摘要：本文認為，我國農村金融改革應以建立和完善政策性、商業性、互助性金融組織并存的農村金融服務體系為目標，實現這個目標的關鍵在于重構農村合作金融體系，“降格”現有的農村信用社，把它改造為真正意義上的農村合作金融組織，對于當前中國絕大多數農村地區來說，這是一種最為現實的選擇！

關鍵詞：農村，合作金融，信用社，重構

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2000年8月至2001年底，中國人民銀行在江蘇省進行了農村信用合作社改革試點工作，這次改革的主要內容是：把農村信用社統一為縣級法人單位、成立省級聯社和組建農村商業銀行。這種“上規模、上檔次”的改革即使在江蘇是成功的，但其在全國能夠推廣的范圍是極其有限的，因為這種改革只適用于經濟發達地區，而我國目前如江蘇之發達的省份畢竟是少數，所以這種改革不足以解決當前絕大多數農村地區信貸方面存在的問題。筆者認為，對于中國絕大多數農村地區來說，農村信用社不僅不能“上規模、上檔次”，而且應該“降格”，使之成為真正意義上的農村合作金融組織，以徹底解決農村信用社在經營管理、信貸業務等方面存在的“農轉非”問題。只有這樣，才能實現國務院在《關于農村金融體制改革的決定》中提出的：“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”的改革目標。

農村合作金融的發展歷程昭示著農民對合作金融的客觀需求

農村分散的社區結構和小農經濟格局客觀上要求農民們在對抗大資本的艱苦歷程中要團結起來，事實上，無論在農村還是在城市、在中國還是在外國，合作社都是弱勢群體對抗大資本的“自救性組織”，因此，為人民謀福利的政黨、政治家和理論家無不把合作社當作為人民謀幸福的重要工具。孫中山先生于1924年在宣講“三民主義”的“民生”主義時指出：“合作社是由許多工人聯合起來組織的。工人所需要的衣服飲食，如果要向商人間接買來，商人便從中取利，賺很多的錢，工人所得的物品一定是要費很多的錢。工人因為想用賤價去買得好物品，所以他們便自行湊合，開一間店子，店子內所賣的貨物都是工人所需要的。所以工人常年需要貨物，都是向自己所開的店子內去買，供給便利，價格又便宜。到了每年年底，店中所得的盈利，便依顧主消費的多少分派利息。這種店子分利，因為是根據于顧主消費的比例，所以就叫做消費合作社。現在英國許多銀行和生產的工廠，都是由這種消費合作社去辦理。”晏陽初、梁漱冥等理論家則把孫先生的這種思想引向了農村，他們分別在河北和山東創辦了中國最早的農村合作社，雖然他們的試驗后來因戰爭原因而被迫終止，但是他們的行動為當時試驗地的農民謀得了一定的福利，這是毫無疑問的。

中國共產黨使得農民翻身解放的標志性制度建設之一是，繼承孫中山先生的“合作社思想”，于建國之初就在中國農村普遍建立了信用社、供銷社和生產合作社等農民“自己當家作主”的農村合作經濟組織。1950年3月，中國人民銀行在第一屆全國金融工作會議上，確定了試辦農村信用社的方針和任務。此后，農村信用合作社在中國農村紛紛建立，農村信用合作社成立之初，大多采用“農民入股、民主管理”的模式，農民們也確實在一定程度上找到了“自己當家作主”的感覺。1954年2月人民銀行召開全國首次農村信用合作社工作座談會，確定了發展信用合作社的方針、步驟和具體計劃。同年4月12日《人民日報》發表社論《積極發展農村信用合作》，為農村合作金融推波助瀾。從此，農村信用合作社走上了當時歷史條件下的“正規化、法制化”的軌道。應該承認，農村信用合作社的建立為我國第一個五年計劃順利完成和農村戰后經濟恢復作出了極大的貢獻。但1955年3月中國農業銀行成立后，農村信用合作社“稀里糊涂”地接受了農業銀行的領導，農民們開始感覺到自己的信用社已經是“公家”的了。雖然直到1969年1月，中國人民銀行在天津召開的信用合作社工作座談會上仍然強調農村信用合作社應該是“貧下中農管理；職工不脫產，走亦工亦農的道路。”但在此后的“一大二公”和“人民公社化”的滾滾潮流中，農民們為了“革命無不勝”不得不自覺地“加強紀律性”，并慢慢理解了“民主管理”需要以“集中”為前提的深刻“革命”內涵，而信用社也在農民的“覺悟”中加快了“農轉非”的步伐，先是信用社的信貸業務納入了銀行部門的“統一計劃”，信用社的“班子”接受黨的“一元化領導”，后是信用社的職工跳了“農門”，領導有了“行政級別”，員工有了“商品糧戶口”，農民們怎么看信用社也不象是自己的了。到1979年，黨為農民們當初的“二元錢”股金“落實政策”時，農民的感覺已不是驚喜，而是驚愕！

