緒 言

香港基本法實施，至今已有三年。在基本法的實施過程中，港區全國人大代表和全國政協委員起著一定的作用，即參預特區行政長官的選舉和基本法的修改。 1 除此而外，盡管他們中的多數人在香港有一定的社會地位或政治影響，但在遵循“一國兩制”原則的前提下，他們通常又必須恪守不干涉香港特區事務、不得請求中央政府干預香港事務的義務。那么，港區人大代表和政協委員到底具有什么憲法地位、他們的憲法作用何在呢？本文擬在基本法現有規范之外，主要從人大代表和政協委員的一般性質、港人擔任人大代表和政協委員的歷史及他們在不同歷史時期所發揮的政治作用等方面入手，就其憲法地位和作用的問題作一個初步探討。不過，有關香港的政治和法律著作中很少有專門部分論及這方面的問題，可供借鑒的材料也不甚豐，故使人難于深窺此一問題之竅要，作者在此只想以拋磚引玉之誠心，求證于諸位大家。

一、全國人大代表和全國政協委員的一般憲法地位

根據代議機關組成的一般原理，我國人民代表大會制建立在三項原則之上：代表的廣泛性原則、代表可以兼職原則和一般代表原則。

我國各級人民代表大會是由代表組成的，在本質上屬于我國的人民代議機構，反映民意是其根本的任務與職責。通過代議機關反映大多數居民的意志，是近代民主制的基本要求。然而，根據國家的任務、歷史傳統及社會制度的不同，實現這種代議制民主的方式，主要有兩種表現：一種是以一國或一個地區成年公民即選民的自由意志為基礎，通過自由選舉產生代表或議員，在議會中代表人民，實現國家的統治，這就是西方國家包括香港等地區所普遍采用的代議制民主方式；另一種則是以集合意義上的國家意志為基礎，將居民按其階級、階層、職業、利益、集團、民族等的不同，劃分為不同的選舉集體，也通過某種形式的普選產生各集體的代表，在代議機構中代表人民，這就是民主集中制的方式。 2 這兩種形式的選舉之間的主要區別，就在于民意代表產生的方式的不同，但無論其出發點及實際效果如何，理論上它們所要達至的目的卻是基本相同的，即希望藉此使議會或代表機關能代表最廣泛的選民的意志。 3 我國人民代表大會制實行的，就是后一種代表產生原則，在此權且稱之為代表廣泛性原則。所謂代表廣泛性，就是指代表構成上能夠容納最廣泛的社會集團的代表人物，作為各種社會利益的代言人，因而，我國各級人民代表大會、其中主要是全國人民代表大會（以下簡稱“全國人大”）的代表，實質上來自于各種各類的社會集團。香港是中國領土的一部分，但無論在其回歸前還是回歸后，都是一個特殊的一部分，故而其人民理應被視作既是普通地域的人民，亦應被視作一個特殊的社會集團，所以，在全國人大中就必須有他們的代表的席位。這是香港全國人大代表的基本憲法地位。

香港代表與內地代表的產生在廣泛性原則上是一致的。在1997年八屆全國人大第五次會議上，全國人大常委會秘書長曹志在對《香港特區選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法（草案）》所作的說明中指出，“考慮到香港特區第一屆政府推選委員會委員具有廣泛的代表性”，選舉港區人大代表的選舉會議主要以推委會委員中的中國公民為基礎組成。 4 這里的“廣泛的代表性”，在1999年九屆全國人大第二次會議關于《澳門特區全國人大代表產生辦法草案》的說明中表述得更為明確：“澳門特別行政區第一屆政府推選委員會，將由工商、金融界人士，文化、教育、專業等界人士，勞工、社會服務、宗教等界人士，以及澳門原政界人士、澳門地區全國人大代表和澳門地區全國政協委員的代表組成，包括了澳門各階層、各界別、各方面的人士，具有廣泛的代表性，選舉會議以澳門特別行政區第一屆政府推選委員會委員中的中國公民為基礎組成，是適當的”。 5 可見，人大代表的產生是充分考慮其所具有的社會集團背景的，特別是在香港和澳門地區更其如此。

