論文關鍵詞：政治;行政;行政管理;科學化

論文摘要：了解西方早期行政管理思想的發展，分析其在我國的實踐狀況，找出我國現存的諸多問題，對提高我國行政管理的科學化具有重大意義。

眾所周知，行政學是從西方演變而來的。威爾遜最早提出將政治與行政二者分開，建立一門獨立的行政科學。隨后古德諾對威爾遜的政治——行政二分法作了具體的闡釋。在隨后的發展中，泰羅開創了科學管理時代，科學管理理論后來由萊芬韋爾運用于機關行政管理工作以及被庫克運用于教育和行政管理當中，均取得了極大的成功，樹立了良好市政管理的榜樣，行政管理的科學化也因科學管理的興起而逐漸受到人們的重視。如果說泰羅注重于管理實踐的科學化，那么法約爾是試圖構建一般管理理論的第一人。法約爾主要通過對管理概念的探析，通過對管理5種功能的劃分，為后來管理定義的科學化奠定了基礎。同時，法約爾在實踐的基礎上構建了“十四項原則”并且開創性地勾勒出他的組織理論，其中包含“法約爾跳板原則”、線性組織理論及參謀理論，為行政管理的科學化奠定了堅實的理論基礎。隨后在20世紀20年代至30年代，行政學家們奉行經濟和效率是行政管理的基本法則，他們將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點，力圖通過對行政現象的科學分析，發現行政管理的原則與規律，并嘗試為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系，有效地促進了行政管理的科學化。這一時期，韋伯通過對權威和控制的分析及人們對權威與權力的服從，細分出“神秘化的組織、傳統的組織、合理——合法化組織”三種組織類型，并假想構建了他認為最有效的“官僚科層制”組織模型，對官僚組織的特點及其有效科學管理作了詳細的分析。后來懷特在前人的基礎上，構建了行政學的學科體系，撰寫出世界公認的第一部行政學教科書，試圖將行政學科科學化，構建行政學的規范理論與體系。這為后來行政管理學科的科學化提供了雛形。此后隨著經濟的發展，理論與實踐的結合，行政管理的科學化成為行政學追求的目標，從研究對象到研究方法再到理論創新與實踐的檢驗、修正，西方行政學已經發展成為一門獨立的相對完善的學科。西方早期行政管理思想對我國的管理實踐有重要的指導意義，但是在借鑒過程中也依然存在諸多不合理的地方。

一、當前我國經濟發展水平還不是很高，行政管理的本土化理論不多，多數管理方法來源于西方，實踐中突出表現出以下幾大問題

(一)西方早期政治——行政二分法與目前我國行政管理的政治——行政混亂狀態

威爾遜與古德諾分析認為，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，這兩種職能應當分開，才能保證國家的政治穩定與國家事務的有效完成。后來古德諾進一步分析得出，這兩種職能的徹底分開十分困難，也不符合實際，因此他提出必須要以某種形式取得二者協調的思想，并且提出協調的道路——行政的適度集權化，以此保證國家利益的實現。現今我國政治與行政并沒有徹底分開，事務官充當政務官，政務官也時常充當事務官，在官員的任命調動中時常出現換位現象。政府官員集政治與行政功能于一身，導致政策制定的可行性不高，政策執行困難，責任主體不明確等一系列問題，國家利益也在很多情況下遭受損失卻很難挽救。古德諾認為的協調的另一途徑—法外調節——通過政黨競選落實權力責任，但不適合我國國情。這種通過政黨競選，實現責任的劃分是不符合實際的，這就造成協調的困難，因此不能將政治與行政作準確劃分，造成混亂狀態持續存在。