平心而論，從1969年農村信用社全面“異化”到1979年我國全面改革開放的十年中，雖然農村信用社和農民有了一定的“感情隔膜”，但“取之于農、用之于農”的辦社方針在一定程度上得到了貫徹，為當時的“農業學大寨”和“農業機械化”作出了“貢獻”。而改革開放后，尤其是中央于1993年確立了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標之后，農村信用社也加快了“與市場接軌”的步伐，農民和信用社的關系已不僅是“感情問題”了。

在“市場經濟理論”指導下的農村信用社一下子轉變成“經濟人”，他們的業務操作變得越來越“理性”了，他們感到和分散的小農們打交道的交易成本太高，于是“取之于農、用之于農”的辦社方針被“取之于農、用之于城”的“發展戰略”所代替——信用社變成了農村資金的“抽水機”了。以1993年為例，當年全國農村信用社存貸款差額高達1153.4億元，其中農戶存款3756.2億元，而農戶得到的貸款僅有880.6億元。人民銀行合作司司長張功平同志于2002年初在介紹江蘇農村信用社改革情況時表示：“截至2001年底，全國農村信用社各項存款余額17263億元，占金融機構存款總額的12％；各項貸款余額11971億元，占金融機構貸 款總額的11％，其中農業貸款余額4417億元，占金融機構農業貸款總額的77％。農村信用社已成為我國農村聯系農民的重要金融紐帶和支持農業、農村經濟發展的金融主力軍。”但仔細研究張司長這“鼓舞人心”的話語后我們發現，農村信用社這個“支農”主力軍把他的63.1％ (1-4417÷11971=63.1％)的貸款放在了“非農部門”，而包括農業銀行在內的所有商業銀行對農業部門的貸款僅有1319億元[（4417÷77％）×23％=1319]。溫鐵軍博士的最近研究則表明:“1985年以前農戶貸款中絕大部分來自農業銀行和信用社，1990年以后雖然有所下降，但仍然占了40％左右。而1995－1999年下降為低于25％。”從各方面資料綜合來看，農村無疑已成為資金的凈流出部門，而農村信用社對此“功不可沒”。

農民們不能不感到農行和信用社是靠不住了。于是，1983年在黑龍江省的農村誕生了第一個后來被稱為“農村合作基金會”的農村合作基金組織，在政府先默許后承認的政策下，此后這類農民自發組織的“農村合作基金會”雨后春筍般地在全國農村建立、發展起來，到1992年全國已建立鄉（鎮）級“農村合作基金會”17400個，村級合作基金會112500個，分別占鄉（鎮）總數和村總數的36.7％和15.4％；農民們慶幸地想：自己的“銀行”總可以更直接、更方便地服務于農業生產了吧？事實也果真如此，自1990年至1996年，全國農村合作基金會累計投放于種植、養殖業生產的資金達到1515億元；其中1996年投放于農業生產的資金占其當年投放總額的比重高達43.3％，投放于農村生活服務方面的資金占其當年投放總額的19.9％，這兩項支農資金合計占其投放總額的63.2％，大大地高于農業銀行和信用社支農資金所占的比重。但好景不長，1999年1月，在“規范金融市場，整頓金融秩序”的旗幟下，國務院一個3號文件否定了農民們在農村合作金融領域的“二次創業”——“農村合作基金會”關閉了。

然而，我們從農民們的“二次創業”中至少得到兩方面的啟示，它一方面說明了農村信用社已經“異化”為不被農民所信任的“虛假”合作金融組織，另一方面它又昭示著農民對真正意義上的合作金融的客觀需求！

資金稀缺已成為農村社會經濟發展的重要制約

在農村信用社和商業銀行的“離農”傾向越來越嚴重、農民的合作金融“二次創業”又被否定的情況下，農民們的理性替代行為只能是“大力發展”民間借貸了，其結果是當今農村高利貸盛行，農村信貸環境進一步惡化。

