摘 要：制度對旅游可持續發展起著決定性的作用，本文通過對云臺山景區不同發展階段的正式制度與非正式制度安排的分析，從法律法規、管理體制、運作模式、行業管理、社區參與以及旅游倫理等方面解釋了制度安排對云臺山景區可持續發展的促進作用，通過對云臺山景區的制度安排進行評述，為景區的制度變遷提供建議，最終促進旅游景區的可持續發展。

關鍵詞：制度安排 云臺山 可持續發展

1云臺山景區發展狀況

云臺山景區位于河南省焦作市修武縣境內，總面積190平方公里，擁有全球首批世界地質公園和國家5A級旅游景區、國家級風景名勝區、國家自然遺產等七個國家級稱號。從1984年開始旅游資源考察到發展至今，云臺山景區的發展速度受到世人矚目，特別是在過去的十年間，景區旅游人數和旅游收入連續穩定增長（如圖1所示）①，同時，帶動了當地經濟的快速發展，被旅游業界稱為“云臺山模式”。這引起了學界從資源稟賦、景區管理等不同的視角分析其快速發展的原因。但是，對于云臺山景區如何保持可持續發展這一重要問題，學者們還未給出較多的解釋。而且，從制度經濟學的視角來看，諾斯（1994）認為以往所有經濟學家提出的各種經濟增長決定論，包括資本決定、技術決定、人力資本決定等都是不正確的，所謂的創新、規模經濟、教育、資本累積等各種因素都不是經濟增長的原因，而是其結果，是其外在的表現，而真正起作用的只有制度因素②。余鳳龍等（2008）也認為中國旅游的發展實際上伴隨著許多相關制度的演變與創新，并明顯地與制度變遷相聯系，制度是影響區域旅游發展水平和旅游經濟差異程度的重要原因③。賈生華（2002）也指出旅游管理體制變遷是我國旅游產業演進的重要動因，而不同時期的不同類型的制度創新都是基于特定的環境和誘因的④。因此，我們認為云臺山景區實現可持續發展是與其制度安排緊密聯系的，為了全面認識兩者之間的關系，本文將云臺山景區的發展分為四個階段來分析：

第一階段，景區未開發階段（1984年以前）。在這一時期，云臺山景區所處區域經濟的發展建立在“四小”工業的基礎上，即小煤窯、小造紙、小水泥、小磚窯。這些污染大、勞動密集程度高但科技含量低、無競爭力的“四小”工業，對云臺山旅游資源和生態環境進行著掠奪性開發和破壞，其景觀價值未能得到開發和利用。

第二階段，景區粗放管理階段（1984-1999年）：這一時期，全國旅游業開始蓬勃興起，旅游逐漸成為社會消費的熱點，在這樣的環境作用下，修武縣政府認識到了云臺山的旅游資源的價值，關停云臺山景區范圍內的“四小”工業，阻止了其對生態環境的進一步破壞。同時，由于有了旅游業發展的需求，就需要對旅游業發展所依賴的旅游資源和生態環境進行切實有效的保護。因此，在這一階段，首先成立了云臺山景區管理機構，并且在景區管理體制、運作模式和景區規劃開發等方面開始了圍繞旅游可持續發展的制度建設。但是，在這一階段，景區管理機構更多地關注旅游資源可被利用的經濟價值，而且在景區發展初期，缺乏充分的景區管理經驗，再加上較少的游客量未對景區環境帶來壓力，景區的環保意識也相對較弱。

第三階段，景區規范經營階段（2000-2004年）：這一時期，云臺山經歷了一個快速發展和提升時期，主要表現在景區成為國家級地質公園和國家4A景區，這也要求景區進行新的制度安排，注重景區的規范管理和環境保護，以保障景區的可持續發展。

