摘要：雖然檢察機關提起公益訴訟的主體資格得到了法律的肯定，但現有的相關制度并不完善，對很多程序方面的規定仍然缺失。2017 年，第十二屆全國人大常委會正式確立了行政公益訴訟的法律地位。由于行政公益訴訟制度建立不久，相關法律規定較為籠統，在日常實踐的過程中問題層出不窮；2018 年，刑事附帶民事公益訴訟制度正式確立，通過對相關案例的實證分析，不難看出刑事附帶民事公益訴訟在制度設計方面存在一些亟待解決的問題。本文擬通過相關研究分析，力求為完善我國檢察機關公益訴訟制度提出些許建設性建議。

關鍵詞：民事公益訴訟；行政公益訴訟；刑事附帶民事公益訴訟

一、檢察機關提起民事公益訴訟相關問題研究

（一）檢察機關提起民事公益訴訟存在的問題

1.與其他訴訟的競合問題。在日常實際辦案中，我們常常會發現，一個具體的案件通常既可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，符合構罪條件的，還會涉及刑事訴訟。此類案件實踐中常見于環境污染案中，通常既可以選擇民事訴訟，也可以選擇刑事附帶民事公益訴訟，但兩者在管轄權問題上的規定不一樣。再比如線上餐飲案件，線下商店的違法行為通常涉及違反《食品安全法》，同時相關監管部門（一般是市場和質量監督管理局）也存在監管不到位的情形，所以通常是啟動民事相關訴訟還是行政相關訴訟，法律沒有相關規定。2.舉證責任方面的問題。雖然檢察機關在調查取證方面的具有一些公權力方面的優勢，但是鑒于公益訴訟是一種還在不斷摸索過程中的新型訴訟，困難自然層出不窮。比如環境污染之類的公益訴訟案件在事實認定、損害鑒定方面就面臨著技術困難，由于缺乏相關專業能力，導致實際辦案寸步難行；再者，具有相關資質的專業鑒定機構稀少，或者就是鑒定費用高昂，致使辦案成本遠超預期。有學者建議，檢察機關在辦理民事公益訴訟案件時，在遵循“誰主張，誰舉證”的一般原則外，在處理環境污染方面的案件時，則應遵循舉證責任倒置原則，由被告負責“自證清白”。3.調查權方面存在的問題。任何權力的行使能夠得到有效執行并且取得預期效果的前提就是有相應的保障措施做后盾。在民事司法實踐領域中，涉及到調查取證的時候，因利益相關或者事不關己的心態等原因，“取證難”一直是一個令人頭疼的問題。當然，我們不可否認，基于民事訴訟領域自愿平等的原則，民事訴訟法未對證據的調查、收集作出保障性規定是“取證難”最主要的原因。而在檢察機關提起的公益訴訟案件中，《解釋》第六條① 只規定了“有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”，對于檢察機關調查權的保障措施卻沒有作出規定，也就是說檢察機關同樣面臨著“取證難”的問題。在檢察機關的調查取證過程中，如果有履行配合檢察機關進行調查取證義務的行政機關以及其他組織和個人拒不履行義務，檢察機關應作何處理，法律沒有具體規定。

（二）對檢察機關提起民事公益訴訟的完善建議

1.合理分配舉證責任。筆者認為，對于民事公益訴訟案件的舉證責任承擔應區分不同類型案件：一是環境污染類案件。檢察機關應對被告排放污染物的違法行為與使國家或社會公共利益遭受嚴重損害二者之間具有直接因果關系，以及檢察機關依法履行了訴前程序等方面承擔舉證責任，被告則當對自己免責情況以及二者不存在因果關系承擔舉證責任；二是食品藥品類案件。因為這類案件往往受害者眾多，所以檢察機關除對被告排放污染物的違法行為與使國家或社會公共利益遭受嚴重損害二者之間具有直接因果關系，以及檢察機關依法履行了訴前程序等方面承擔舉證責任外，其他的均由被告承擔舉證責任。2.加強對調查權的保障。義務和責任是配套產生的。然而《解釋》② 只設定了義務，卻沒有規定不履行義務而需要承擔的責任，那么運用到司法實踐中則往往使得調查流于形式，難以取得實質進展。筆者認為，既然法律賦予了檢察機關以公益訴訟的調查權，那么也應對不履行相應法律義務的單位或個人所應承擔的法律后果作出規定。

