哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的研究

段長(zhǎng)通

摘要：隨著哈爾濱市流動(dòng)人口數(shù)量的逐年增加，哈爾濱市政府和各相關(guān)部門面臨的管理壓力越來越大。流動(dòng)人口管理政策制定得是否合理，決定了中央有關(guān)構(gòu)建和諧社會(huì)的精神在哈爾濱是否能得到有效的貫徹，決定了哈爾濱的經(jīng)濟(jì)是否能夠持續(xù)地高速發(fā)展。

本文正是在這一背景下，對(duì)哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行了理論上的分析和根據(jù)哈爾濱的實(shí)際情況進(jìn)行問題剖析。通過對(duì)哈爾濱市與其他發(fā)達(dá)城市在流動(dòng)人口管理政策上的橫向比較，以及按時(shí)間順序?qū)枮I相關(guān)政策的縱向梳理，更清晰地呈現(xiàn)哈爾濱的流動(dòng)人口管理政策演變過程。在此基礎(chǔ)上，本文通過對(duì)已出臺(tái)的哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行分析，借鑒國(guó)內(nèi)外在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前出現(xiàn)的主要問題，引入新公共管理理論中所提倡的職能分離、下放權(quán)力和以市場(chǎng)為導(dǎo)向等理論，為完善哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策提出各方面的對(duì)策。旨在通過本文，嘗試著對(duì)哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行一個(gè)比較全面的研究，并對(duì)現(xiàn)行管理上出現(xiàn)的主要問題進(jìn)行剖析，從中看出一些政策的不足，從而得出完善相關(guān)政策的對(duì)策，那么筆者的目的也就達(dá)到了。

本文的研究方法主要有區(qū)域比較法、歷史比較法、內(nèi)容分析法等，分別對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外的相關(guān)管理政策進(jìn)行研究，得出有益于哈爾濱市借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文的創(chuàng)新之處在于把對(duì)管理政策的研究作為本文的切入點(diǎn)，利用縱橫交錯(cuò)的比較對(duì)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行細(xì)化。

關(guān)鍵詞：哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策管理服務(wù) On the Management Policy of Floating People in Harbin Abstract：With the number of floating population in Harbin increased year by year， the Harbin municipal government and relevant departments face growing pressure management， and the problems are more and more. Whether the management of floating population in the policy-making is reasonable， is interrelated that the national decision on building a harmonious society can be effectively implemented in Harbin， and is also interrelated the decision whether to Harbin's economy can rise as before.

On the basis of the above， the thesis analysis the management policy of floating people in Harbin， combine the advanced experience of domestic and overseas， presents the main issues as incentives， creative way to introduce new public management theory with advocating the separation of the functions， decentralization and market-oriented theories， to improve the management policy of floating population in Harbin in three areas like perfect the system and improve the legal system， Sound organization， deepening the system， adhere to promote harmony and people-oriented.

This paper aimed at trying to have a more comprehensive study on the management policy of floating population in Harbin， analyze the main issues of existing managements， and find out some insufficient of the policies， then come to countermeasures to perfect the relevant policies.

The thesis’s research methods are: Regional comparison， historical comparison， content analysis and so on. Research on domestic and foreign interrelated policies and learn from them. The innovations of the thesis are taking the research on policies as a starting point and using the Contrast study to make the contents particular.

Keywords: Harbin floating people Management policy Management Services

一、緒論－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－6

（一）研究背景―――――――――――――――――――――6

1. 流動(dòng)人口相關(guān)概念界定―――――――――――――――6

2. 國(guó)內(nèi)主要的流動(dòng)人口相關(guān)管理政策―――――――――――6

（二）研究目的和意義――――――――――――――――――7

1. 研究目的―――――――――――――――――――――7

2. 研究意義―――――――――――――――――――――7

（三）研究方法、思路和理論依據(jù)―――――――――――――7

1. 研究方法―――――――――――――――――――――7

2. 研究思路―――――――――――――――――――――7

3. 理論依據(jù)―――――――――――――――――――――7

（四）研究綜述―――――――――――――――――――――8

二、國(guó)內(nèi)外城市化過程中的流動(dòng)人口管理政策－－－－－－－9

（一）國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口管理政策的演變――――――9

1. 北京市流動(dòng)人口管理政策法規(guī)的演變―――――――――――9

2. 上海市流動(dòng)人口管理政策法規(guī)的演變――――――――――10

（二）國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市流動(dòng)人口管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒―――――――11