第四階段，景區可持續發展階段（2004年以來）：2004年，云臺山景區成功人選世界地質公園，景區的所有利益主體參與景區發展，制度結構不斷完善，走可持續發展之路。

制度經濟學認為，制度是支配和規范社會中個人行為活動和相互關系的一套行為規范和規則，它旨在激勵和約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度安排是指支配經濟單位之間和經濟單位內部合作和競爭方式的一種安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。因此，本文在接下來的部分中，基于制度變遷的視角，從正式制度和非正式制度兩個方面分別對云臺山景區不同發展階段與旅游可持續發展相關的制度安排進行評述，探索“云臺山模式”背后的本質根源。云臺山景區游客量與門票收入統計如圖1所示。 2正式制度對云臺山景區可持續發展的作用分析

正式制度主要是通過國家法律法規、政府政策和命令等形式表現出來，由人有意識地設計并有組織地加以保障實施的規則，而制度變遷主要表現在新制度開始發揮作用和舊制度的退Hi的過程。因此，在云臺山景區發展的不同階段，促進其可持續發展的正式制度安排主要體現在其發展不同階段的法律法規、管理體制、運作模式、技術標準和社區參與等方面。

2.1 景區未開發階段

制度安排及其作用的發揮是與其所處的環境相適應的。在景區未開發階段，云臺山不具備旅游業發展的背景和動力，沒有專門的旅游管理機構，因此，也就未能產生保障旅游可持續發展的制度安排。

2.2 景區粗放管理階段

在這一階段，云臺山景區處于起步階段，景區的正式制度主要體現在管理體制和技術標準方面，還未能從法律層面提供促進旅游可持續發展的制度安排。

2.1.1 管理體制

在構建符合可持續發展要求的制度時，政府扮演著重要的角色。黃少安（2000）認為政府以行政手段推進市場化進程是轉型國家必須經歷的一個過程①。并且政府為追求一定的政治和經濟目標也必須通過制度創新來實現經濟增長②。因此，在改革發展的初始階段，制度以及制度變遷一般是由政府供給和推動。從中國旅游業的發展歷程來看，政府不僅具有旅游資源配置的力量，而且也具有巨大的能力解決旅游業發展中的障礙，換句話說，旅游業的制度變遷是政府以行政力量推動的強制性變遷過程。我們也可以通過云臺山景區發展初期的政府行為得以驗證，在云臺山景區發展初期，沒有與旅游經濟相適應的市場主體存在，在這樣的情況下，就會出現市場主體缺位，市場機制的功能不能充分發揮，因此也就需要政府的力量通過制度變革來推動旅游業的發展。1988年4月，云臺山成立了最早的開發機構——修武縣旅游籌備處，1989年1月更名為修武縣旅游管理局。1989年4月，修武縣委、縣政府根據云臺山景區的開發建設存在與地方事宜難以協調的情況，又把修武縣旅游管理局更名為修武縣云臺山風景區管理局，并采取景（云臺山景區）鄉（岸上鄉）合一的管理體制，將景區內的岸上鄉黨委、鄉政府與景區管理局組成一套班子，兩塊牌子，合署辦公。

云臺山景區發展初期的“景鄉一體”的管理體制的重要優勢在于這種體制在制定政策和旅游發展目標時，有利于發揮政府在旅游發展以及環境保護方面的雙重作用，有利于將景區開發和環境保護相結合。但是，在景區發展初期，這一制度安排還不能解決可持續發展的所有問題，如云臺山景區的茱萸峰、子房湖、百家巖等景點仍分別隸屬于林業、水利、文化等單位管理，還是會出現政令不暢、發展不均等問題，在一定程度上阻礙了景區的整體開發和環境保護。