二、檢察機關提起行政公益訴訟相關問題研究

（一）檢察機關提起行政公益訴訟存在的問題

1.受案范圍較窄。在行政公益訴訟中，受案范圍直接就決定了檢察機關對行政機關的監督范圍，也涉及到公共利益受保護的范圍。目前《行政訴訟法》規定的行政訴訟受案范圍是環境保護、食品藥品安全，國有資產保護以及國有土地使用權等。對于“等”這個限定詞，目前學界有不同的看法。有的學者認為，行政公益訴訟作為一個新型訴訟，剛起步不久，碰到很多立法時沒有預料到的困難也是情理之中，自然需要一個過渡的階段，待時機成熟后，再去涉足其他行政領域；有的學者則認為公共利益包含的范圍廣，如果僅僅限定在這有限的幾個領域的話，會導致其他和國家、社會公共利益相關的領域無法得到司法的保護，將會有許多與百姓切身利益息息相關的問題得不到解決。就目前實踐來看，法院和檢察機關并未就此問題達成一致，仍需進一步完善。2.案件線索來源單一。依據《行政訴訟法》第二十五條第四款規定，檢察機關啟動行政公益訴訟程序的前提是案件線索必須在“在履行職責”的過程中發現，那么如何理解“履行職責”呢？“履行職責”的主體是檢察機關的民行部門還是包括所有部門在內？對于上述兩個問題，《行政訴訟法》并未有明確的規定，但是在檢察機關的日常辦案過程中，往往是默認民行部門在辦案中發現線索并偵查起訴。這樣帶來的弊端就是行政公益訴訟案件來源被大大減縮，該辦的案件卻無力發現。3.舉證責任分配不合理。如前面所述，舉證責任的分配是訴訟程序中的關鍵環節，在行政公益訴訟中更是重中之重。在科技日新發達的今天，檢察機關面對的往往是財力雄厚，背景復雜的企業和行政機關，在發現證據時進行證據的取證就已經不容易了，況且許多證據即使發現了也不容易固證，丟失或毀滅是一瞬間的事。我們不得不承認檢察機關面臨的是強大的對手，這些對手往往深諳毀滅、偽造證據的手段以此來逃避法律的制裁。具體到行政公益訴訟領域中，行政機關作出的行政行為往往具有專業性和內部性，由檢察機關取證就相對困難許多。

（二）對檢察機關提起行政公益訴訟的完善建議

1.擴大受案范圍。我國地大物博，不同區域之間的情況各不相同，各具特色，每個區域所面臨的問題都具有地域性特征，由此引發的行政公益訴訟也不盡相同。現行《行政訴訟法》規定的幾類行政公益訴訟受案范圍難以囊括所有侵害國家和社會公共利益的違法行為，不能滿足區域性的司法保護需求，所以也不能滿足不同地區的人民對司法監督的期望。所以，擴大行政公益訴訟的受案范圍是有必要的。在日常司法實踐中，檢察機關通過辦理行政公益訴訟案件彌補立法的滯后性，為立法的完善開疆拓土，嘗試性地將實踐中較為突出的問題歸入行政公益訴訟的受案范圍，比如土地征收、房屋拆遷等，及時滿足群眾的利益訴求。2.調動其他主體參與的積極性。按照當前的實踐，在可預見的一段時期內，檢察機關辦理行政公益訴訟案件數與應該辦理的案件數之間具有很大的差距，無力維護國家和社會公共利益，甚至出現無案可辦的情形也是可能的。所以，對于“履行職責”應作擴大解釋，即不僅包括檢察機關的所有部門，還應涵蓋公民、法人及其他組織。同時加大行政公益訴訟宣傳，調動其他主體的積極性，只有這樣才能擴大案源，更好地對行政機關進行法律監督，避免國家和社會公共利益受絲毫損害。3.厘清舉證責任的劃分。私以為行政公益訴訟較于其他兩類公益訴訟，其具有一定的特殊性，應由行政機關承擔舉證責任。除了上文所述原因外，我們還得考慮行政相對人相較于行政機關而言是處于相對弱勢一方，因為檢察機關較行政相對人來說，其雖然有公權力作保障從而擁有較強的證據獲取能力，但其畢竟不是當事人，沒有直接牽涉案件，對于行政機關的違法行為并不是十分清楚。因此筆者建議，應由檢察機關承擔公共利益受損害的事實證明，由行政機關就公共利益受損害的事實與其作出或不作出行政行為二者之間的因果關系承擔舉證責任。

