以黨的十四大為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)入快速變化的轉(zhuǎn)型期，一些深層次矛盾逐漸突出，各種利益沖突加劇，影響穩(wěn)定的因素增多。近幾年來(lái)，隨著農(nóng)民法律意識(shí)的提高，越來(lái)越多的人們開(kāi)始懂得拿起法律武器，捍衛(wèi)自己的權(quán)利，信訪也在不知不覺(jué)中成為老百姓主張權(quán)利的一個(gè)不可忽視的重要渠道，而涉法信訪的比例高達(dá)40%以上。農(nóng)村的問(wèn)題解決了，中國(guó)的問(wèn)題就解決了一大半；農(nóng)民信訪問(wèn)題解決了，信訪問(wèn)題同樣也就解決了一大半。而農(nóng)民涉法信訪問(wèn)題還有許多癥結(jié)尚未解開(kāi)。

所謂涉法信訪，是指那些已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件中，有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)[1]。農(nóng)民涉法信訪問(wèn)題說(shuō)到底就是農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題。近年來(lái)，農(nóng)民涉法信訪案件主要集中在以下方面：非法、強(qiáng)行征用土地和土地補(bǔ)償過(guò)低或被侵吞，侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；村組財(cái)務(wù)管理混亂；村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范；稅費(fèi)改革政策落實(shí)不到位，負(fù)擔(dān)加重；生產(chǎn)銷售偽劣農(nóng)藥、化肥、種子以及其他農(nóng)用物資，侵害農(nóng)民利益；鄉(xiāng)村基層干部作風(fēng)粗暴，作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)；違法執(zhí)行計(jì)劃生育法規(guī)和政策等。

一、大規(guī)模農(nóng)民涉法信訪的原因分析

改革過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的問(wèn)題有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，體制等原因造成農(nóng)民階層生存艱難。而社會(huì)畢竟在發(fā)展進(jìn)步，二者的不相適應(yīng)致使許多深層的矛盾以各種形式顯現(xiàn)出來(lái)，而農(nóng)民的涉法信訪就是主要形式之一。

（一）農(nóng)民政治主體意識(shí)的覺(jué)醒和增強(qiáng)是促使其為維護(hù)自身權(quán)益而信訪的內(nèi)在動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立增強(qiáng)了農(nóng)民的“經(jīng)濟(jì)人”理性，強(qiáng)化了其競(jìng)爭(zhēng)、自由、平等觀念，給農(nóng)民營(yíng)造了獨(dú)立、自由選擇的氛圍。權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、維權(quán)意識(shí)使他們向政府、官員表達(dá)自己的異議、不滿和抗議，維護(hù)自己的權(quán)利。

（二）司法機(jī)關(guān)的裁決、處理不公正，司法權(quán)威下降是涉法信訪的主要原因。由于體制等方面的原因，我國(guó)司法應(yīng)有的權(quán)威性目前尚不具備。當(dāng)前社會(huì)和公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的期望值過(guò)高，而由于司法體制的制約，以及當(dāng)前公民、法人和其他社會(huì)組織的社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)尚未普遍形成，當(dāng)社會(huì)和公眾的訴求通過(guò)訴訟未獲滿足時(shí)，便失去對(duì)司法的信賴，轉(zhuǎn)而尋求法外途徑。目前我國(guó)司法裁判大部分是正確的，但是由于主客觀的原因，仍然有相當(dāng)一部分的錯(cuò)案、冤案，在實(shí)體上和程序上都存在不少的問(wèn)題，這是不容否認(rèn)和回避的。對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，一件錯(cuò)案在所辦案件中的比例可能很小，但對(duì)具體的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)就是百分之百。他必然要通過(guò)各種途徑進(jìn)行反映。因案件久拖不決、裁判錯(cuò)誤而形成的涉法上訪比重較高。 司法公信力下降也是導(dǎo)致涉法信訪的重要原因。有的農(nóng)民不相信法院的判決是正確的、公正的，不相信司法機(jī)關(guān)在地位反差較大的當(dāng)事人之間能做出公正裁決，對(duì)司法機(jī)關(guān)存有不信任心理，認(rèn)為法院裁判不公、偏袒對(duì)方，把司法機(jī)關(guān)和信訪部門接待人員的解釋當(dāng)作“官官相護(hù)”的借口，在沒(méi)有任何證據(jù)的情況下僅憑主觀猜測(cè)而不斷糾纏。這類當(dāng)事人在涉法上訪中也有相當(dāng)比例。