三、哈爾濱市流動(dòng)人口管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和主要問題分析－－－11

（一）哈爾濱市流動(dòng)人口管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)―――――――――11

（二）哈爾濱市流動(dòng)人口管理的主要問題―――――――――11

1. 部分流動(dòng)人口聚集地的治安和出租屋市場(chǎng)的管理混亂――――11

2. 流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題――――――――――――――12

3. 流動(dòng)人口子女的入學(xué)問題―――――――――――――――12

4. 節(jié)前、節(jié)后流動(dòng)人口回家、返工造成的客運(yùn)壓力問題―――――12

（三）問題原因的分析―――――――――――――――――12

1. 問題原因初步分析―――――――――――――――――12

2. 問題原因的深入分析――――――――――――――――12

四、完善哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的對(duì)策研究－－－－－－13

（一）完善流動(dòng)人口聚集地的治安和出租屋市場(chǎng)管理的對(duì)策―13

（二）完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的對(duì)策―――――――――14

（三）解決流動(dòng)人口子女入學(xué)問題的對(duì)策―――――――――14

（四）解決節(jié)前、節(jié)后客運(yùn)壓力問題的對(duì)策――――――――15

結(jié)束語――――――――－――――――――――――――――15

致謝―――――――――－――――――――――――――――18

一、緒論

（一）研究背景

隨著改革開放的深入，我國(guó)出現(xiàn)大量的人口流動(dòng)現(xiàn)象。城市流動(dòng)人口的增加，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前，農(nóng)民是我國(guó)流動(dòng)人口的主流。

哈爾濱作為黑龍江省的省會(huì)城市，是全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心。目前，隨著流動(dòng)人口大量涌入，人口總量不斷增長(zhǎng)且老齡化加快，對(duì)城市管理不斷提出新的挑戰(zhàn)。

1. 流動(dòng)人口相關(guān)概念界定

（1）西方對(duì)流動(dòng)人口概念的界定

關(guān)于流動(dòng)人口這個(gè)概念，國(guó)外一般稱為人口流動(dòng)或者是人口遷移。相較之中國(guó)對(duì)于流動(dòng)人口的定義，還是有較大區(qū)別的。

（2）國(guó)內(nèi)對(duì)流動(dòng)人口概念的界定

何為“流動(dòng)人口”?比較一致的意見是指那些“現(xiàn)居住地不是戶籍所在地”(《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》1998年9月22日國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)令第1號(hào))的人口，即“人戶分離”的人口。3、“遷移人口”、“流動(dòng)人口”、“外來人口”和“暫住人口”

首先，“遷移人口”定義為：發(fā)生在國(guó)內(nèi)不同省區(qū)或縣(市、市轄區(qū))之間的各類改變戶口登記常住地的人口移動(dòng)以及發(fā)生在各經(jīng)濟(jì)類型地區(qū)之間的和各自然類型地區(qū)之間的具有人口學(xué)意義的改變戶口登記常住地的人口移動(dòng)。

其次，至今“流動(dòng)人口”在國(guó)內(nèi)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念。從行政管理的角度來看，哈爾濱市公安局把流動(dòng)人口稱為暫住人口。

第三，“外來人口”定義為是戶籍沒有遷到在本地的所有外來人員，也可以定義為戶籍遷到本地和戶籍沒有遷到本地的所有外來人員。

最后，“暫住人口” 是指在常住地市縣范圍以外的城市暫住三日以上的人口。

2. 國(guó)內(nèi)主要的流動(dòng)人口相關(guān)管理政策

（1）暫住證管理辦法

以北京為例，所謂暫住證就是本市對(duì)外地來京人員實(shí)行暫住登記和暫住證制度。為了保護(hù)外地來京人員和容留、雇用外地來京人員單位和個(gè)人的合法權(quán)益，打擊混跡其中的違法犯罪等。這些是政府對(duì)流動(dòng)人口由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)體現(xiàn)。

（2）戶籍管理制度

建國(guó)以來，中國(guó)戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴(yán)格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。自從1958年1月9日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論通過，毛澤東簽署一號(hào)主席令，頒布了新中國(guó)第一部戶籍制度《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”因此而生成。

（二）研究目的和意義 1. 研究目的本文希望能通過對(duì)哈爾濱市政府出臺(tái)的相關(guān)流動(dòng)人口政策的研究，總結(jié)哈爾濱市流動(dòng)人口管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，為完善哈爾濱市的流動(dòng)人口管理政策提出一些有建設(shè)性的建議。

