物質基礎 ，又是國家權力的行使空間。在國際交往不很發達的時候 ，國家管轄權的含義應該等同于一國在其疆域之內的最高權力。即使在今天 ，從各國的立法和司法實踐我們也可以看出 ，屬地管轄占據主要地位 ，而屬人管轄則是輔助性的。一國對其位于國外的國民的控制同該國民所在國的控制比較起來只能是居于第二位的。所以 ，當政府控制方面的管轄沖突出現時 ，屬地管轄優先是比較易于實現的 ，甚至不需要完整、嚴密的的支持。

二、非管轄沖突及其解決

（一 ）非管轄沖突的產生原因

在政府控制方面的非管轄沖突是指一國對某一國際經濟交往的當事人及其行為行使獨占性管轄而與其他國家產生利益沖突。如果一國在行使其獨占性管轄權時并沒有違背其依照習慣國際法或國際條約所承擔的義務 ，那么就應該是無可指責的 ；即使這種管轄權的行使對其他國家的利益帶來不利的影響 ，其他國家也不能依據國際法來主張其權利。比如 ，如果一國所建立的反傾銷制度沒有違背該國所承擔的條約義務 ，也不違反一般的國際法規范 ，那么該國政府責令本國的進口商就某項貨物的進口繳納一定數額的反傾銷稅 ，就是完全正當的 ，盡管征收反傾銷稅的結果會帶來出口國的利益損失 ；同樣 ，如果一國政府依據其出口管理法而禁止某類技術的出口 ，盡管與技術進口國的利益發生沖突 ，也不能認為違法的。可以說 ，政府控制方面的非管轄沖突不是有關國家的權利上 （法律上 ）的沖突 ，而是利益上的沖突 ，它產生于國家之間的利益的不一致。

（二 ）非管轄沖突的解決方式

既然非管轄沖突在實質上是不同國家之間的利益的沖突 ，所以 ，解決這類沖突的途徑就應該是不同國家的利益的協調。具體的解決方式包括以下幾種。

1 .取消不必要的政府控制

對國際經濟交往實施政府控制的目的是為了維護本國的利益 ，因此 ，如果某項政府控制無助于這一目的的實現 ，那么這項政府控制就應該予以取消。所以 ，問題的關鍵在于確認某項政府控制是否可以真正起到維護本國的利益的作用。在這方面有以下兩個問題需要考慮。

第一 ，實施政府控制與不實施政府控制 ，究竟怎樣做才能最大限度地維護本國的利益。以美國對社會主義國家所實施的出口控制來看 ，立法者考慮問題的出發點是 ：社會主義國家的存在對美國的利益構成威脅 ，因此必須控制對社會主義國家的出口 ，特別是那些具有軍事用途的物品和技術的出口 ，這樣才能扼制社會主義國家的“擴張”，維護美國的國家安全。但也有一些西方人士對此持不同的觀點。他們認為 ，對社會主義國家不應該扼制 ，而應該融合。應使這些國家的經濟與西方國家的經濟聯系到一起 ，并保證這些國家的政局的穩定 ，這樣才能使這些國家在國際社會中成為有責任感的成員 ，才能避免發生劇烈的國際沖突8 .因此 ，應擴展同社會主義國家的國際經濟貿易交往 ，而不是過多地限制這種交往。如果從我們的觀點出發 ，不同社會制度的國家完全可以和平共處 ，不應該基于目的而實施出口控制 ，平等的國際經濟交往可以增進各國的利益并有助于維護國際和平。我們當然不能要求美國政府完全接受我們的觀點 ，但美國也許應該通過對其西歐盟國的做法的考察來考慮調整其出口控制政策。西歐國家與美國實行同樣的社會制度 ，但這些國家的出口控制政策特別是近二三十年間的對社會主義國家的出口控制政策卻要比美國寬松得多。究竟是西歐國家的做法還是美國的做法更有利于本國的利益 ，通過認真的比較大概不難得出結論。

第二 ，實施政府控制所期待的利益與可實際獲得的利益 ，究竟以哪一種利益為著眼點。由于各種因素的卷入 ，一國實施政府控制所期待的利益往往與實際所獲得的利益存在著差距。在這種情況下 ，實施政府控制的國家更應該著眼于可實際獲得的利益。如果期待利益與可實際獲得的利益相距較大 ，而可實際獲得的利益與實施控制的代價相比并無明顯的效益 ，那么就應該放棄這種控制。在前面所列舉的天然氣管道工程事件中 ，美國禁止其本國公司向前蘇聯方面提供與石油和天然氣的勘探、開采有關的技術和設備 ，是期待著西歐國家能采取合作的立場 ，期待著其出口管制能對西歐國家的公司構成約束 ，從而阻止蘇聯獲得有關的技術和設備。但其實際效果卻是 ：美國公司的出口利益受到損害 ；蘇聯從西歐公司獲得了所需要的技術和設備 ；西歐盟國對美國的政策表示出強烈不滿 ；外國公司對于同美國公司的合作產生懷疑。對于這樣一種實際的后果 ，無論美國政府是否有所預見 ，都表明其決策的失誤。