當然，把農村信貸環境惡化完全歸咎于農村信用社也是不符合實際的，事實上，造成當前農村資金稀缺的原因至少有四個方面。其一，四大國有商業銀行發展戰略向大中城市轉移，縣及縣以下的金融服務網點大幅度減少。據中國人民銀行統計，全國已經削減1萬多個銀行分理處和其他營業網點，被削減的主要是各商業銀行縣及縣以下的營業機構。其二，四大國有商業銀行實行了新的信貸授權制度，縣及縣以下金融機構的信貸權限縮小，且各商業銀行都強調四個百：兩個百分之百（貸款手續的合規合法性和利息收回百分之百）兩個百分之九十八（本金收回和商業承兌匯票到期資金收回率百分之九十八），客觀上造成了農村信貸投放力度減弱。有關研究表明，農戶從正規金融機構得到的貸款占其借款總額的比重從1985年以前的約40％下降到了1999年的24.4％。其三，郵政儲蓄部門只存不貸和國有商業銀行資金上存也是造成農村資金向城市大量轉移的直接原因，據郵政儲匯局統計，全國郵政儲蓄額2000年增加761億元，2001年增加額超過1000億元，其中75％來源于縣及縣以下的郵政儲蓄機構（直接來自農村地區的占34％）。自1997年以來，僅廣西梧州地區的四大國有銀行即資金上存6.7億元（2001年11月末余額數），全國商業銀行的資金上存額可以想見。其四，隨著四大國有商業銀行退出農村，農村信用社成了農村金融市場上孤軍奮戰的“支農”力量，在現有體制下其“支農”決心和能力都很有限。

面對商業銀行的日趨“商業化”和信用合作社的“不合作”，農民們無可奈何地把他們的借貸希望寄托于民間借貸，圖一是根據溫鐵軍博士的研究結果繪制的趨勢曲線，該圖清楚

地表明，自1995年以來，農戶的約七成借款來源于民間借貸，而且這個比重總體上呈上升趨勢，它從反面證明了農村資金的稀缺和金融機構“支農”效率的低下。更為嚴重的是，伴隨著農村資金供給的緊張，高利貸大量發生。以下是根據溫鐵軍領導的課題組對全國15個省份24個市縣的41個村落的調查資料整理所得的農戶民間借貸利率分布表，表一表明月息1.5分以上的農戶高利率民間借款占63.6％；容易計算，農戶民間借款的平均利率為2.423分/月（平均利率=∑xf），即無論是從頻率分布還是從均值的角度來看，高利貸現象已經在農村普遍存在。而1999年有關部門對固定農戶觀察點的跟蹤調查則表明，農戶生活性借款的比重已經達到了45.93％，高于生產性借款1.68個百分點，這說明許多農民已經借款度日了，這不能不使人聯想起解放前的“黃世仁”對“楊白勞”的高利盤剝。

我們可以根據科布——道格拉斯生產函數對當前農村經濟形勢作一個簡單分析，科布——道格拉斯生產函數的表達式為：

Y=A?Lα?Kβ

其中Y表示產出量，L表示勞動投入量，K表示資金投入量，α表示勞動力產出彈性，β表示資金產出彈性，A表示科學技術進步效果。對我國多數農村地區來說，在小農經濟格局未改觀之前，科技進步對勞動力和資金投入的替代是緩慢的，我們可以假定A為不變因素；而我國農村勞動力供給是過剩的，即L是不受制約的；對于一個國家來說，α、β在一定時期內是一個相對穩定的常數，所以可以得出結論，我國農村當前經濟增長的關鍵因素取決于農村資金供給的增長。遺憾的是，我們農村經濟發展的問題恰恰出在資金供給上，看到這一點，我們對農村基層干部抱怨：“（農業發展）思路是新的，口號是響的，任務是硬的，資金是‘軟’的。”就不難理解了！

農戶民間借貸利率分布表（表一）

月利率（分/月） 組中值(分/月)x 比重（％）f xf

0——1.5 0.75 36.4 0.273

1.5——2.0 1.75 20.5 0.359

2.0——4.0 3.00 18.2 0.546

4.0以上 5.00 24.9 1.245

合計 —— 100 2.423

重構農村合作金融體系

國務院在《關于農村金融體制改革的決定》中指出：“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”，很明顯，中央的意圖是要在農村構建政策性、商業性、互助性三種金融并存的金融服務體系，并用政策性金融帶動商業性和互助性金融。隨著糧、棉流通體制改革的深入，農業發展銀行將逐步由糧、棉收購企業“跟班”的角色轉變為農業開發性銀行，擔負起國家金融支農的職責；無論何時何地，包括農業銀行在內的商業銀行的逐利本性是不會改變的，也不能改變的，只要國家政策引導得當，使之“有利可圖”，他們自然會增添對農村市場的興趣；難題在于如何“建立和完善” 互助性“合作金融”這個“基礎”，筆者認為，夯實這個基礎的辦法只能從“改造”現有的農村信用社著手，“另起爐灶”或“消滅”、“升格”農村信用社對中國絕大多數農村地區是不可取的，“改造”的辦法就是“降格”農村信用社——管理“降格”、規模“降格”、業務“降格”。