2. 研究意義進(jìn)行哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的研究有著深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文認(rèn)為哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策研究這個(gè)課題在理論上很具研究?jī)r(jià)值。對(duì)哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的研究，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定向前具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）研究方法、思路和理論依據(jù) 1. 研究方法（1）文獻(xiàn)研究法

對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)相關(guān)文獻(xiàn)、專著、政府文件、法律條文等資料進(jìn)行通覽、梳理，了解當(dāng)前哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的研究現(xiàn)狀，在前人研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步的理論探討。

（2）比較分析法

就流動(dòng)人口管理政策這個(gè)問題，與哈爾濱情況相近的北京、上海比較（橫向比較），分析哈爾濱市流動(dòng)人口管理中存在的不足之處和值得借鑒的地方；通過羅列、比較、分析哈爾濱1954年至今的主要流動(dòng)人口管理政策（縱向梳理），對(duì)哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策走向進(jìn)行探索。

2. 研究思路（1）對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料的收集與消化，界定本文中的流動(dòng)人口主要是指進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，本文的研究對(duì)象是哈爾濱市對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民進(jìn)行管理的相關(guān)政策。

（2）通過文獻(xiàn)回顧和理論分析，了解該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和方向，確定文章要解決的主要問題是完善哈爾濱市現(xiàn)行的流動(dòng)人口管理政策；比較國(guó)內(nèi)外各大城市對(duì)流動(dòng)人口管理的相關(guān)政策，總結(jié)可供哈爾濱借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；分析并研究它們之間的關(guān)系和演變過程，總結(jié)政策趨勢(shì)。

（3）揭示和闡述哈爾濱市流動(dòng)人口管理面臨的主要問題，追溯問題的原因，并對(duì)問題進(jìn)行三個(gè)層面的分析，針對(duì)每個(gè)問題，著重研究政策層面有哪些不足之處。

（4）根據(jù)哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的不足，借鑒國(guó)內(nèi)外在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入新公共管理的相關(guān)理論，探討完善哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的對(duì)策。

3. 理論依據(jù)

（1）劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論在人口流動(dòng)和人口聚集的研究中，劉易斯（W.Arthur Lewis）在20世紀(jì)50年代中期建立了第一個(gè)人口流動(dòng)模式。他認(rèn)為不發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)特征是二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于現(xiàn)代工業(yè)部門的擴(kuò)張，而現(xiàn)代工業(yè)部門的擴(kuò)張需要農(nóng)業(yè)部門提供豐富廉價(jià)的勞動(dòng)力。這樣一來就形成了大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市的現(xiàn)象。

（2）喬根森的新二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論 1961年，喬根森(Dale W.Jorgenson)也建立了一個(gè)新的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在此模式中他認(rèn)為勞動(dòng)力的流動(dòng)在于消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。喬根森不承認(rèn)剩余勞動(dòng)的存在，他認(rèn)為人們對(duì)糧食的需求是有限的，而對(duì)工業(yè)品的需求是無限的，當(dāng)人均糧食產(chǎn)出超過最大人口增長(zhǎng)所需的臨界水平時(shí)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展就受到限制。這樣，農(nóng)村的勞動(dòng)力就流向城市，以滿足工業(yè)發(fā)展的需求。

（3）成本收益理論山東大學(xué)的段曉陽碩士對(duì)他們的觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納，形成了成本收益模型。成本收益分析模型表明：農(nóng)村勞動(dòng)力會(huì)比較進(jìn)城工作的收入與成本，來決定是否進(jìn)城。他們希望收入盡可能地多而成本盡可能地少。提高農(nóng)民的專業(yè)技能是其順利找到工作并增加收入的前提，這就要求加大對(duì)他們的培訓(xùn)力度，并建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，使之成為有目的的行為。

（四）研究綜述目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于流動(dòng)人口管理政策的研究主要分為以下三個(gè)方向：第一，是把研究焦點(diǎn)和精力集中到對(duì)流動(dòng)人口管理的過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)和突出點(diǎn)上；第二，通過對(duì)哈爾濱流動(dòng)人口人群進(jìn)行有效的社會(huì)調(diào)查。第三，是對(duì)哈爾濱市政府出臺(tái)的個(gè)別對(duì)流動(dòng)人口政策的施行情況進(jìn)行分析。

