[摘 要] 一個產業的健康發展必須有配套的政策相輔助。本文首先分析我國了煤炭產業政策的發展歷程及其對煤炭產業的影 響；指出了我國煤炭產業現階段雖然取得了長足的發展但是還存在一些深層次的問題；然后從產業布局、產業結構、 產業組織等方面分析了我國煤炭產業的發展方向和思路，最后就煤炭產業的健康發展提出了若干相關輔助政策與措施。

[關鍵詞] 煤炭產業；產業政策；政策研究； 煤炭是我國的主體能源，是國民經濟發展的基礎產業，我國煤炭能否滿足經濟增長和社會進步的需要，能否走出一條具有中國特色的煤炭產業可持續發展之路，在相當程度上取決于國家對煤炭實施怎樣的產業政策。所以，我國要借鑒歷史經驗教訓，從現實情況出發，確定煤炭產業的方向和思路，制定相應的配套輔助政策。 一、我國煤炭產業政策的發展歷程及其影響 1.計劃經濟時期的煤炭產業政策。在計劃經濟時期，中央和地方政府對煤炭工業非常重視，投入大量的人力、物力和財力，大力發展國有煤礦，實行了“五統一”的煤炭產業政策。煤礦建設由政府統一投資，煤礦建設和生產所需物資由國家統一供應，煤炭產品由國家統一調配，煤炭價格由國家統一確定，煤礦虧損由政府統一補貼。“五統一”政策對醫治戰爭創傷，加快煤炭產業的發展，保障國民經濟發展和社會生活對煤炭的需求發揮過重要作用。但是，“五統一”的煤炭產業政策，限制了地方和企業的積極性，煤炭長期成為制約國民經濟發展的“瓶頸”。 2.改革開放初期的煤炭產業政策。改革開放初期，煤炭工業實施積極的對外開放政策，引進國外先進設備和技術，提高了國有煤礦的整體技術裝備水平，推動了煤礦現代化建設。 為了緩解國民經濟高速發展過程中長期存在的煤炭“瓶頸”制約問題，在“有水快流”思想導向下，國家實行了“兩個一起上”(“大、中、小煤礦一起上，國家、集體、個人一起上”)的煤炭產業政策，以調動地方特別是農民辦礦的積極性。 國家在支持全國鄉鎮煤礦發展的同時，為了調動煤炭企業和職工的積極性，從1985年開始，又對原國有重點煤礦、國有地方煤礦實行了投入產出總承包，以后又多次延續財務承包。這些產業政策，對調動地方、農民辦礦的積極性和調動國有煤炭企業的積極性，增加煤炭企業的經營活力，促進煤炭生產和供給發揮了重要作用。 3.向市場經濟轉型初期的產業政策。我國1993年以后還沒有形成一個比較完整的煤炭產業政策體系。在向市場經濟轉型初期(1993年-1998年)，國家在支持煤炭企業減人提效，鼓勵興辦非煤產業的同時，一方面在煤炭總量開始失控時繼續沿用鼓勵小煤礦發展的政策，另一方面又在向市場經濟轉型中急于求成，提出了三年放開煤價、三年抽回補貼、煤炭行業整體“扭虧為盈”的目標；1994年，在由產品稅改為增值稅的稅制改革中，考慮煤炭行業特殊性不足，大大增加了煤炭企業的稅收負擔，“九五”成為煤炭產業建國以來最困難的時期，原屬中央財政的煤炭企業有2/3的企業虧損。 4.現行主要煤炭產業政策分析。1998年以后，在進一步放開煤價，讓煤炭企業進入市場的同時，國家加大了政策支持力度，采取了對煤炭總量進行宏觀調控、減輕煤炭企業負擔、改善煤炭企業市場競爭環境等政策措施。這些政策主要有：以關閉非法開采、布局不合理和不具備基本安全生產條件的各類小煤礦為主要內容的總量調控政策；鼓勵煤炭出口政策；整頓煤炭市場經營秩序，實行煤炭經營資格審批制度政策；企業下放后，所得稅全額交給地方財政，用于困難煤炭企業的補貼政策；企業利潤不再上繳和劃轉，由此產生的虧損補貼缺口，由中央財政增加虧損補貼基數的政策；對資源枯竭的煤礦實施關閉破產的政策等，煤炭產業狀況開始有所好轉，并逐步實現扭虧為盈。 二、我國煤炭產業存在的問題 隨著我國市場經濟體制逐步完善，產業結構調整加快，由于歷史原因長期形成的煤炭產業集中度低，產業組織結構不合理；相當一部分礦井技術落后、安全隱患嚴重，重大安全事故時有發生；資源回采率和資源利用率低，浪費嚴重；產業發展機制不活，政策措施跟不上，行業管理的政府職能過度分散；企業研發和創新能力弱，產品技術含量低等問題一直沒有得到根本性的解決，導致煤炭企業缺乏自身積累而無法公平參與市場競爭。這些問題的存在，很大程度上影響了我國煤炭產業發展潛力和優勢的發揮。 而我國目前煤炭產業政策的兩個明顯特征是：一是缺乏一個完整的煤炭產業政策體系，且政策波動大，累積效應明顯，各個政策獨立，不協調；二是政府干預過強，市場配置機制較弱，煤炭產業一直處于不公平的競爭地位。 為保證我國煤炭產業的健康、有序和持續發展，急需制定和出臺一套系統、完整的煤炭產業發展政策。 三、我國煤炭產業發展方向和思路 近10年，由于市場經濟的調控作用，煤炭市場走過了供大于求、供不應求再至供需趨于平衡的路程。由于受前些年煤炭市場需求的拉動，煤炭建設進入新一輪的建設高峰期，目前煤炭市場已進入戰略調整期。在此狀況下，煤炭工產業的整體發展思路是： 1.在產業布局上。優化煤炭工業布局，總體思路是：穩定調入區煤炭生產規模，加快調出區煤炭開發速度，適度開發自給區煤炭資源。構筑大型企業集團煤炭供應的主渠道，提高國家能源保障供給能力。 2.在產業組織上。國家鼓勵建設大基地、大集團，重點建設13個煤炭大型基地和98個重點礦區。通過資源整合，積極推進晉陜蒙寧、華東、東北、西南等地區煤炭企業戰略性重組。培育跨行業、跨省區、跨所有制的上億噸的大型企業集團。嚴格辦礦準入標準，堅持“整合為主、新建為輔”的工作方針，加快產業結構調整和資源整合，繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦，全面提升辦礦水平。 3.在產業發展上。鼓勵大型煤炭企業加強與冶金、化工、建材、交通運輸企業的聯營與合作，促進能源及相關產業布局的優化和煤炭產業與下游產業協調發展。 4.資源綜合利用和產業升級已成煤炭工業建設的主旋律。國家鼓勵推動潔凈煤技術和產業化發展，積極發展煤炭洗選加工，提高產品質量，優化產品結構；鼓勵煤電聯營，建設大型坑口電廠；積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩步實施煤炭液化、氣化工程等。 5.煤炭企業向集約化、多元化、安全生產自動化發展。到2005年，我國已建成197處高產高效礦井。不少煤炭企業正全力將企業做“大”做“強”，爭相打造世界級的“航空母艦”。并將產業鏈延伸至電力、焦化、鐵路、煤化工、電解鋁等產業，優化了產業結構，成為煤炭企業引領多元化發展的先行軍。