所謂代表兼職原則，通常是指代議機關代表可以同時兼任其它領取國家薪金的職位，主要是指代表可以兼任行政和司法職位。我國人大代表可以來自于社會各行各業，既可以來自于民間，也可以來自于政府和司法機構。香港的人大代表也是如此，可以來自于大陸駐港機構，也可以來自于香港一般居民，甚至可以來自于香港政府中的某些部門。不過，從現實情況看，香港政府人員在全國人大的代表，只能兼任香港立法會議員。在“一國兩制”原則下，香港行政部門的人員，甚至包括行政會議成員，作為行使高度自治權的主要人員，不宜于在中央政府中擔任任何職務；在司法獨立的原則下，香港司法部門的人員也不具有在中央政府中任職或做代表的資格。

第三項原則是目前世界上絕大多數國家議會所普遍實行的一般代表原則。它是指代表在代議機關中行使職權或履行職責時，應按照他們個人的良心判斷所指示的全民利益參與國家的決策過程，在發言和表決投票時不受自己的選民或選舉單位的指示。也就是說，這些代表與原選舉單位的聯系不是必然的，一經選出，他們就具有獨立的職責，工作中不受任何個人的控制。狄驥把這種一般代表原則稱為“代議制委任”，認為“主權并不會在國民成員中或在指定議員的各個選區中分配；它更不會在國會成員中分配。而國會卻形成一個法人，它將受委任權并完全以國民的名義行使這種主權”，明確地說，就是“議員并非是產生他的選區的受委任人，……并且議員也不受其選區選民約束”。 6 我國《代表法》第2條第3款規定：各級人大代表應“代表人民的利益和意志”。這一規定體現的正是一般代表原則。從香港特區產生的人大代表在履行職務時，同樣遵循這一原則。在后文中我們將看到，這是理解港區人大代表憲法作用的關鍵所在，也是解決目前存在的爭議問題的出發點。

港區人大代表首先是香港人民在最高國家權力機關中的代言人，在全國人大中反映香港人民的意志和利益；同時他們又是最高國家權力機關的組成人員，在反映民意時不受香港居民意志的左右。這種憲法地位與內地的一般人大代表沒有本質的區別。

在全國解放前后，中國人民政治協商會議曾一度作為實際的臨時最高國家權力機關，起著建立、組織新中國中央人民政府以及通過國家法律的作用。 7 由人民政協產生的全國委員會（以下簡稱“全國政協”）則是處理人民政協日常事務的機構。但是，根據人民主權原則和代議制原則，現代國家不允許沒有經過普選產生的任何機構以人民的名義掌握國家權力。 8 所以，1954年選舉產生的全國人大召開后，政協便不再是行使國家權力的主體了，憲法上它失去了在國家權力架構中的權力中心的地位。1954年以后的人民政協及其全國委員會，在憲法地位上已與國家權力的產生、行使均無直接關系，變成一個集中全國各黨派、各人民團體政治家參政議政的統一戰線組織。這時的全國政協，失去的是直接進行國家決策的職能，但保留了對決策過程的影響力；同時，由于其組成上容納不同階級的代表這一特性，又起著代表人民民主專政條件下的特殊少數的作用，而這方面的民意代表，全國人大是無能為力的；這時政協存在的價值，主要在于它的政治協商和政治監督作用。 9 1954年以后，特別是1975年憲法公布實施以后，原資產階級人士和其它進步民主人士雖然仍能在新政權下獲得政治生存保障，但不能允許他們參預國家決策，只能保留一定的政治影響，有時甚至是重要的政治影響；他們的政治要求不能直接實現，但他們的政治經驗或許于人民有用。 10 1982年憲法通過后，特別是在1993年在憲法序言中寫入“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”后，各民主黨派和民主愛國人士的參政議政能力得到了憲法的確認。全國政協正是他們發揮積極性的一個主要場所。