(二)西方早期行政管理追求效率原則導致我國在行政管理中效率與公平的失衡以及對經濟以外的其他價值觀的忽視

威爾遜的政治——行政二分法始于對新的管理方法的需求，而根本上是為了追求國家行政管理的效率。威爾遜的文官制度改革也涉及行政人員的效率問題。后來發展到泰羅時期，更是以提高勞動生產率為科學管理的中心問題，并且在很大程度上改變了以往工人工作低效的狀況。改革開放以來，我國長期堅持以經濟建設為中心，倡導效率優先，兼顧公平，國家經濟有了巨大的發展，綜合國力逐漸增強，但是公平卻并沒有受到足夠的重視。改革開放一段時期以來，為了追求效率，我們以破壞環境和犧牲代內、代際公平為代價，導致了行政管理實質意義上的低效率，造成了資源的極大浪費。同時，由于以經濟增長率、GDP為評價官員的標準，使得官員注重形象工程、官員升降的公平標準缺失，使得賄賂成風，買官成風，官員腐敗問題十分嚴重，國家行政管理低效，更加談不上行政管理科學化。黨的“十七大”之后，公平被提升到與經濟發展同等重要的高度，強調發展經濟，更加注重社會公平，然而實際中，政府在公共服務持續增長而公共資源尤其是可供利用的公共資源十分有限的矛盾中做出艱難選擇，社會公平并沒有在全社會范圍內得到更好的重視。

(三)對官僚制實質的曲解，導致我國長期處于中央集權下的中央、地方權責劃分不合理的沖突狀態

行政管理的實施依賴于權力的有效分配與運行。韋伯假想的基于法理型統治基礎上的官僚制組織理論在現實中并不存在。現實中的官僚制只是對韋伯管理制的形式理解。我國建立了中央集權的權力體系，然而市場經濟遍地開花，導致中央無力監管整個龐大的市場，同時地方政府在市場監管與提供社會公共服務中發揮著越來越重要的作用，扮演著重要的角色，地方政府迫切要求中央賦予與其被分配的責任一致的權力。泰羅在科學管理中強調在組織機構的管理控制上實行例外原則，也是對分權的引導，法約爾也指出了層級制度下集權的弊端，并提出了要進行分權，賦予下屬部分自主權力去進行跨越部門的信息溝通，以便快速處理相關緊急事務，這便是“法約爾跳板”。由此可見，市場經濟環境下，中央政府要簡政放權，賦予地方政府更大的自治權，方能保證其行政管理各項活動的有效實施。

(四)泰羅強調精神革命與我國行政管理人員公共服務理念的缺失

泰羅認為工人和管理者都必須來一場精神革命，以改變舊有的觀念，便相互指責、懷疑、對抗為相互信任、合作，共同為提高勞動生產率而努力。在我國目前的行政管理活動中，部門利益沖突依然存在，中央與地方的利益博弈時常導致政策的低效率，政府與公民的矛盾摩擦不斷。究其原因，根源于行政管理主體的認知誤差，缺乏共同利益觀念，缺乏公共服務理念。政府公職人員享有的權利遠大于其應盡的義務，在與普通民眾的博弈中，民眾一般處于劣勢地位，因此也造成了公民對于公共職位的熱衷現象。近年來報考國家公務員人數持續攀升，公務員考試已經成為超越司法考試的全國第一大考。十七大以來，黨中央提出科學發展觀理論，這就要求各級部門、所有行政人員應該進行一場精神革命，樹立科學發展觀理念，形成公共服務的觀念，為構建服務型政府而努力。 (五)行政監督的必要性與我國當前行政執行彈性過大、缺乏約束、行政裁量權濫用及擴大化

早在威爾遜時期，便提出了行政監督的思想，威爾遜強調行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應。而懷特指出，由于在行政執行中存在著濫用權力、違法亂紀、侵犯公民權力、管理無力、不負責任等不良情形，因此有必要完善行政監督機制，以便對行政系統實施有效的監督，確保其高效地運作。現今我國行政管理實踐中行政裁量權不斷擴大且存在濫用的現象，行政執行中彈性過大，嚴重損害了政策本身的科學性及公民與國家的利益，主要原因在于立法規制的缺失與有效行政監督機制尚未形成，行政監督不力導致不合法的行政行為長期存在，行政管理的科學化受阻。

(六)行政法規思想對我國行政管理法制化的啟示

懷特尤為重視行政法規的作用，強調中高層行政機關在憲法和法律規定的范圍內，享有行政立法權，并根據實際需要制定行政條例和規章，發布行政命令。此外懷特有對行政條例制定權的范圍和限度、保障措施等問題作了闡述。與此相比，我國行政管理的法制化程度比較低，行政管理活動中人治大于法治，“首長負責制”往往演變為“一把手專斷”，領導一句話勝過政策法律，領導主導一切的意識依然嚴重，部門領導的話語權超越部門規章與法制。具體行政行為中，不依法辦事仍隨處可見。部分行政部門存在擴大委任立法權現象，導致一系列行政違法亂紀現象出現。法制化是科學化的重要特征，我們迫切需要改變這種狀況。