三、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟問題研究

（一）檢察機關的訴訟地位

根據兩高的司法解釋第四條規定來看，檢察機關在提起的公益訴訟案件中的身份是公益訴訟起訴人。從各地的司法實踐來看，兩高司法解釋出臺之前，對于檢察機關在附帶民事公益訴訟中的地位并不統一，有稱其為“附帶民事公益訴訟原告人”，也有稱為“附帶民事訴訟原告人”，還有稱作“公訴機關暨公益訴訟人”等。由各各稱謂的不同，我們不難看出，實踐中對于檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的訴訟性質存在不同的認識。眾所周知，檢察機關在刑事訴訟中是作為國家公訴人，承擔的是法律監督和提起公訴的職責，其訴訟地位和被告人并不對等，而在民事訴訟中，則遵循原、被告雙方訴訟地位完全平等的基本原則。在刑事附帶民事訴訟中，依據相關法律規定，檢察機關應以附帶民事訴訟原告人身份提起，兩高出臺的司法解釋關于檢察機關在公益訴訟中訴訟地位的規定，事實上等同于默認了檢察機關在公益訴訟中的原告人地位。綜上所述，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，比起“公益訴訟起訴人”，檢察機關更適合被稱為“附帶民事公益訴訟原告”，并且，基于刑事附帶民事公益訴訟的特殊性，應分開列明“公訴人”與“附帶民事公益訴訟原告”。

（二）刑事與民事銜接的問題

刑事附帶民事公益訴訟制度究竟是刑事訴訟與民事公益訴訟兩種訴訟制度的結合，還是刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟的結合？大多數學者贊同前者，認為在刑事附帶民事公益訴訟的庭審中，刑事訴訟與民事公益訴訟作為兩種完全不同的訴訟類型，需要在一個庭審中緊密結合，自然過渡和合理分離。持此種觀點的大多數是民事訴訟領域的學者，其對刑事附帶民事公益訴訟的本質并未進行深入挖掘，對于刑事訴訟制度與民事訴訟制度是兩種完全不同的訴訟制度并沒有很清晰的認識，沒有認識到二者是根本不可能融合的。筆者認為，刑事附帶民事公益訴訟制度是刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟兩種制度的結合，其本質是刑事附帶民事訴訟在國家與社會公共利益領域的拓展。《刑事訴訟法》第九十九條規定，提起附帶民事訴訟的前提是被害人因為被告人的犯罪行為而遭受了物質損失，或者被告人的犯罪行為致使國家或公共利益受重大損失。另外，《最高人民法院關于適用<中華人民刑事訴訟法>的解釋》第一百六十三條規定，人民法院審理附帶民事訴訟，除刑法、刑事訴訟法以及刑事司法解釋有規定外，一律適用民事法律的相關規定。而附帶民事公益訴訟只是帶有公益性質的附帶民事訴訟。由此可見，刑事附帶民事公益訴訟提出的前提是刑事附帶民事訴訟的存在。因此，在審理刑事附帶民事公益訴訟案件中，應該以《刑事訴訟法》第九十九條以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第一百四十二條的規定作為審判依據，而不應只引用兩高的《檢察公益訴訟司法解釋》。