全國政協的這種性質，在一定意義上卻使其成員獲得了一種“超然物外”的憲法地位：他們可以在廣泛的領域內運用其政治智能，在國家政治生活中發揮有份量的政治影響。對于政協委員的這種超然地位，應理解為是他們的政治優勢：他們不用像全國人大代表那樣去遵守必要的政治紀律和游戲規則，因為他們本身就在政治游戲之外。香港的政協委員當然也具有這種地位和作用，可以就國家的大政方針發表自己的看法。這是理解港區政協委員作用的基礎。

二、港人進入全國人大和全國政協的歷史回顧

1. 香港與內地交往關系的歷史演變

自從香港于1842年正式割讓給英國之后，香港的政治、經濟、法律和文化等制度深受英國影響，逐漸形成了與內地迥然不同的社會政治制度。但兩地人民在歷史、血緣和社會上的聯系是割不斷的，百多年來，民間的社會交往一直不斷，香港人民始終認為自己是中國人。因此，直至1961年，香港與內地人民的關系是非常直接的和密切的，這表現在三個方面：第一，人民的自由往返，兩地的法律均不禁止具有中國國籍的人自由進出香港；第二，內地人士通常不能擔任港英政府內的任何職務；第三，香港人士可以在內地擔任某些政府職務。

對于香港和內地兩地中國人之間的親情關系，英國殖民主義者自占領香港以后，也沒有予以否認。英國當局在香港最早發布的正式法律文件——1841年2月1日的《赤柱村布告》——中認可所有華商與中國船舶赴港貿易一律特許免納任何費用賦稅，在以后的《廣州和約》、《南京條約》和《北京條約》等文件中，也均沒有限制內地中國人赴港工作、居住及民間交往的條款。 111961年以前，港英當局并不限制內地中國人進入香港工作、學習和居住。 12內地與香港的這種人員聯系，不僅使香港在過去得以成為中國革命的一個避難所，也使內地人民與香港人民之間維系著千絲萬縷的聯系，為日后的回歸奠定了情感方面的基礎。在這種社會聯系中包括在政治上的聯系，絕大多數香港居民在政治上心向祖國，關心國家政治的發展。即使在港英政府采取限制措施后，這種聯系亦未中斷，為港人進入作為最高國家權力機關的全國人大奠定了社會的和法律的基礎。

在英國政府的管制下，為殖民統治的利益，港英當局通常不允許內地人在其政府中工作。所有在港英政府中任職的中國人，必須是香港本地居民。但是，出于相反的考慮，中國政府則認為香港是中國領土的一部分，香港的中國人是中國公民，因此，香港人士可以在全國性政府機構中擔任職務。例如，港英政府中第一個華人行政局議員周壽臣，出生于香港，任清政府官吏多年，1922年任香港立法局議員，1926年任行政局議員，抗日戰爭期間出任“救國公債香港分會”主任，當時的國民政府還授予他以三等采玉勛章。 13在港英政府中擔任一定職務的香港居民，還有可能在內地兼任中央政府顧問等職，如中國近代史上著名的外交官伍廷芳在1879年任署理律政司，1880年就任香港開埠后的首位立法局議員，后任李鴻章的幕僚。 14又如現任行政長官董建華先生在任港英末代行政局議員的同時，還在1992年受聘為我國中央人民政府的港事顧問。 15

港人與內地的密切聯系，以及港人擔任中央政府職務，并不是說兩地在政治制度及政治事務上可以互通有無，互相配合。這一事實僅僅表明，香港屬于中國不可分割的一部分，港人進入中央政府機構任職是國家統一的一種象征。然而，在“一國兩制”方針確定以前，港人在中央政府中任職究竟處于一種什么樣的憲法地位，究竟起何憲法作用，并不是十分明確的，問題只能在香港回歸后的實踐中得到解決。