2.1.2 技術標準

技術標準主要是指在云臺山景區旅游規劃開發以及景區管理中使用的相應技術，包括信息技術、環保技術等，技術因素在推動景區管理和產品不斷創新與升級的同時，技術開發水平也促使了景區環境得到有效的保護。1984年，云臺山景區資源考察隊開始旅游資源考察工：作，并在1987年12月，被河南省政府公布為第一批省級風景名勝區。1991年12月，完成了云臺山景區的第一部總體規劃——《河南云臺山風景名勝區總體規劃》，它為此后云臺山景區的各項建設提供了科學依據。1993年5月，云臺山被林業部命名為云臺山國家森林公園。1994年1月，河南云臺山風景名勝區被國務院公布為國家重點風景名勝區。1997年5月，又編制完成了《云臺山風景名勝區總體規劃》，總體規劃的編制以及景區技術標準的不斷升級，確定了景區開發建設的基本原則和生態環境保護的戰略思想。從景區開發與管理的角度來看的話，技術標準也代表了為景區的開發和管理提供了相應的制度安排。但是，在這一時期的開發過程中，景區的開發建設還更多地表現在景區的基礎設施建設和景區規劃，以提高旅游的接待能力，但對景區生態環境的保護還存在不足。

2.3 景區規范經營階段

2.3.1 管理體制

這一時期，云臺山景區進入飛速發展的階段，而這又是由這一階段的制度安排所推動的。首先，在1999年，修武縣確定將旅游業作為縣域經濟發展的支柱產業，“旅游興縣”戰略推動了云臺山景區跨入了飛速發展的軌道。其次，景區“景鄉合一”進而“景政合一”的管理模式，政府為景區發展充分授權，使景區在市場主體、企業運作的過程中，得以政令暢通，在最大程度上享有了政府資源配置的諸多優勢。這樣，云臺山景區在各方面都擁有很大的主動權，可以將資金用于基礎設施建設和景區持續發展上，為景區在內部與外部都創造了良好寬松的發展秩序和環境。最后，除了政府給予景區充分自主權之外，為整合全縣旅游資源，進一步促進旅游事業的發展，2003年5月，修武縣政府將云臺山和青龍峽兩個景區合稱“云臺山風景名勝區”。2003年9月，修武縣委、縣政府進一步采取“景政合一”的管理模式，將國家森林公園、子房湖水庫、百家巖、青龍峽景區管理局等納入到云臺山景區管理局統一管理框架下，實現了人才、資金、資源、建設、管理上的統一調配、合理使用。2006年11月，又將峰林峽景區納入云臺山風景區管理。這一階段的改制使云臺山景區大大提高了景區的影響力，更加有利于景點間的協調開發和景區的整體環境保護，為景區的可持續發展提供了體制上的保證。

2.3.2 技術標準

這一時期，云臺山景區的規劃和開發也不段升級，其中，較多地體現在對生態環境的治理和保護上。2000年以來，云臺山風景區管理局重新編制了《云臺山風景名勝區總體規劃》、《云臺山旅游區控制性詳細規劃》和《云臺山旅游深度開發規劃》等系列開發規劃。按照規劃，為了加強景區環境保護，實現持續發展，對景區經營飯店等所有污染項目進行了集中整治，徹底取締了不安全、有污染燃料，切斷了可能污染水質的污染源；對采礦業進行科學規劃和合理布局，關閉取締了117家采礦點，在景區全面實施了退耕還林；從2003年7月開始，引進先進的液體噴播技術，對景區破壞山體進行了綠化、美化，并投資安裝了噴灌系統，由專人負責綠化養護，使景區周邊資源及生態環境得以有效保護。除了硬件建設之外，更把軟件（服務）的提升看做是打造云臺山品牌的核心，在景區全面實施了ISO9001和IS014001質量環境管理體系，開展了全國文明風景旅游區創建工作，這些技術標準都有助于提升景區的管理水平和景區形象，促進其可持續發展。