以上所述的關(guān)于哈爾濱流動(dòng)人口管理政策研究的三個(gè)方向，各有側(cè)重點(diǎn)。此外研究方法也不盡相同。

首先，充分運(yùn)用唯物辯證法和規(guī)范分析等定性分析方法，給出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與流動(dòng)人口的發(fā)展趨勢(shì)及價(jià)值判斷。

其次，充分運(yùn)用歷史分析法和實(shí)證分析法對(duì)中國(guó)人口“五普”的各種相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)梳理和科學(xué)開發(fā)。

第三，充分運(yùn)用了層次分析和時(shí)間序列分析等分析方法，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行了短期、中期和長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)及對(duì)策分析。

最后，充分運(yùn)用數(shù)理分析和模型分析等定量分析法，給出文字、數(shù)據(jù)、圖表、方程等各種流動(dòng)人口和人口流動(dòng)模型。

總體來看，北京市流動(dòng)人口管理相關(guān)政策法規(guī)的演變軌跡是程序越來越簡(jiǎn)化、管理理念正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。從政策法規(guī)頒布與廢止的時(shí)間演變上來看(表1)，北京市流動(dòng)人口管相關(guān)政策的演變可以總結(jié)為在以下四點(diǎn)：第一，戶口管理由以防范為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥刂茷橹鳎坏诙幼」芾韽男枰獞艏刈C明演變?yōu)檗k理居住地暫住證；第三，計(jì)劃生育管理從重在管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)；第四，就業(yè)管理由設(shè)定門檻到取消限制。見表1。

2.上海市流動(dòng)人口管理政策法規(guī)的演變 1、上海市對(duì)外來人才戶口優(yōu)惠政策的變遷：從《藍(lán)印戶口》、《引進(jìn)人才工作證》到《居住證》制度

上海市對(duì)外來常住人口的藍(lán)印戶口政策從1994年2月起試行， 1998年進(jìn)行了修訂，2002年4月停止執(zhí)行。此外，為了加強(qiáng)對(duì)外來人才管理，上海市人事局于2000年制定了《上海市引進(jìn)人才工作證實(shí)施辦法》。藍(lán)印戶口這一政策對(duì)繁榮上海房地產(chǎn)市場(chǎng)以及招商引資發(fā)揮了積極作用。但是，隨著上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，藍(lán)印戶口的申辦條件已顯得不相適應(yīng)。

2、上海市對(duì)一般外來務(wù)工人員的就業(yè)和社會(huì)保障政策：《就業(yè)證》和《綜合保險(xiǎn)》

2002年6月，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局頒布實(shí)施《上海市外來人員就業(yè)證》制度。此舉在于規(guī)范本市職業(yè)市場(chǎng)，維護(hù)企業(yè)與職工之間的合法權(quán)益，保護(hù)用人單位和個(gè)人雙方依法建立勞動(dòng)關(guān)系，提高并促進(jìn)人力資源的有效開發(fā)；同時(shí)，為了保障外來從業(yè)人員的合法權(quán)益，也維護(hù)上海市勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。

3、外地人進(jìn)入上海工作的門檻在抬高

隨著上海市政府和各相關(guān)部門針對(duì)外來流動(dòng)人口管理政策的相繼出臺(tái)，為了順應(yīng)上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變化的相應(yīng)需求，“筑高門檻，開大城門”成為上海市對(duì)外來流動(dòng)人口管理政策的基本趨勢(shì)，外地人進(jìn)入上海的難度在增加。

（二）國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市流動(dòng)人口管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的城市化就業(yè)率

就業(yè)率的提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，改革開放以來，我國(guó)東部沿海城市的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，創(chuàng)造了很多就業(yè)崗位。同時(shí)也需要中部和西部廣大地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，才能加快我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。

優(yōu)化政策

首先，正在逐步完善城市戶籍管理制度，以滿足農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和生活的起碼發(fā)展要求。其次，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行科學(xué)管理。

改變觀念和決策思路

政府根據(jù)不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度選擇不同的人力資源配置方式，從而形成不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置體系，我國(guó)已經(jīng)建立并正在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，并非西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的照搬，而是在此基礎(chǔ)上的深化和創(chuàng)新，是具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

三、哈爾濱市流動(dòng)人口管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和主要問題分析（一）哈爾濱市流動(dòng)人口管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 近年來，哈爾濱市流動(dòng)人口管理工作堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，建立健全工作網(wǎng)絡(luò)，完善管理服務(wù)體制，建立流動(dòng)人口管理服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