2 .確立統一的國際標準

確立政府控制的國際標準可以使政府控制的實施條件趨于一致 ，可以對各個國家的利益予以平衡 ，從而減少政府控制方面的利益沖突。例如 ，通過確立實施反傾銷法的條件 ，就可以使各國的反傾銷實踐大體相同 ，當一國實施其反傾銷法時 ，利益受到影響的國家就不會感到受到挑戰。確立國際標準的最為理想的方式是締結國際公約 ，通過公約來使眾多的成員國接受某項標準 ，再通過成員國的反復、經常的實踐擴展這些標準的影響范圍 ，最終使其成為普遍接受的國際法規范。國際社會在通過公約方式確立國際標準方面已取得了一定的成功。關貿總協定以及烏拉圭回合多邊談判所達成的新的協議在有關政府控制的國際標準的確立方面都取得了很大的進展 ，其主要表現可歸納為兩個方面 ：

第一 ，在外國人和外國貨物的待遇方面 ，確立了國民待遇原則和最惠國待遇標準。關貿總協定的最初文本即已在國際貨物貿易方面確立了國民待遇原則和最惠國待遇原則。總協定的第三條規定 ：“一締約國領土的產品輸入到另一締約國領土時 ，不應對它直接或間接征收高于對相同的國內產品所直接或間接征收的國內稅或其他國內費用”：“一締約國家的領土的產品輸入到另一締約國領土時 ，在關于產品的國內銷售、兜售、購買、運輸、分配或使用的全部法令、條例和規定方面 ，所享受的待遇應不低于相同的國內產品所享受的待遇”，這些規定可保障外國進口產品在進口國的經銷過程中免遭歧視待遇。總協定的第一條規定 ：“一締約國對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免 ，應當立即無條件給予來自或運往所有其他締約國的相同產品?！边@一規定旨在消除締約國之間以及締約國與非締約國之間在進出口貿易控制方面的差別待遇 ，使所有締約國都獲得同等的貿易條件和機會。烏拉圭回合談判所達成的與貿易有關的知識產權協議和與貿易有關的投資措施協議也都在不同的范圍確立了國民待遇和最惠國待遇原則。例如 ，與貿易有關的知識產權協議第三條規定 ：除了某些例外情況 ，“每一成員國在知識產權保護方面對其成員國的國民所提供的待遇不得低于對其本國國民所提供的待遇”；協議的第四條規定 ：“就知識產權的保護而言 ，一個成員國向任何其他國家的國民所給予的任何利益、優待、特權或豁免都應立即無條件地適用于所有其他成員國的國民。”通過確立國民待遇和最惠國待遇標準 ，可使得一個締約國的國民和產品 ，在特定范圍內 ，在另一締約國獲得非歧視性待遇 ，這也意味著在政府控制方面 ，外國人和外國產品不會受到歧視 ，從而在一定程度上減輕政府控制方面的利益沖突。