2.3.3 行業管理

云臺山旅游業的發展帶動了整個旅游產業的發展。但是，隨著賓館飯店的劇增，對旅游相關行業的粗放型的管理模式勢必造成行業內部的惡性競爭，進而導致服務水平和質量的下降。為此，修武縣旅游局先后制定了《修武縣旅游定點飯店等級標準》和《修武縣旅游定點飯店暫行管理辦法》，明確了旅游飯店的硬件設施和服務標準，規定只有取得定點資格后，方可接待旅行社組織的國內旅游團隊業務，同時，還制定了《旅游定點賓館飯店行業誠信經營自律公約》，要求行業內部之間嚴禁惡性競爭。行業管理規定從制度上保證了行業的經營規范，營造了良好的經營環境和旅游服務質量，為游客提供滿意的旅游服務，促進了景區的可持續發展。

2.4 景區可持續發展階段

2.4.1 法律法規

在經歷了景區的飛速發展和人選世界地質公園之后，標志著云臺山的資源保護丁作已經走上更高的層次，保護意識逐漸強化，保護措施更加健全，保護力度越來越大。而可持續發展制度的確立則需要強有力的法律來加以維護和實施，但是，在我國的旅游業發展過程中，旅游立法明顯滯后于旅游產業的發展。因此，云臺山景區依據《環境保護法》和《風景名勝區管理條例》等法律法規，結合景區實際，有針對性地制定了《關于加強云臺山風景區資源保護管理的規定》等規章制度，從法律層面做好資源保護工作。同時，按照“嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用”的方針，對景區建設進行科學規劃，每次規劃都將資源保護作為重要內容，從而保證景區資源保護更加規范化、科學化、合理化。

2.4.2 運作模式

政府主導型旅游發展戰略是當今世界許多國家政府所采納的旅游發展戰略，其核心是在堅持政府對旅游經濟起主導作用的同時，充分重視市場機制的作用，實現市場資源的合理配置和優化組合①。云臺山景區在發展起步階段就確立了政府主導和市場機制相協調的運作模式，在景區的基礎設施建設上，充分發揮政府在資源調配和環境保護上的優勢作用，確立保護性開發的基本原則。而在景區山水旅游品牌的營銷上，則充分發揮市場機制的作用。政府主導加市場機制的運作模式在云臺山發展初期，既提高了云臺山水的知名度，也使景區環境得到有效的保護。而在旅游業發展成熟期，應該實行以市場主導、政府調控為特征的市場主導型發展戰略模式，這種轉變是體現市場在資源配置中的基礎性作用，也是適應新的發展形勢，進一步發揮和加大宏觀調控作用的客觀要求②。同時，旅游市場的競爭日趨激烈，隨著市場機制的逐步完善，政府主導的發展模式也需要向有限政府主導模式轉變。對于云臺山景區而言，在可持續發展階段，云臺山也進入成熟期，也需要由政府主導模式向市場化模式轉變，2009年12月，云臺山景區以焦作云臺山旅游發展有限公司和青龍峽旅游服務有限公司為主體，整合神農山索道旅游發展有限公司、青天河游船旅游發展有限公司和云臺山國際旅行社為子公司，組建成立焦作云臺山旅游（集團）股份有限公司，經營范圍涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游六大要素。云臺山旅游（集團）股份有限公司的成立，說明了云臺山景區的發展充分發揮以企業為市場主體的運作模式，云臺山景區在規范的公司運作模式下，完善法人治理結構，實現公司規范化運營。這將充分發揮市場在資源配置中的主體性作用，進一步完善市場機制，將提升景區的旅游形象和核心競爭力。