總結(jié)哈爾濱市流動(dòng)人口管理服務(wù)的實(shí)踐工作，有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

首先，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制

其次，理順管理機(jī)制，構(gòu)建四個(gè)體系

再次，加強(qiáng)和改進(jìn)政府對(duì)流動(dòng)人口管理

最后，培育典型范例，帶動(dòng)管理服務(wù)工作全面發(fā)展

（二）哈爾濱市流動(dòng)人口管理的主要問題哈爾濱市面對(duì)這龐大的流動(dòng)人口群體，在管理方面還存在很多問題的。

1.部分流動(dòng)人口聚集地的治安和出租屋市場(chǎng)的管理混亂哈爾濱市大量流動(dòng)人口的學(xué)歷、技能、戶籍等背景非常復(fù)雜，并出現(xiàn)了外來人口以地緣、業(yè)緣關(guān)系集中居住形成的居住群落。

除了流動(dòng)人口聚集地本身的治安管理存在問題，哈爾濱市的出租屋市場(chǎng)也存在著無序性，加大了有關(guān)部門對(duì)流動(dòng)人口聚集地管理的難度。

2. 流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題流動(dòng)人口盡管進(jìn)入城市后在城市生活和工作，但是仍然保留著舊有的村落文明觀念；此外，他們對(duì)具體的流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策并不了解。對(duì)此，哈爾濱市通過在流動(dòng)人口計(jì)劃生育日常管理工作中推行“三一三”管理機(jī)制等措施。但是由于流動(dòng)人口的流動(dòng)性大等因素，使得流動(dòng)人口計(jì)劃生育形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

3. 流動(dòng)人口子女的入學(xué)問題教育部和國(guó)家有關(guān)部門提出要以遷入地區(qū)政府管理為主，通過建立完善的保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的制度和機(jī)制，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健?/p>

但是目前，隨著來穗務(wù)工就業(yè)農(nóng)民不斷增加，其子女入學(xué)問題日益突出。

4. 節(jié)前、節(jié)后流動(dòng)人口回家、返工造成的客運(yùn)壓力問題哈爾濱做為東北最大的流動(dòng)人口流入地之一，春運(yùn)時(shí)期肩負(fù)著巨大的客運(yùn)壓力。哈爾濱市政府面臨的壓力不僅僅是客運(yùn)壓力，還有如何管理和服務(wù)滯留旅客等問題。這對(duì)于哈爾濱市各級(jí)政府而言，無疑是一次全新危機(jī)事件處理能力的檢驗(yàn)。

（三）問題原因的分析 1. 問題原因初步分析第一，導(dǎo)致部分流動(dòng)人口聚集地治安比較混亂的原因在于：首先，政府對(duì)于流動(dòng)人口的疏導(dǎo)沒做到位。其次，相關(guān)部門和用人單位對(duì)外來農(nóng)民工的技能等培訓(xùn)有缺失。最后，公安機(jī)關(guān)對(duì)流動(dòng)人口聚集地的治安管理和巡查的力度不夠。

第二，導(dǎo)致哈爾濱市流動(dòng)人口政策外生育情況嚴(yán)重的原因在于：首先，政府的相關(guān)部門對(duì)流動(dòng)人口的登記、監(jiān)控制度不完善。其次，對(duì)相關(guān)計(jì)劃生育政策的宣傳力度不夠。

第三，流動(dòng)人口子女入學(xué)的種種問題的原因在于：一是教育資源分布的不均衡。二是流動(dòng)人口本身的流動(dòng)性。三是公立學(xué)校在接受流動(dòng)人口子女入學(xué)設(shè)立的門檻過高。

第四，導(dǎo)致節(jié)前、節(jié)后流動(dòng)人口回家、返工造成的客運(yùn)壓力的原因有：首先，流動(dòng)人口這個(gè)群體的數(shù)量龐大；其次，政府對(duì)企業(yè)和流動(dòng)人口沒有做好客流疏導(dǎo)工作。

2. 問題原因的深入分析針對(duì)上述四個(gè)哈爾濱市流動(dòng)人口管理面臨的主要問題，本節(jié)開始主要對(duì)問題進(jìn)行三個(gè)層面、由高到低的分析。將這四個(gè)看上去并不相關(guān)的問題聯(lián)系在一起，其實(shí)就反映出了哈爾濱市流動(dòng)人口管理上有待解決的三個(gè)層面的問題：