關于農村信用社的管理問題，目前理論界普遍認為，問題的根源在于農村信用社的產權歸屬不明確，應該承認這是個問題，但筆者認為它并非問題的關鍵，問題的根源在于農村信用社的管理模式背離了合作經濟組織應遵循的原則。況且，農村信用社的產權一時難以到位，因此“理論家”們在這個問題上作過多的“理論”爭執于事無補。合作經濟組織自17世紀在歐洲興起以后，經過300多年的發展，已經形成了“自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）”等國際公認的組織原則。這些原則表現在合作經濟組織內部管理上就是“自治、自主、民主”，所以問題的關鍵在于落實中國人民銀行《農村信用合作社管理規定》中把農村信用社建成“一種以鄉鎮為依托建立起來的社區性合作金融組織”的“社區性、合作性”精神，試想如果社員能夠自由翻看信用社的帳本、參與信用社的決策、決定信用社主任的任免和員工的待遇，那么信用社內部管理混亂的發生率還會高嗎？在外部管理上，地方政府和金融監管機構應充分尊重信用社的“自主性和民主性”，再不能把信用社辦成政府或銀行的附庸，人民銀行對信用社要加強金融監管、弱化行業管理，不能象過去那樣以金融監管為名行行業管理之實，而地方政府對信用社的日常活動則不要干預。若能如此，即使農村信用社的產權虛置問題暫時得不到解決，農村信用社的“社區性、合作性”也能得到很大程度的體現，即只要把農村信用社由“官辦”降格為“民辦”，信用社就一定會更象一個“合作社”！

在農村合作金融組織規模大小這個問題上，目前有三種看法。一種意見是，農村信用社統一升格為縣級法人單位，以增強信用社的實力、提高規模效益，以此作為信用社擺脫困境的突破口；這種意見即使是正確的，如前所言，它也只能適用于象江蘇、廣東這樣的農村工業化程度很高的發達地區。另一種意見是，把現有的農村信用社商業化，任其自生自滅，而以村為單位重建農村合作金融組織，這種另起爐灶的想法理由是，“小規模”便于體現“社區性”、“參與性”和“合作性”；根據民政部和國家統計局的統計資料，全國現有村委會70萬個， 農村住戶21455.74萬戶，平均每村306.5戶；全國農村從業人員為56085.58萬人，平均每村801人，在山區和西部地區村均戶（人）數會遠低于全國平均數。統計數據很清楚地告訴我們，這種規模已經小到了合作金融組織難以發揮作用的程度了，況且，既然是“金融組織”就必須對其進行監管，如此分散的小規模“金融組織”遍地開花，人民銀行豈不累死？因此這種想法也是不切實際的。還有一種意見是，維持現有的一鄉（鎮）一社的格局不變；根據民政部的統計公報，全國農村現有鎮政府(不包括城關鎮) 16124個，占全部鄉鎮個數的37.4％，每個鎮鎮區平均占地面積為2.42平方公里；即我國60％以上的基層政權是鄉政府，這些鄉政府的管轄面積遠大于鎮政府的管轄面積，一般來說，東部地區的鄉政府管轄面積有幾十平方公里，西部地區的鄉政府管轄面積則有上百平方公里、甚至幾百平方公里，即使農村信用社在制度上已經轉變為真正的“合作社”，要農民行程十幾公里甚至幾十公里去參與信用社民主管理恐怕很難激發農民“當家作主”的熱情，民主管理難免流于形式。根據上面三種情況的分析結果，筆者建議將農村信用社恢復到1992年以前的規模和布局。1992年農村實行撤區并鄉，每三個左右原來的“小鄉”（現在基層干部稱原來的“小鄉”為“工作片”，以下簡稱片）歸并為一個“大鄉”，相應地幾個片的信用社歸并為一個鄉社，各片社則成為鄉社的分社或直屬營業點。顯然，采用一片一社的格局，規模比較適中，既能體現“社區性”，又便于“民主管理”；而且，各片社的機構、人員、營業場地業已存在，有些地方至今仍采用“鄉社一級法人、分社分帳管理”的模式，在財務上也便于“分家”，所以，把“一鄉一社”“降格”為“一片一社”的難度不大。