第二 ，在一些具體的控制措施方面確立了相應的標準。確立國民待遇和最惠國待遇標準可在政府控制方面獲得一種公平 ，但這種公平是比較有限的。因為它只能達到“非歧視”這一水平。如果一個國家在貨物流通管理、知識產權保護和投資行為的規范方面實行的是較低水準 （以是否有利于國際經濟交往為標尺 ，并同多數國家的實踐相比較 ） ，那么 ，國民待遇和最惠國待遇原則并不能使得國際經濟交往的政府控制水平趨向一致 ；相反 ，國民待遇原則和最惠國待遇原則的適用倒可能帶來不公平的后果。如果一個國家對專利權的保護期限是 2 0年 ，而另一國家的保護期限是 1 0年 ，那么 ，后一國家的國民的專利權在前一國家可獲得 2 0年的保護 ，而前一國家的國民的專利權在后一國家卻只能獲得 1 0年的保護。為此 ，許多國際條約在確立國民待遇和最惠國待遇原則的同時 ，也對某些政府管理措施制定了具體的標準。這類標準可稱作最低標準 ，滿足這些標準是各締約國的義務 ，但各締約國自可實行更高的標準。例如 ，與貿易有關的知識產權協議就知識產權的保護確定了一系列具體的標準 ，但同時又在第一條規定 ：“成員國可以在其國內法中規定比本協議所要求的更為廣泛的保護 ，其條件是這樣的保護不違反本協議的規定 ，但成員國沒有義務一定要這樣做。”最低標準的確立可在一定程度上統一各國的實踐 （包括對國際經濟交往所實施的政府控制 ） ，減少由于各國標準不同所引起的國家之間的利益沖突。與貿易有關的知識產權保護協議所確立的最低標準包括知識產權的保護范圍、保護期限和保護方式等等。在保護范圍方面 ，知識產權協議明確將“未公開的信息”列為知識產權的范疇 ；在保護期限方面 ，協議對每一類可確定保護期限的知識產權都規定了最低的保護期限 ；在保護方式上也作了許多具體的規定。例如 ，協議的第二十一條禁止對商標實行強制許可 ；協議的第三十一條對專利權的強制許可規定了嚴格的適用條件。烏拉圭回合談判所通過的其他一些協議 ，例如反傾銷協議、反補貼協議、政府采購協議等也都為某些政府控制措施的實施條件規定了具體的標準。相信這些協議的實施會在一定程度上減少國際經濟交往中政府控制方面的利益沖突。

3 .通過磋商來協調彼此的利益

前面已經提到 ，一國對國際經濟交往所實施的控制如果沒有違背其國際法上的義務 ，即使給他國利益帶來不利影響 ，在國際法上也是無可指責的。但這并不表明實施控制的國家可對其他國家的反應不予理會 ，因為其他國家通常會就此采取相應的舉措 ，國家之間的利益沖突會由此而引發為國家之間的對抗。任何一種對抗都意味著彼此的利益損失 ，所以通過磋商來協調彼此的利益就成為一種必要。

1996年5月15日 ，美國以所謂“中國沒有令人滿意地履行 1 995年知識產權保護協議”為由 ，公布了一份總額為30億美元的對中國進行貿易制裁的初步清單 ，聲稱如果中國不采取措施 ，美國將從6月17日起對價值約20億美元的中國出口美國的商品征收懲罰性關稅。美方宣布 ，自清單公布之日起 ，將有30天時間供“公眾評論”以及舉行“公開聽證”。在評論和聽證的基礎上 ，將把制裁總額壓縮到20億美元左右。

美國依據其國內法對“拒絕給予知識產權以充分有效保護”的國家實施貿易制裁或以此相威脅已成為其近年來常用的做法。美國的這種做法是否違背國際法已在國際社會引起廣泛的爭論。即使拋開這一點不談 ，美國的這種做法能否實現預期的利益也是很有疑問的。就在美國方面公布其對華貿易制裁清單的當天 ，中國的外經貿部即公布了中國對美貿易的反報復清單。中國外經貿部在其發表的公告中指出 ，鑒于美國貿易代表辦公室無視我國在保護知識產權方面所做出的巨大努力以及為保護知識產權而采取的一系列有效措施 ，單方面宣布對華實施貿易制裁 ，根據《中華人民共和國對外貿易法》第七條關于“任何國家或者地區在貿易方面對中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的 ，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者地區采取相應的措施”的規定 ，為維護國家主權和民族尊嚴 ，對于美國的貿易制裁措施 ，我國將不得不采取相應的反報復措施。中國的反報復措施包括 ：對原產于美國的農牧產品、通訊設備等除正常征收進口關稅外 ，加征稅率為百分之百的特別關稅 ；暫停進口產于美國的電影、電視片及錄像帶、錄音帶、激光唱盤、激光視盤等音像制品 ；暫停受理和審批美國農藥、藥品制造商根據我國農業化學物質產品和藥品行政保護條例所提出的申請 ；暫停受理和審批美商在華投資設立商業、、內外貿并暫停受理和審批美國商業、旅游、內外貿企業在華設立分支機構和代表處。中方同時宣布 ，以上措施將于美國對華出口產品貿易報復措施生效時生效。中國外經貿部在同日發表的聲明中指出 ：中美雙方在知識產權領域存在的分歧只能通過平等協商來解決 ，而不是采取施壓和報復的強權手段 ，對抗是絕對沒有出路的。在中國的嚴正立場面前 ，美國同意回到談判桌邊。6月 1 3日至 1 7日 ，中美兩國政府的談判代表在北京進行了建設性的磋商 ，并最終達成一致。美國承諾將中國從特別 3 0 1重點國家名單中去掉和取消貿易報復 ；中方同時取消相應的報復措施。實踐再一次證明 ，平等協商是解決國家之間的利益沖突的有效。