（三）涉法信訪的低實(shí)效狀況是農(nóng)民重復(fù)涉法信訪的重要原因。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和社會(huì)矛盾增多，現(xiàn)有的信訪工作格局正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，體制“瓶頸”正成為信訪工作的主要障礙。第一，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)規(guī)格不統(tǒng)一，名稱繁多，職能交錯(cuò)，缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào)，信訪效率低下。全國(guó)尚未建立起統(tǒng)一、有效的信訪工作體系，具體工作無(wú)規(guī)矩可循，處理信訪事項(xiàng)的隨意性大，信訪地位遭到相當(dāng)程度的“矮化”。第二，大部分信訪事項(xiàng)“有頭無(wú)尾”，不了了之。有人形象地將信訪立案比喻為彩票中彩。第三，信訪工作人員是七拼八湊過(guò)來(lái)的，不能適應(yīng)信訪工作需要。少數(shù)信訪部門同志的責(zé)任心不強(qiáng)，作風(fēng)漂浮，對(duì)群眾涉法信訪懷有抵觸情緒，甚至認(rèn)為上訪人員是無(wú)理取鬧，“不老實(shí)”、“愛(ài)鬧事”，對(duì)群眾遞交或郵寄過(guò)來(lái)的信訪材料，也常常是簡(jiǎn)單地附上便函、蓋上公章一轉(zhuǎn)了之，使信訪部門成為只起材料轉(zhuǎn)遞功能的“郵局”，致使一些本可以及時(shí)處理的涉法信訪案件轉(zhuǎn)化成了疑難案件。

（四）農(nóng)村基層政府組織處理農(nóng)民涉法信訪問(wèn)題的粗暴方式從反面增強(qiáng)了當(dāng)事人誓不罷休的決心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前信訪案件中，80%以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問(wèn)題[2]。但是對(duì)于基層政府組織可以大有作為的涉法信訪工作，一些地方不是積極解決問(wèn)題，反而把主要精力放在“圍追堵截”上，結(jié)果堵不勝堵、截不勝截。上訪農(nóng)民為了對(duì)付各級(jí)政府的“圍追堵截”，多采取半夜三三兩兩出村，然后以組或村為單位聯(lián)合行動(dòng)，集中包車，半夜出發(fā)赴省、赴京的辦法。這種情況具有經(jīng)常性，大大削弱了政府對(duì)社會(huì)的整合能力，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

二、疏通渠道，各司其職，積極化解農(nóng)民涉法信訪中的矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)前群眾信訪問(wèn)題中，80%以上反映的是改革和發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題；80%以上有道理或上訪者有一定實(shí)際困難和問(wèn)題應(yīng)予解決；80%以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問(wèn)題[3]。這四個(gè)80%說(shuō)明由于體制、機(jī)制、責(zé)任心等主客觀方面的原因，我們的涉法信訪工作還有諸多弊端和不足，也說(shuō)明只要我們認(rèn)真實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，時(shí)刻牢記群眾利益無(wú)小事，大多數(shù)群眾的涉法信訪問(wèn)題是可以得到及時(shí)、妥善處理的。

（一）推進(jìn)司法體制改革，提高裁判的公信力是減少涉法信訪的根本途徑。首先，從司法機(jī)關(guān)自身來(lái)講，要努力做到司法公正，這是樹(shù)立司法權(quán)威、提高裁判公信力的前提。司法的權(quán)威性依賴于司法的公正性，只有當(dāng)司法是公正的，人們才能對(duì)司法產(chǎn)生信賴和尊重，即古人所說(shuō)的“公生明，廉生威”。如果司法不公，裁判缺乏公信力，司法權(quán)威便無(wú)從談起。因而司法工作要始終堅(jiān)持以公正和效率為主題，以實(shí)現(xiàn)公平和正義為目的，做到司法公正，充分保障人民的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，則司法將會(huì)越來(lái)越具有權(quán)威性。為此，司法不但要強(qiáng)調(diào)實(shí)體正確，還要強(qiáng)調(diào)程序合法，特別強(qiáng)調(diào)案件處理的公正、透明和及時(shí)，在裁判文書中強(qiáng)化說(shuō)理性，要讓當(dāng)事人心服口服。

其次，必須落實(shí)法院的憲法地位。憲法關(guān)于法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的規(guī)定，是人民法院地位的憲法規(guī)定。落實(shí)人民法院的憲法地位，是提高司法公信力的必要條件。因而要從體制上進(jìn)一步按照依法治國(guó)的原則賦予法院必要的獨(dú)立地位和權(quán)威，理順?lè)ㄔ和渌麢C(jī)關(guān)的關(guān)系。上級(jí)法院應(yīng)尊重下級(jí)法院，下級(jí)法院必須根除依賴思想。實(shí)踐中上下級(jí)法院之間下級(jí)請(qǐng)示上級(jí)、上級(jí)指導(dǎo)下級(jí)的做法，極大地破壞了當(dāng)事人對(duì)司法程序的信心，加劇了當(dāng)事人尋求法外救濟(jì)的可能。

再次，提高農(nóng)民法律意識(shí)，逐步培養(yǎng)農(nóng)民群體的法律意識(shí)。只有當(dāng)事人懂法、知法，才能做到守法，才能理解和尊重法院的裁判，司法公信力才能得以提高。另外，還必須培養(yǎng)社會(huì)公眾尤其是農(nóng)民群體的相對(duì)公正的司法理念及證據(jù)意識(shí)。在農(nóng)民中，不少人打官司只為爭(zhēng)口氣，很小數(shù)額的錢財(cái)也要訴至法院，并且缺乏支持訴求的證據(jù)，在輸了官司之后覺(jué)得沒(méi)面子或憋屈，便四處上訪。對(duì)于這種類型的涉法信訪，要耐心地做當(dāng)事人的思想工作，講清法理，使其息訴息訪。