在農村信用社業務發展的問題上，一種比較流行的看法是，農村信用社要拓寬業務范圍、發展中間業務和其他業務，建立聯行清算，通過這種辦法來吸引客戶，提高效益，以便把農村信用社“搞活”。筆者認為，持這種意見的人對“合作金融”的性質還沒有正確的認識。合作金融是合作經濟在金融領域的具體表現形式，它是一種“會員制”，“會員”以金融資產的形式參與合作，目的是通過資金聯合使資金實力弱小者之間實現互助，其服務對象也主要集中在“會員”范圍之內。合作金融的終極目標在于利用團體合作的方式，解決其單個“會員”不易解決的經濟問題。簡單地說，合作金融組織是一種弱勢群體的互助、自救性組織。因此農村信用社的任務不是要去和商業銀行競爭，它應面對分散的“小農”，最大限度地實現“小農”群體內部資金余缺的有效調劑，并和農業發展銀行充分合作，充當農業發展銀行在農村服務農民的的代理機構。中國人民銀行規定農村信用社“對本社社員的貸款不低于貸款總額的50％”，“貸款應優先滿足種養業和農戶生產資金需要”，就是基于這種考慮。所以，“一存一貸”、代理農發行的農村業務就是農村信用社的中心工作，也就是它的市場定位。為農業、為農村經濟發展提供金融支持的任務應由農業發展銀行和農業銀行去承擔。農村信用社不必為自己不是“銀行”而感到難過，相反，它應該盡可能地把它現有的“銀行業務”“降格”為“合作社”業務！

為了把農村信用社“降格”為真正意義上的農村合作金融組織，還應該做好下面幾方面的工作。首先，在法律上把合作金融和商業銀行擺在同等重要的地位，我國商業銀行已經有了《商業銀行法》的保護，合作金融也應當像商業銀行一樣擁有獨立的法律保障，要盡快出臺《合作金融法》，通過立法，明確農村信用社的制度、機制和運作方法。其次，農村信用社現有不良資產的形成具有與四大國有商業銀行類似的歷史原因和體制性因素，現在國有商業銀行已經由國家成立托管機構、將其不良資產剝離，農村信用社也應享受同等待遇，這不僅是為了體現公平，而且是因為，只有這樣才能促使農村信用社重組、改造、規范和輕裝前進，或者說這是農村信用社改造為真正意義上的合作金融組織的一個重要前提。最后，還必須特別強調指出，“搞活”農村信用社的辦法不是鞭策農村信用社積極參與市場競爭，而是要在法律上把它界定為非盈利組織；信用社由于規模小，必然經營成本高，現在信用社各項存款利息支出加上管理費用，每一百元就要支付2.95元，比商業銀行高出1.5至2.2個百分點。政府目前解決這個問題的辦法是，允許農村信用社貸款利率參照商業銀行貸款利率上浮40—50％，這顯然不是“支農”，而是“坑農”了。在美國這樣極端發達的國家，農民已經由過去的“小農”變成今天的“地主”了，但《聯邦信用社法案》仍然把他們的農村信用社定為非盈利組織，免繳營業稅。我們發展中國家就更沒有理由不“參照執行”。而且，加入WTO后，對農村合作金融組織財政政策傾斜——“間接”支農比“直接”財政補貼更容易為貿易國所接受，更何況我們長期以來的“支農補貼”大量沉淀于流通領域，農民并未真正得到多少實惠！

筆者堅信，“降格”農村信用社即使不是重構農村合作金融體系的最佳選擇，起碼也是一個不壞的選擇！

①溫鐵軍 《我國農村普遍發生高利貸的問題、情況與政策建議》 中國鄉村網 2002年3月22日

②戴根有 《關于農村金融體制的幾個問題》 金融時報 2001年11月17日

③徐諾金 《農村金融服務體系的構建及農信社的改革方向》 金融時報 2002年1月21日

④民政部 《2001年民政事業統計公報》

⑤全國農業普查辦公室 《關于第一次全國農業普查快速匯總結果的公報》第3號

⑥全國農業普查辦公室 《關于第一次全國農業普查快速匯總結果的公報》第4號