2.4.3 技術標準

2004年，云臺山人選世界地質公園。因此，在新的發展階段就要求云臺山景區的管理能力和技術水平不斷加以提升。為了降低游客和車輛尾氣排放對景區環境和植被地貌的破壞，2005年，景區建成了一個集主體山門、售驗票房、游客中心、購物中心及大型綠色生態停車場于一體的綜合服務區，并投入使用150輛尾氣排放達到歐Ⅲ國際標準的豪華綠色觀光巴士，建立了環保高效的內部交通網絡，積極規劃和實施了環境監測等數字工程系統，實時監控生態環境變化。針對景區的環境保護，2007年10月重新編制完成了《云臺山風景名勝區總體規劃》。根據規劃，景區保護規劃將景區分為三級保護區，并確定了每一級的保護標準。一級保護區：即游客對云臺山產生景觀特征總體印象的主要游覽區域，嚴禁建設與風景無關的設施，自然資源必須保持其原有風貌，人文資源設置必要的保護設施和進行必要的維修，嚴格控制游客量等；二級保護區：在保護區內，可以安排少量的旅宿設施，但必須限制與風景游賞無關的建設，限制機動交通工：具進入，嚴禁開采山石，并控制游客量；三級保護區：要有序控制各項建設與設施，并應與風景環境相協調，嚴禁對景區造成污染的各種生產和活動。除此之外，云臺山景區積極開展對外交流，學習吸收世界先進經驗，將云臺山的資源保護工作與國際接軌，這些措施都為景區的可持續發展確定了新的技術標準。

2.4.4 社區參與

社區參與也是實現旅游可持續發展的重要保障。在景區發展初期，社區居民參與旅游主要體現在經營旅游服務攤點，主要經營旅游商品和旅游紀念品。隨著景區知名度的不斷提高，游客人數迅速增加，云臺I山景區所處區域的社區居民開始通過家庭賓館的形式提供住宿餐飲等旅游接待服務。旅游服務市場的迅速形成，也帶來了管理上的問題，出現了欺客宰客、脅迫消費、惡性競爭等現象，不僅嚴重損害了廣大旅游者的消費權益，而且嚴重影響了云臺山景區形象。如何通過制度來規范和約束社區居民的參與行為也成為景區可持續發展所必須解決的問題。為此，景區管理局針對原有的經營攤點，明確了其所有權，規范其經營。對于家庭賓館業，為了規范家庭賓館的經營環境，確立了規模經營、家庭經營、承包經營和代理經營四種經營模式，以滿足不同層次游客的不同需求。并成立了家庭賓館協會，制定了“統一結算、統一收費、統一管理”的管理辦法，定期對從業人員進行優質服務、文明經商培訓，引導村民誠實守信、規范經營，樹立了景區居民的良好形象，促進了家庭賓館行業的健康發展。這一制度安排也起到了顯著的效果，如景區附近的岸上鄉岸上村，2000年還是貧困村，人均收入只有260元，村民依托旅游業和云臺山品牌，2006年人均收入已達到5萬元。社區居民參與旅游并從旅游發展中受益，促使社區居民有了更高的主動性和熱情去保護環境以實現旅游業的可持續發展。

3非正式制度安排對云臺Ⅲ景區可持續發展的作用分析

相對于正式制度，非正式制度是指人們在長期交往中而形成的有關意識形態方面的規則，它包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣和文化觀念等。非正式制度的存在為人們減少了相互間交往的摩擦，降低了交往成本，其對正式制度的變遷有巨大的推動作用，同時可以降低制度創新和發展的成本，正式制度和非正式制度配合在一起為社會提供規則并維持秩序的。對于云臺山景區的可持續發展，非正式制度主要體現在價值理念和旅游倫理等方面。

