表 2-1

縣市別

臺北市

0

1

1231

3737

10

52.00

12

臺北縣

0

2

1319

6331

8

76.20

7

基隆市

0

0

225

225

20

12.15

21

宜蘭縣

0

0

248

248

18

12.00

19

桃園縣

0

1

838

3344

12

105.04

8

新竹縣

0

0

217

217

21

16.00

19

新竹市

0

0

238

238

19

39.08

17

苗栗縣

0

1

299

2805

14

23.15

15

臺中縣

0

1

930

3436

11

98.00

9

臺中市

0

1

1474

3980

9

214.00

5

彰化縣

2

7

1031

42297

2

173.00

1

南投縣

1

2

628

7868

7

45.00

11

云林縣

1

1

412

64012

1

57.06

6

嘉義縣

1

0

318

12180

6

38.00

12

嘉義市

0

0

289

289

17

25.00

16

臺南縣

1

4

725

12977

4

121.00

4

臺南市

0

1

710

3216

13

75.40

14

高雄縣

2

5

754

29374

3

184.00

1

高雄市

0

0

876

876

15

100.00

12

屏東縣

1

0

735

12597

5

260.00

1

澎湖縣

0

0

43

43

23

11.50

23

花蓮縣

0

0

301

301

11

16.00

18

臺東縣

0

0

190

190

22

12.40

22

金門縣

0

0

0

0

24

4.80

24

連江縣

0

0

0

0

25

0.03

25

從上表中可以清楚地看到，城市化程度高的地區，政治染「黑」的程度大大低于與之毗鄰的以農業為主的地區（比如，臺南市的「黑金排名」是十四，而臺南縣則是第四；高雄市的「黑金排名」是十二，而高雄縣則是第一）。但一般而言，都市區的黑社會勢力其實比鄉村更加龐大，組織化的程度更高，那為甚么將政治「黑化」的能力反而不如鄉村呢？ 上述兩個問題的答案，就在于鄉土社會的一些特點，羅聰欽指出39： 臺灣地區居民，除北部都會區外，較具草根性，其選民投票傾向，完全以自利為導向。只要候選人平時能幫助他協助他處理事務，且關心地方事務，便會支援他，而較不考慮其出身背景。當地黑道組合份子，在自行參選時，除與派系掛勾尋求資源外，亦利用其組合份子布滿樁腳積極買票拉票，且平時在當地亦協助居民解決不少紛爭。因而當地居民在其參選時，亦樂意見其當選。此外，黑道暴力的本質，加上其積極的漂白，在當地居民心目中，往往遠超過于政府之公權力。造成民眾懼怕黑道，寧可吃虧而不求助于治安單位，而造成無人敢報案現象。或有利用黑道政治人物，代為處理地方或私人事務，而黑道亦樂于為其處理，以獲得一些利益。反因造成當地居民有人認為，黑道組合份子的存在，對當地社會安寧反而有所幫助。 結合上面這段分析，我們可以進一步地做出以下的說明： 1. 在鄉土社會中，政府的公權力相對較弱，民主化的進程更削弱了傳統的威權政府對基層的控制，而黑社會組織則部分地扮演起了公權的角色。所以，組織化程度很高的黑道的存在，反而是當地社會的一種需要，鄉民因此既懼怕黑道，又「需要」黑道。 2. 黑道人物固然代表了非法的暴力，但這并不妨礙其關心本土本鄉的利益，往往他還會積極地關心地方事務，為鄉民爭取利益。「黑金政治」坑害的是整個社會的利益，而對特定區域的人群來說，短期內這樣做甚至是受益的。正如研究者所指出的那樣，「從集體行動的角度來看，臺灣代議制是一個龐大而復雜的集體行動問題，每個選區都喜歡自己所選出來的人物神通廣大，能為地方分到最大的建設經費大餅，卻又痛恨其他地方選出來的『黑金政治人物』強奪資源」40，選民往往為了地方利益而把票投給那些能兌現承諾能爭取工程的「大哥」 3. 鄉土社會中，「社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性。」41當鄉民受到「樁腳」的動員甚至收受好處之后，「鄉里鄉親」的這種「信用」可以保證選票的投向。 4. 此外，賄選的行為，還得到地方的「禮治秩序」、「長老統治」以及血緣、地緣關系的保證42。 上述的1、2條，說明黑道人物在鄉村基層的形象并非如外人想象的那樣糟糕，賣票或者投票給他們甚至是「理性」的行為；3、4條則說明，鄉土社會中，賄選的「投入產出比」是比較可靠的，黑道人物只要出得起錢，并且得到地方「樁腳」的支援，那票源就有保證，不必擔心鄉民們拿了好處卻把票投給別人。而在都會區內，國家政權的控制較強，又不存在鄉土社會的上述特點，那么賄選的成功率就低，「黑金政治」自然較難運作。