首先，制度性問題

解決流動(dòng)的農(nóng)民工問題的根本出路在于尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，有一個(gè)明確的長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)和具體實(shí)施步驟。

其次，政策性問題

在流動(dòng)人口政策外生育的這個(gè)問題上，現(xiàn)行的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》規(guī)定，導(dǎo)致管理對(duì)象的不明確。此外，流動(dòng)人口政策外生育管理的績(jī)效考核機(jī)制仍然不完善。

節(jié)前、節(jié)后流動(dòng)人口回家、返工造成的巨大客運(yùn)壓力有多方面的原因，其中涉及到政策性的問題包括以下幾個(gè)：一是涉及到鐵道部、交通部對(duì)全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)規(guī)劃；二是市政府沒有進(jìn)行合理有效的疏導(dǎo)；三是市政府的突發(fā)公共危機(jī)管理對(duì)于處理相關(guān)客運(yùn)壓力問題上出現(xiàn)政策缺失。

四、完善哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策的對(duì)策研究以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口對(duì)哈爾濱市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)很大，但是流動(dòng)人口的流動(dòng)性對(duì)形成穩(wěn)定的職工隊(duì)伍、對(duì)提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)也有不利影響。如何從綜合治理而不是簡(jiǎn)單取消或堅(jiān)持戶籍管理的路徑，遏制流動(dòng)人口流動(dòng)的盲目性，促進(jìn)人口穩(wěn)定流動(dòng)的可持續(xù)性，完善哈爾濱市流動(dòng)人口管理政策，需要付出長(zhǎng)期艱苦的努力。

新公共管理注重政府的政策職能與管理職能的分離，重視人力資源管理，注重將私營(yíng)部門的管理方式引入公共部門，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理，放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。以新公共管理理論為理論基礎(chǔ)，以國(guó)內(nèi)外城市流動(dòng)人口管理服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為輔助，針對(duì)本文第五章提出的四個(gè)主要問題，對(duì)完善哈爾濱的流動(dòng)人口管理政策提出以下四點(diǎn)對(duì)策

（一）完善流動(dòng)人口聚集地的治安和出租屋市場(chǎng)管理的對(duì)策 1、轉(zhuǎn)變管理理念

以市場(chǎng)為導(dǎo)向，用“疏導(dǎo)”替代“堵截”。對(duì)居住在哈爾濱的無業(yè)游民的管理才是當(dāng)務(wù)之急。

2、健全流動(dòng)人口管理體制中的非正式組織管理

首先，正確認(rèn)識(shí)城市流動(dòng)人口非正式組織在社會(huì)管理體制中的作用；其次，要積極引導(dǎo)城市流動(dòng)人口社會(huì)非正式組織。然而，非正式組織有其天然的缺陷，需要政府社會(huì)管理部門積極引導(dǎo)，支持和鼓勵(lì)。

3、加強(qiáng)出租屋市場(chǎng)的“服務(wù)型”管理和 “信息化”管理

首先，出租屋管理只有把服務(wù)與管理相結(jié)合，寓管理于服務(wù)。其次，強(qiáng)化管理者的信息意識(shí)和提高管理者的信息管理水平。具體來說，從以下三個(gè)方面加強(qiáng)出租屋“信息化”管理工作。(1)統(tǒng)一開發(fā)研制出租屋管理信息系統(tǒng)軟件。 (2)設(shè)立網(wǎng)上登一記、網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批制度。(3)建立網(wǎng)上反饋機(jī)制。

（二）完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的對(duì)策 1、政府積極引導(dǎo)下的城市流動(dòng)生育人口社區(qū)化管理

城市流動(dòng)人口社區(qū)化管理的含義是：社區(qū)化管理是指在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控以及有關(guān)職能部門的積極配合和指導(dǎo)下，基層社區(qū)以社會(huì)資源為基礎(chǔ)（包括人力、物力、財(cái)力），運(yùn)用社區(qū)管理機(jī)制和手段，促進(jìn)社區(qū)整合與穩(wěn)定達(dá)到更好的管理好流動(dòng)人口的目的。社會(huì)融合是個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程，并以構(gòu)筑良性和諧的社會(huì)為目標(biāo)。