3.1 價值理念

人類中心主義者認為造成生態破壞、環境退化及人類與自然關系利益上的沖突的根源不在于人類利益本身，而在于人類對自然認識上的誤區。因此，我們應該拋棄人類中心主義，樹立生態中心主義的觀念。從云臺山景區發展歷程來看，一般而言，在景區開發初期容易表現出人類中心主義的傾向，這種傾向認為人類在旅游發展中處于主體的地位，就是在人類自身利益的驅使下，對旅游業發展所依賴的自然資源和生態環境進行掠奪式的開發，追求經濟利益的最大化，而極少考慮其行為所帶來的生態后果。而且在云臺山景區開發初期，粗放式的管理模式、社區居民的盲目參與及利益競爭都對景區的生態環境和可持續發展帶來巨大的壓力，而且隨著旅游人數的增加，這一環境壓力表現得更加突出，如郭全成（2010）指出云臺山景區游客人數劇增是生態環境惡化的驅動力，是區域生態環境質量變異的重要因素①。李若凝等（2010）通過對云臺山景區生態安全進行評價后指出云臺山處于亞安全狀態，一些游客比較集中地段附近的水體水質有惡化趨勢，存在較高的生態風險，如果不采取有效措施，加強生態環境和旅游資源的管理，則可能導致旅游區生態安全危機，危及當地旅游業的可持續發展②。而隨著云臺山景區發展的逐步深入，景區管理層也逐漸認識到要實現景區的可持續發展，必須轉變落后的經營和發展觀念，樹立生態價值觀的可持續發展理念。價值理念的轉變激勵了景區采取措施進行環境保護，如綠色環保觀光車的投入，生態環境的監控，社區參與旅游的規范等一系列硬件設施和軟件服務的改進都是“生態價值觀”理念這一非正式制度發揮作用的外在表現，這些措施能夠有效地阻止了生態環境的惡化，有利于景區的可持續發展。

3.2 旅游倫理

旅游倫理是人們在旅游活動中所應遵循的道德規范的總和③。旅游倫理是作為法律制度之外的保障旅游可持續發展的一個重要方面，可以為旅游可持續發展提供道德層面的支持④。在旅游實踐上，旅游倫理就是如何處理在旅游活動中的各種關系，旅游景區作為旅游倫理的重要主體之一，不僅要處理景區開發與環境保護的關系，實現人與自然和諧相處，而且還要處理人與人之間的關系。具體而言，就是要注重和加強對景區的所有利益相關者進行旅游倫理教育以實現景區的可持續發展，云臺山景區的旅游倫理教育體現在三個層面：第一，是對景區的管理者而言，實現由追求單一的旅游效益向追求經濟和生態等綜合效益的觀念的轉變，這也是對環境保護最重要的層面。第二，是對旅游社區居民進行旅游倫理教育，主要是通過對社區參與旅游進行集約化的管理以及保證其分享旅游收益，促使其認識到環境保護對可持續發展的重要意義，從而積極地參與到環境保護中來。第三，是對旅游者的教育，通過游客服務小心的服務和幫助促使游客文明旅游。通過以上幾個層面的旅游倫理教育，使景區的利益相關者充分認識到環境保護對旅游景區可持續發展的重要意義，從而約束自己的行為，以促進對旅游環境的保護，實現景區的可持續發展。

4.1 強制性制度變遷

林毅夫（1994）認為有兩種類型的制度變遷：強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。與此相反，誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。從以上分析可以看出，云臺山景區的可持續發展是景區強制性制度安排的結果，政府在景區發展的每--階段都發揮著重要的推動作用。如在景區的開發初期，政府為了通過旅游發展獲得旅游收益，景區的規劃開發和環境保護必須由政府的強制性制度變遷來推動。景區管理體制的變革、景區開發與管理技術標準的制定、行業管理和社區參與的模式和規則等都是在政府和景區等的強制性力量下制定并實施。換句話說，政府是制度供給的主體。很明顯，這種強制性的制度變遷雖然有利于景區的開發管理和環境保護，但是，旅游景區的資源具有白發性壟斷特征，另外，加之景區管理主體的有限理性等因素制約，難以完全避免管理者出現機會主義行為。因此，作為政府監管部門還必須加強對景區的管理主體進行監督，真正發揮制度對環境保護的促進作用，實現可持續發展。