表3-2A

個案 民進黨政府處理情形 曾振農 其妻張花冠被認為是陳水扁「嫡系色彩」濃厚的民進黨籍立委，并且在民進黨中執委的選舉中，得到來自民進黨籍嘉義縣長陳明文以及總統府的支援。報載，陳水扁政府一度有意由曾振農出任美臺電訊公司董事長。張花冠指出「上面」擬借重曾振農在通訊方面的專長，任命其擔任「美臺電訊」董事長。 顏清標、楊文欣、蔡豪 2001年在陳水扁總統暗示將偵辦后不久遭到收押的顏清標，不僅在當選立委后遭到釋放，更在進入國會后成為陳水扁總統拉攏的物件，陳水扁總統為了在國會中形成多數聯盟，支援包括顏清標在內的無黨籍委員，成立無黨籍聯盟，并將其納入所謂的「國家安定聯盟」，同時，還邀請包括顏清標、楊文欣、蔡豪等黑金形象鮮明的立委共同餐敘，表明將與渠等合作。 羅福助 羅福助先前雖遭羈押并限制出境，但在九十一年六月交保后，更于九十二年一月獲準出境。 周伯倫 卷入「榮星花園案」具有黑金形象的周伯倫，不僅多次被民進黨提名參選立法委員，甚至還擔任民進黨黨團的總召集人，代表民進黨發言，九十一年八月該案判決中，周伯倫被判刑六年，民進黨卻沒有做出任何的處置，明顯包庇黑金政治人物。

表3-2B

黨派 派系權力運作 派系與外部社會經濟環境的關系 國民黨 地方化派系→區域結盟→中央化 派系與「黑金」一體（特別是鄉村、邊陲地區） 民進黨 中央派系→地方派系化 理念型派系→「黑金」化、庸俗化派系（新的依附、結盟）

（三）掃除基層「黑金政治」的辦法 解決基層選舉中的「黑金政治」，自然需要從多方入手，國民黨和民進黨采取的種種政策雖然都不能根治，但也均有其合理之處，尤其是對基層金融機構的整頓，如果堅持到底，將可能切斷鄉村中「黑」與「金」的聯系。其實，既然是基層選舉為「黑金政治」創造出了充分且必要的條件，那么比較根本的一個辦法，乃是對鄉鎮（市）級的自治選舉進行改良甚至取消。 事實上，島內也早已有輿論指出，「現今的基層選舉，尤其是鄉鎮市級選舉，已經淪為地方黑金派系掌控地方資源的工具，黑道與地方派系掛勾，藉由基層選舉漂白為地方民代，并利用預算審查權來反制地方政府甚至涉及包娼包賭事件，長此以往地方自治恐有從基層爛起之虞。」57部分學者認為，「必須藉由取消鄉鎮市級自治選舉，來達到扼制黑金勢力，凈化基層政治生態的目標。」58反對者則指出，基層選舉的惡質化并非鄉鎮（市）之過，而是政黨不當提名、選舉制度因素以及法律規章之制訂與執行不力等因素所造成。而且即使取消鄉鎮（市）級之自治選舉之后，仍無法有效抑制「黑金」問題，也不一定能防止「黑金」勢力透過其他管道對地方形成危害59。折中者主張，維持現行之鄉鎮市長及鄉鎮市民代表之選舉，但應該削減鄉鎮市民代表會之預算審查權，以減少地方民代濫用預算審查與質詢權藉以干涉行政決定權及從中獲取不當得利之機會60，等等。 此外還有「更積極的改良方案」，比如參酌美國的「經理制」，建立鄉鎮市級政府的「臺灣式經理制」──「其內涵系先由縣市政府針對中央所提資格條件，提名各鄉級政府的專業經理人（執行長），再經由鄉鎮市民代表會同意后任命之，而鄉鎮市民代表則彼此互選一人為主席，成為一個政治性儀式性的鄉鎮市長，此制可限現制縣長的提名權，使縣市長在派任鄉鎮市長人選時，必須考量鄉鎮市民的意見。」61 上述這三派的觀點，其實都共同承認基層選舉與「黑金政治」之間存在的關系，所以從改革甚至廢止基層選舉入手，應該可以起到「釜底抽薪」的作用。當然，誠如反對者所提出的，基層自治選舉之外，尚有縣以上各種公職的選舉，在這些選舉當中，「黑金」勢力同樣危害甚大。因此，政治的法治化應該是努力的方向，包括制訂和完善《政治獻金法》（防止政客獲得「黑金」）、《反洗錢法》（防止「黑錢」「漂白」后，然后進入選舉）等一整套的陽光法案62，改革司法體制、促進司法獨立63，改革選舉制度（改「大選舉區一票制」為「小選舉區兩票制」，更多地激發選民的責任感，減少賄選）64，建立不受利益集團干擾的公務員體系（比如，在興建公共工程的過程中以中立的專家意見為主導，減少來自民意代表的干涉，黑道勢力借機牟利的可能性就會下降）等等──其實，這也正如哈耶克所指出的，「如果民主不維持法治，民主就不能存續多久。」65臺灣民主化的前途如何，并不在于是不是有政黨輪替或者能不能舉辦喪失理性的所謂「全民公投」，而在于法治建設的成敗。