針對(duì)上述含義和哈爾濱計(jì)劃生育工作的實(shí)際情況，本文對(duì)城市流動(dòng)人口社區(qū)化管理提出的對(duì)策主要有：首先社區(qū)對(duì)城市流動(dòng)人口自組織吸納。將城市流動(dòng)人口自組織吸納進(jìn)入社區(qū)，是積極引導(dǎo)自組織健康發(fā)展，對(duì)流動(dòng)人口中的適育群體進(jìn)行組織化管理的重要一步。促進(jìn)城市流動(dòng)人口與社區(qū)其他人口融合，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行生育觀念方面的積極引導(dǎo)，逐步改變流動(dòng)人口落后的生育觀念；其次社區(qū)對(duì)城市流動(dòng)生育人口的服務(wù)。

2、完善對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的考核

哈爾濱市己經(jīng)初步建立了出租屋管理信息系統(tǒng)和流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)，為流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理打下了良好的基礎(chǔ)，要在此基礎(chǔ)上充分實(shí)現(xiàn)資源整合和共享。流動(dòng)人口的一般情況可以在這個(gè)信息平臺(tái)上獲取，而不用再做專門的調(diào)查，專項(xiàng)考評(píng)的內(nèi)容也可以圍繞重點(diǎn)減少到最低限度，用信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)進(jìn)行常規(guī)考評(píng)，包括各種報(bào)表、報(bào)告和信息系統(tǒng)上的數(shù)據(jù)。流動(dòng)人口頻繁進(jìn)出，數(shù)量不斷增加，不可能經(jīng)常用那種大規(guī)模地毯式的清查活動(dòng)來考評(píng)計(jì)劃生育工作，而要建立一個(gè)科學(xué)的常規(guī)考評(píng)與集中考評(píng)相結(jié)合的考評(píng)機(jī)制，這就是:在確立合理的考評(píng)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，信息平臺(tái)的常規(guī)考評(píng)和有針對(duì)性的抽樣調(diào)查集中考評(píng)相結(jié)合，這種模式應(yīng)該成為流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理科學(xué)考評(píng)的發(fā)展方向。

（三）解決流動(dòng)人口子女入學(xué)問題的對(duì)策 1、改革現(xiàn)行教育體制

確立政府為義務(wù)制教育第一責(zé)任人，由財(cái)政統(tǒng)一解決流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題。文本認(rèn)為，現(xiàn)行的義務(wù)教育管理體制必須改革，政府應(yīng)該是義務(wù)教育的第一責(zé)任人，不僅中央政府，同時(shí)包括地方政府都有責(zé)任向所有的國(guó)民提供平等的受教育權(quán)利。義務(wù)教育屬社會(huì)公共產(chǎn)品，必須由政府來提供。政府不應(yīng)該因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌(人口流動(dòng)的人戶分離，因而造成各地政府職責(zé)不明的現(xiàn)象，使國(guó)民失去或不能很好地實(shí)現(xiàn)其受教育的權(quán)利。政府必須確保其所有的學(xué)齡兒童少年都能適時(shí)入學(xué)，接受平等的義務(wù)制教育。確立了政府為義務(wù)教育第一責(zé)任人的地位，同時(shí)必須解決現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)的投入問題。

2、以公辦學(xué)校為主、以民辦學(xué)校為輔

以公辦學(xué)校為主，調(diào)整現(xiàn)有義務(wù)教育的格局，合理配置教育資源；以民辦教育為輔，民工子弟學(xué)校分階段逐步淡出，適當(dāng)發(fā)展寄宿學(xué)校，從根本上解決流動(dòng)人口子女九年制義務(wù)教育的公平等問題。此外，“民工子弟學(xué)校”或“民工學(xué)校”的提法與分類，筆者認(rèn)為這既不科學(xué)也不合理，更不符合以人為本的原則。首先，這種名稱的叫法就不科學(xué)。何謂民工子弟學(xué)校？實(shí)質(zhì)上是外來人口子女就讀學(xué)校。而外來人口并不全部都是外來民工，還包括其他眾多職業(yè)性質(zhì)的外來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口；其次，這種稱謂還帶有明顯的狹隘市民色彩。何謂民工？外來民工是相對(duì)于城市市民而言的。這一稱謂帶有明顯的城市排斥性質(zhì)；第三，民工子弟學(xué)校是對(duì)流動(dòng)人口子女的一種“隔離教育”民工學(xué)校專招民工子弟入學(xué)，實(shí)際上使民工子弟成為城市中的另類學(xué)生，其學(xué)校成為另類學(xué)校，排斥于公辦學(xué)校之外；第四，民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校的辦學(xué)條件差異，更使這些外來的孩子們?cè)庥霾黄降鹊慕逃觥?/p>