4.2 旅游景區產權

長期以來，旅游景區的產權問題一直是制約景區發展和環境保護的主要障礙。我國法律規定，旅游資源屬于全民所有，因此，必須尋求代理人來實現對旅游景區的經營管理，正是因為這種委托代理關系，各種廣：權關系缺乏明確的界定，國家作為國有旅游資源的所有者無法對代理人實現有效的監督，使得在旅游開發和經營過程中出現旅游資源閑置和浪費以及利用的低效率，甚至出現破壞風景資源的現象，難以實現資源的有效保護和旅游業的可持續發展。而從產權理論來看，產權是一組權力，包括占有權、使用權、收益權和轉讓權。根據產權的可分割、可轉讓特性，當產權被禁止處置的時候將會降低財產的實際效用，而在不改變所有者性質的前提下，可以使同一資源滿足不同的人在不同時間的不同需要，而且只有在產權可以被分割的情況下，才能提高資源的利用效率。因此，為了實現對旅游資源的充分利用，需要對旅游景區產權委托代理結構進行調整，建立一個責權明晰、激勵有力、約束有效和各種利益兼顧的旅游景區管理和運營機制，正確地處理好景區風景資源的保護與發展的關系。云臺山景區屬于典型的公有產權，政府作為代理人來實現對景區的經營管理，在景區的發展初期，這種代理模式對景區發展和環境保護起到積極的作用。并且，云臺山景區通過組建云臺山旅游集團等體制變革和創新，明確了景區的所有權、經營權和收益權，使景區的產權關系更加明晰，實現了旅游資源的有效利用。但是隨著多種旅游經營主體參與到旅游活動中來，仍會產生“搭便車”的行為，如果缺乏對參與主體有效的監督和激勵仍將對旅游景區生態環境造成非常嚴重的破壞。而且，從景區的現有產權界定狀況來看，雖然景區實現了所有權和使用權的分離，但是，對于旅游資源的交易和所有者的權利保障等法律問題還沒有得到有效的解決，旅游資源的自發壟斷和“無價”狀況也不利于旅游資源的保護和持續發展。

4.3 政府的地位和作用

在云臺山景區可持續發展的制度安排上，實現了由政府主導到有限主導的轉變，景區逐漸成為獨立的法人實體以實現對景區的獨立經營和管理。但是，從目前的組織結構來看，政府和景區管理機構仍存在著緊密的聯系，這種聯系容易產生企業行為政府化的問題，進而產生職權不清，管理越位的問題。因此，如何認清自己的角色，發揮其在旅游可持續發展中的作用，真正實現從政府指令性決策向市場導向性決策轉變，仍將需要新的制度安排進行明確。

4.4 旅游倫理觀念

旅游倫理觀念是非正式制度，但對正式制度的變遷有巨大的推動作用，可以降低制度創新和發展的成本。旅游倫理觀念指引著人們如何處理旅游活動中涉及的各種關系，通過旅游倫理，可以更好地規范人們的行為，實現景區的保護和可持續發展。從云臺山景區的旅游倫理觀念變革可以看出，在對待旅游發展中的人與自然資源和環境的關系上也發生了巨大的轉變，從關注旅游資源帶來的經濟效益，到注重對環境的保護，進而注重對景區的全面保護，這一變化過程充分體現了景區在經營與發展理念上的變革，它不僅僅激勵和約束了人們的行為，而且，它還大大地降低了正式制度變遷的成本，使人們更積極地響應制度變遷，更好地發揮了制度的作用，實現可持續發展。但是，從整體上而言，景區的利益相關者還存在著觀念扭曲、倫理道德淡薄等現象，還需要對其進行倫理道德教育，使景區所有利益相關者樹立可持續發展的倫理意識。

5結論與建議

從以上的分析可以看到，正是一系列的制度安排促進了云臺山景區的可持續發展，不僅體現在云臺山景區的發展速度上，而且更體現在云臺山景區的環境保護，這一制度安排和變遷的過程，創造了“云臺山模式”。但是，制度變遷的過程也就是新制度的產生和舊制度的消失、制度結構由不均衡走向均衡的過程。并且，制度的需求和供給以及制度的變遷是與其所處的環境是相適應的，隨著社會文化的發展，原有的制度安排則會進入不均衡的狀態，這就需要景區要隨著環境的變化來適時地供給相應的制度。