二、有效提高我國行政管理科學化的幾點建議

(一)注重對行政人員的選拔和培訓，對行政管理人員進行一場精神革命，樹立促進行政管理科學化的理念

泰羅認為挑選第一流的工人以后，要使工人掌握標準化的操作方法，必須對工人進行培訓。在行政管理科學化過程中，政府要完善人才選拔機制，挑選優秀的行政人員，并對其進行有計劃的培訓，使其掌握科學的行政管理方法。同時，對行政領導與普通人員進行一場精神革命，擯棄陳舊過時的思想觀念，樹立科學管理的理念，樹立全新的科學觀念，引導自身的行政實踐，達到行政管理理論與實踐的科學化的統一，2009年中央基于維穩及國家治理政策的轉變需要，開展了大規模的針對縣紀委書記及縣委書記、公安局長的輪訓，我國開始了對行政人員的精神革命。此外，我們還有必要進行行政學學科的科學化，形成科學的行政理論，培養更多的行政人才，服務國家行政管理的科學化。

(二)嚴格區分政務官與事務官，做到真正的政治與行政二分法

要加強人事制度改革，完善公務員制度，培養公務員的獨立人格，通過制度規章建設，確保公務員獨立行使執行權，而不是既充當政務官又充當事務官。在管理公務員職位調換時要注意保持在政務官與事務官各自的內部調配，不輕易打破這一界限。保持事務官的穩定性，以便于公共事務工作的開展，不至于因為政務官的輪換引發混亂，擾亂日常的工作秩序。

(三)強化分權意識與明確責任制度，賦予地方政府更大的自主權力

泰羅的例外原則引導我們要進行分權，合理劃分中央與地方的權力。法約爾在“十四項原則”的第二條即指出要明確權力和責任，意即權責對等。中央在充分賦予地方權力的同時，地方應該承擔相應分量的責任，保證權責對等，權責統一。一個人享有多大的權力就應該賦予多大的責任，這樣才能形成公平，保證組織的穩定。

(四)明晰“法約爾跳板”，利用現代信息技術，實現行政管理信息化、網絡化，辦公自動化

現代管理就是要在明確法約爾跳板的前提下，利用信息網絡傳遞信息，加強信息溝通的及時性，同時借助辦公自動化技術，提高政務效率，建立督辦網絡體系，使事中、事后都具有可測性與可控性，使決策者、管理者隨時得到確切、全面的信息反饋，以便實現全程動態管理。

(五)完善監督機制，同時做到監督的經常化

行政管理活動的科學化有待于監督活動的監測與矯正，因此有必要建立完善的監督機制，包括立法、司法、行政三位一體的監督體系，同時各層面要強化分支，細化到每一個監督對象。好的管理，還必須伴隨大量的經常性的監督，否則行政管理薄弱環節隨之產生，突變因素隨之潛伏，久而久之，可能造成千里之堤潰于蟻穴的后果。因此，要發揮群眾監督的作用，加強內部監督，充分利用社會監督，使問題隱患沒有藏身之處。

(六)明確規定行政執行中的彈性原則，同時加強行政管理法制化建設

行政管理活動中不可避免使用彈性機制，因此要對彈性機制的使用范圍、使用限度等作出明確的規定，減少行政人員違法甚至試圖借此腐敗的可能性。依法治國是1997年9月中共十五大提出的黨領導人民治理國家的基本方略，依法管理是依法治國方略的重要體現。現今，我國的法律制度日趨完善，相關行政法規也陸續出臺，比如《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府管理公共事務的信息進行了公開，有效減少了徇私舞弊，同時我國也通過了《行政訴訟法》等，建立了比較健全的行政救濟法律制度。然而隨著全球一體化的深入發展，公民政治參與意識的提高，我們的法制還不健全，還需要繼續完善相關法律法規，依法治國、依法管理的道路依然曲折。

三、結語

近年我國行政管理的發展取得了一些成績，但是不足之處依然很多，我們要加強行政管理理論的學習與創新及本土化，同時加強實踐的反思，以促進我國行政管理科學化的發展與完善。