（四）解決節(jié)前、節(jié)后客運(yùn)壓力問題的對(duì)策要妥善解決哈爾濱市節(jié)前、節(jié)后出現(xiàn)的客運(yùn)壓力問題，最有效的手段就是加快建設(shè)哈爾濱至各流動(dòng)人口流出地的交通網(wǎng)絡(luò)。由于這涉及到國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，本文不做討論，而主要集中探討哈爾濱市政府在其中能起到兩個(gè)積極作用。

第一，對(duì)此問題出現(xiàn)的長(zhǎng)期性和定期性的特點(diǎn)，哈爾濱市政府應(yīng)建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制來應(yīng)對(duì)。首先，對(duì)在客運(yùn)高峰期出現(xiàn)的常見問題進(jìn)行分析和總結(jié)，對(duì)這個(gè)特殊時(shí)期內(nèi)要應(yīng)對(duì)的問題有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)；其次，聯(lián)合哈爾濱市鐵路局、哈爾濱市公安局、城管大隊(duì)等相關(guān)部門組成一個(gè)臨時(shí)的管理服務(wù)辦公室，專門應(yīng)對(duì)客運(yùn)高峰期出現(xiàn)的各種問題；最后，做好定人定崗。

第二，哈爾濱市政府和各相關(guān)部門應(yīng)該針對(duì)節(jié)前、節(jié)后的客運(yùn)壓力問題，制定專門的政策性文件，為解決該問題提供相關(guān)的政策依據(jù)，完善哈爾濱市在公共危機(jī)處理領(lǐng)域的不足。一是將應(yīng)急方案規(guī)范化、成文化，不用每次一到客流高峰期還要重復(fù)以前走過的程序，保證專門的工作辦公室一成立，各項(xiàng)工作就能井然有序地開展；二是制定政策要簡(jiǎn)化程序，處理問題要快速反應(yīng)。

總之，在哈爾濱社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能都已經(jīng)開始發(fā)生變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)系統(tǒng)會(huì)面臨著結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和整合問題，這一問題關(guān)系到新的結(jié)構(gòu)是否能有效地滿足新的功能需要，關(guān)系到新的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的和諧程度和運(yùn)行效率，所謂結(jié)構(gòu)的重構(gòu)主要就是利益分配格局機(jī)制的改變和調(diào)整，系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)在變化之后，面臨著重新整合問題，也就是社會(huì)關(guān)系和人與人之間利益關(guān)系的重新協(xié)調(diào)問題，只有在各種關(guān)系重新調(diào)適、理順后，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)才能達(dá)到和諧狀態(tài)，在這一過程中，作為公共部門的政府，需要積極發(fā)揮其整合和協(xié)調(diào)功能，通過有效的政策干預(yù)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)程。

結(jié)束語

從哈爾濱市流動(dòng)人口管理存在的主要問題可知，傳統(tǒng)的管理服務(wù)存在的問題比較突出。以新公共管理理論為理論基礎(chǔ)，以國(guó)內(nèi)外城市流動(dòng)人口管理服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為輔助，針對(duì)本文第五章提出的四個(gè)主要問題，對(duì)完善哈爾濱的流動(dòng)人口管理政策提出四點(diǎn)對(duì)策。

流動(dòng)人口管理對(duì)策的研究是一項(xiàng)具有現(xiàn)實(shí)性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性的工作，能進(jìn)行這一方面內(nèi)容的探討，本人覺得非常有意義并且十分榮幸。但是自身才疏學(xué)淺，能力有限，理論環(huán)節(jié)和實(shí)踐環(huán)節(jié)都有所欠缺。自知本文存在以下不足之處：一是由于自身時(shí)間安排問題，在相關(guān)政策的收集工作過程中，導(dǎo)師安排的幾次實(shí)地調(diào)研，我只走訪了哈爾濱市流動(dòng)人口管理辦公室一個(gè)部門，沒有收集全部的相關(guān)政策，使得論文的研究并不是很全面；二是筆者相關(guān)的理論知識(shí)不扎實(shí)，對(duì)于哈爾濱市流動(dòng)人口管理存在問題的分析不夠深入，也不夠全面；三是對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市的遷移人口管理政策了解不多，研究不足，相關(guān)的借鑒經(jīng)驗(yàn)也不全面。對(duì)于以上的不足之處，希望在以后的工作學(xué)習(xí)中能夠有機(jī)會(huì)將其進(jìn)一步完善。

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