5.1 加強政府監管，規范景區管理主體行為

云臺山景區已成立了獨立的企業實體，企業享有對旅游景區的經營權，政府也實現了由開發管理職能向監管服務職能的轉變。因此，政府也應從旅游資源的長遠保護和持續利用的角度出發，加強對景區管理主體的監督，避免其對景區的過度開發和出現機會主義行為，真正保障景區對旅游資源的合理開發和使用。同時，還要避免景區為了當前利益而吸引大量游客進入景區，引起游客量超過景區最大容量，進而破壞景區的旅游資源和生態環境。如劉燕（2007）指出在黃金周景區接待游客量遠遠超過景區最大游客容量，景區數字化監控設施可以對游客數量進行監控，但是景區的超載問題沒有得到改善①。政府應加強對生態環境的實時監控，真正發揮制度的激勵和約束作用，實現景區的可持續發展。

5.2 完善旅游資源定價和交易制度

云臺山景區現有產權制度在一定程度上已實現了景區的所有權和經營權的分離，但景區的經營者在獲取經營權的過程中，缺乏競爭主體，這就會使在旅游資源的交易過程中出現旅游資源低價或無價的狀況，不利于旅游資源價值的實現和旅游資源的保護。因此，要健全和完善旅游資源的定價和交易制度，吸引多元主體參與到旅游資源的定價中來，真正通過市場化的方式確定旅游資源的價格，保證旅游資源公平和公正交易，實現旅游資源的真正價值，從而自發地形成對景區管理主體的約束，實現旅游資源的合理使用和持續發展。 5.3 促進社區參與和利益分享

社區參與旅游對實現旅游可持續發展具有重要意義。在云臺山景區發展的過程中，社區居民的參與為他們帶來了巨大的經濟收益，促進了其對旅游發展和景區環境保護的認同。但是，要實現景區的持續發展，不僅僅要實現社區居民的利益訴求，而且還要加強其對旅游發展規劃、旅游環境保護和旅游社區文化建設的全面參與，將景區發展和社區發展統一起來，真正營造和諧的旅游社區環境，以獲取社區居民的支持，實現可持續發展。

5.4 提高旅游倫理道德意識

旅游倫理觀念強調正確認識旅游活動中的各種關系，注重人類利益與自然利益、個人利益與他人利益、當前利益與長遠利益的和諧發展。通過旅游倫理建設可以引導人們形成可持續發展的價值觀念和倫理規范，而旅游倫理建設主要依靠對景區各利益相關者進行倫理道德教育，加強對各利益相關者的自律行為進行監督。對于景區管理者而言，要放棄“人類主體”觀念，關注自然主體和自然的價值，摒棄極端“人類小心主義”和極端“生態中心主義”的傾向，建立人類與自然和諧共生的“人類生態”中心主義。對于旅游者而言，要積極倡導文明的旅游方式，自覺遵守對環境的保護措施。總之，通過旅游倫理教育，形成尊重自然的責任意識，完善旅游道德倫理的規范和約束機制，實現景區的可持續發展。

5.5 正式制度與非正式制度的相容性

在制度結構中，正式制度和非正式制度結合在一起共同為社會提供規則并維持秩序。而在制度變遷的過程中，不同制度之間會存在一個相互適應的過程。在制度設計時，就需要關注正式制度與非正式制度的相容性，真正實現兩者的相互促進。因此，云臺山景區在豐富和完善正式制度的同時，還必須對景區所有利益相關者進行非正式制度安排的培訓和教育，使其形成正確的倫理觀念，真正能夠認識和服從正式制度，自覺地規范自己的行為，最終實現景區的可持續發展。

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