（二）加強(qiáng)信訪立法，改革當(dāng)前信訪機(jī)制，提高涉法信訪實(shí)效，為改革發(fā)展中聚積的農(nóng)村矛盾“清淤泄洪”。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和民主政治建設(shè)的深入人心，信訪工作的指導(dǎo)思想、方式和內(nèi)容等都有了很大的變化，但目前指導(dǎo)信訪工作的法律依據(jù)仍是國(guó)務(wù)院1995年制定的《信訪條例》以及各地方的《信訪條例》和政策，立法的滯后嚴(yán)重地影響了信訪工作的開(kāi)展和實(shí)效。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快信訪工作的立法步伐，盡快制定出臺(tái)《信訪法》，對(duì)信訪人主體資格、行為規(guī)范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進(jìn)行規(guī)范，將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道，保證信訪工作依法有序健康進(jìn)行。在信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，應(yīng)整合信訪信息資源，建立“大信訪”格局。為加大對(duì)農(nóng)民涉法信訪問(wèn)題的處理力度，可以增加信訪機(jī)構(gòu)的編制，挑選具有一定法律素養(yǎng)、熟悉農(nóng)村工作、有耐心的人員從事此項(xiàng)工作。

（三）建立完善農(nóng)民涉法信訪預(yù)防、快速反應(yīng)及反饋等長(zhǎng)效機(jī)制。首先，要建立預(yù)防控制機(jī)制，防患于未然，將涉農(nóng)案件中的矛盾化解在初發(fā)階段。司法機(jī)關(guān)、辦案人員以及信訪部門要善于從農(nóng)村發(fā)生的各種執(zhí)法活動(dòng)、刑事申訴案件、民事糾紛案件和信訪舉報(bào)中，發(fā)現(xiàn)影響穩(wěn)定的不安定因素，將有關(guān)信息匯總分析，有重點(diǎn)地排查調(diào)處，變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信訪工作關(guān)口前移，將矛盾糾紛及時(shí)、就地調(diào)處化解在初發(fā)階段。第二，要建立快速反應(yīng)處置機(jī)制。一旦發(fā)生農(nóng)民涉法集體信訪、群體性突發(fā)事件，信訪機(jī)構(gòu)人員和相關(guān)司法機(jī)關(guān)要在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，采取相應(yīng)的措施，妥善進(jìn)行處理，堅(jiān)持耐心說(shuō)服、積極疏導(dǎo)的理念，防止矛盾激化。第三，完善信息反饋機(jī)制。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)將農(nóng)民涉法信訪案件定期或不定期予以通報(bào)，便于各部門把握上訪動(dòng)向，研究部署工作。各級(jí)司法機(jī)關(guān)要實(shí)行重點(diǎn)案件判后回訪制度，對(duì)存在涉法信訪可能的涉農(nóng)案件，承辦法院應(yīng)當(dāng)在案件宣判后及時(shí)回訪當(dāng)事人，進(jìn)一步釋明裁判理由，做好當(dāng)事人的息訴服判工作。

（四）規(guī)范農(nóng)民涉法信訪行為，對(duì)無(wú)理纏訪纏訴者不可姑息遷就。目前，在我國(guó)有一個(gè)不成文的規(guī)定，就是將當(dāng)?shù)厝罕姷纳显L次數(shù)、上訪規(guī)模作為衡量地方政府官員政績(jī)的重要指標(biāo)。某個(gè)地方頻頻發(fā)生上訪，特別是集體上訪、進(jìn)京上訪，這個(gè)地方就被認(rèn)為社會(huì)不穩(wěn)定，地方領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)面臨嚴(yán)峻的一票否決。于是一些地方政府屈從于上訪壓力，對(duì)涉法信訪一味遷就，做出無(wú)原則的讓步，使無(wú)理纏訪纏訴者得到好處。這在某種程度上助長(zhǎng)了無(wú)理纏訪纏訴，甚至使部分人產(chǎn)生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)覺(jué)。對(duì)待部分人的無(wú)理纏訪，首先必須堅(jiān)持原則，不可姑息遷就；其次，要機(jī)動(dòng)靈活地運(yùn)用多種方式和渠道，如公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)答詢、邀請(qǐng)人大代表和法律專業(yè)人士及當(dāng)事人近親屬參與等方式，依靠社會(huì)力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作，促使當(dāng)事人息訪息訴；最后，對(duì)以上訪為借口纏訪纏訴的，要依法予以制裁處罰。

注釋：

[1]蔣安杰：《涉法信訪是否挑戰(zhàn)司法權(quán)威》，載2004年8月10日《法制日?qǐng)?bào)》。

[2][3]王永前、黃海燕：《國(guó)家信訪局局長(zhǎng):80%上訪有道理》，《半月談》2003年第22期。