4.推進區域經濟一體化進程

區域經濟一體化是指同一區域內的數個國家通過締結條約而協調各成員國的經濟貿易政策 ，逐步消除成員國之間的貿易和非貿易壁壘 ，從而形成一個超越國界的商品、資本、人員和勞務等自由流通的統一的經濟區的過程。第二次世界大戰結束以來 ，已出現了多個在國際經濟和政治領域產生重要影響的區域性經濟組織。自 80年代中期以來 ，區域經濟一體化的進程明顯增快。區域性經濟組織對國際經濟和政治關系的影響是多方面的。從政府控制角度來看 ，區域性國際經濟組織的主要作用在于消除成員國之間的貿易和非貿易壁壘 ，便利成員國之間的各種經濟交往 ，這就意味著各成員國對區域內的國際經濟交往的政府控制的削弱 ，由個別國家的政府控制轉向區域性經濟組織的集體控制。區域性經濟組織通常采取自由貿易區的形式 ，而自由貿易區的特點是 ：成員國之間相互減免關稅 ，取消非關稅壁壘 ，實行貿易自由化 ；相互提供投資方面的優惠措施 ，減少投資障礙 ，追求投資的自由化。如北美自由貿易區協議即明確規定 ，美、加、墨三國之間將在 1 0年內減免大部分進口商品的關稅 ，取消配額限制等非關稅壁壘措施 ；對投資者相互給予國民待遇 ，也不再規定諸如出口比例、原產地限制、貿易收支、技術轉讓等方面的歧視性條件。

關貿總協定對建立關稅聯盟和自由貿易區這類國際經濟組織是持鼓勵立場的 9 .一體化國際經濟組織的積極作用 ，在于它可以在組織內部削減甚至取消國家間的貿易壁壘 ，消除不合理的政府控制 ，便利國家間的經濟交往 ，這與關貿總協定的宗旨是一致的。當人們還無法在全球范圍內消除國家之間的貿易壁壘時 ，在區域范圍內完成這種實踐也是應該提倡的。但是 ，區域化經濟組織的建立也可能帶來消極的影響 ，即區域化經濟組織的各成員國在取消彼此之間的貿易壁壘的同時會作出排他性的安排 ，阻礙非成員國的商品的進入 ，因此 ，關貿總協定對建立一體化經濟組織的支持是有條件的 ，即這類組織的建立不得妨礙與其他國家之間的貿易 ，對此 ，總協定第二十四條第5款還作出了專門的規定。

區域性國際經濟組織的建立 ，可在組織內部減少政府控制方面的利益沖突和管轄沖突 ；但與此同時 ，也應警惕由此而產生出新的政府控制沖突 ，即區域性國際經濟組織與其他國家在國際經濟交往的政府控制方面的沖突。許多國家組建區域性國際經濟組織的主要目的之一就是為了增強國際競爭能力 ，對付貿易保護主義。在這種情況下 ，就容易出現不合理的政府控制 ，從而出現新的沖突。

注釋：

①有關“天然氣管道事件”的詳細情況 ，可參閱 Gary K. Bertsch &Steven Elliott-Gower，Ex-port Controls in Transition，Duke University Press，1992

②見詹寧斯·瓦茨修訂《奧本海國際法》 （中譯本 ），王鐵崖等譯 ，中國大百科全書出版社1995年版 ，第292頁。

③見高樹異主編《國際經濟法總論》，吉林大學出版社1989年版 ，第367—371頁。

④見 J. G. Starke，An Introduction to International Law，（1977Edition），p. 297。

⑤見曹天玷主編《競爭法的理論與實踐》，法律出版社1993年版 ，第126頁。

⑥見葛惟熹主編《國際稅收學》，中國財政經濟出版社1994年版 ，第369—370頁。

⑦見 A. D. Neale &D. G. Goyder， Antitrust L aw of the U. S. A. ，Combridge University Press，p. 351。

⑧見 China Policy for the N ext Decade，Report of the Atlantic Council‘ s Committee on China Policy. Oelgeschlager，Gunn &Hain，1 984，p. 31 4。

⑨總協定的第二十四條規定 ：“締約各國認為 ，通過自愿簽訂協定各國之間經濟的一體化 ，以擴大貿易的自由化是有好處的。締約各國還認為 ，成立關稅聯盟或自由貿易區的目的 ，應為便利組成聯盟或自由貿易區的各領土之間的貿易 ，但對其他締約國與這些領土之間進行的貿易 ，不得提高壁壘?！?/p>