2. 港人進入全國政協和全國人大的歷史

建國前后，香港是各方面政治人物聚集之處，許多著名的民主黨派和無黨派政治家們都是從這里啟程到北京參加第一屆人民政協會議的。但是，在政協會議45個單位、662名代表中，香港本地可以說并無人參與其中，至少沒有專門的香港地區代表。 16迨至1978年第五屆全國政協時，第二部《政協章程》明確寫入了政協是團結廣大知識分子和其它勞動群眾，團結愛國民主黨派、愛國人士、臺灣同胞、港澳同胞和國外僑胞的革命統一戰線。 17不過，這時港澳委員還被列為廣東省委員。自1983年第六屆政協起，港澳委員始從廣東省委員中分離出來，單獨組成了“港澳委員”小組，而且委員數量大大增加。 18從第八屆政協起，港澳委員又分解為“香港同胞”和“澳門同胞”兩個小組。1998年第九屆全國政協將二者分別定名為“特邀香港人士”和“特邀澳門人士”，以符合“一國兩制”原則的要求及容納可能產生的港澳外籍人士。目前，九屆政協共有114名特邀香港人士。 19從現在使用的“特邀”二字詞義中還可以看出，香港政協委員的產生和出席會議的特殊性：第一，香港政協委員全部是經政協全國委員會邀請而獲得委員身份的，是純粹的委任委員；第二，香港政協委員全部是以個人名義參加政協工作，與大多數內地委員分屬各個界別不同，香港委員互相之間沒有組織聯系。 20

1954年第一屆全國人大召開時，與全國政協一樣，也沒有特定的來自香港的人大代表，因為當時中英關系的狀況還不允許香港的愛國人士參預國家事務的決策。直到1975年第四屆全國人大召開時，港澳代表才隨廣東省代表團一起進入最高國家權力機關。 21可以說，第四屆全國人大是一個分水嶺，標志著人大制度的一個發展：港澳臺作為中國的一部分，應當在最高國家權力機關中有代表席位，以表明實現國家統一的決心，象征著國家統一的前景；并且，這還可以使港澳臺地區人民的呼聲為中央和全國所知。回歸以后，在1998年召開的第九屆全國人大上，香港代表從廣東省代表團中正式分離出來，依照《中華人民共和國香港特別行政區選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法》的規定，單獨組成了一個36人的代表團，享有了獨立的提案權。

三、港區人大代表和政協委員的憲法地位與作用

一方面，港區人大代表是根據基本法第21條第2款之規定、按照全國人大確定的選舉程序，由香港特區居民中的中國公民 22 選舉產生的；政協委員則是以特邀方式選任的。另一方面，無論是港區的人大代表或是政協委員，又都居住在香港地區，必須遵守香港法律，其中包括遵守基本法，因此其言論和行動都不能有損于“一國兩制”、“高度自治”方針的實現。這是港區人大代表和政協委員與內地同行們的不同之處，具有雙重憲法身份和地位，從而導致其政治作用的發揮有著更為復雜的特性。

1. 港區人大代表的地位與作用

在中國憲法的意義上，港區人大代表是香港在全國的代表，其性質是發揮在最高國家權力機關中代表香港民意的作用。根據官方解釋，香港人大代表的作用應當是：第一，在全國人大會議期間，出席大會，審議列入大會議程的各項議案和報告，依法提出議案、建議和意見，參加各項選舉等。第二，在全國人大閉會期間，參加全國人大常委會組織的活動，聯系群眾、聽取意見，向全國人大常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見等。第三，香港的人大代表還可以依照香港基本法第159條第2款的規定，依法提出修改基本法的議案，依照基本法第21條和附件一的規定參加選舉行政長官和立法會部分議員。第四，香港代表要在香港社會事務中發揮積極作用，但作為全國人大代表，不干預香港政府的工作，不干預高度自治范圍內的事務。 23

在這里，第4點的說明對于理解港區人大代表的地位與作用有至關重要的意義。在全國人大代表的角色中，根據《代表法》的規定，他們有權利在人大發表任何負責任的言論；同時又有義務為香港人民的正當利益向國家最高當局提出陳請，參預國家管理活動。而另一方面，在香港基本法的意義上，港區人大代表又是香港居民，不僅需模范地遵守香港基本法，而且還負有督促基本法實施的職責，因為人大代表的職位就表明他們應是愛港建港的積極分子，即應作為特殊的普通市民“發揮積極作用”。基本法所體現的基本精神就是堅持“一國兩制”的原則，中央不得干預香港特區按基本法規定所享有的高度自治權。香港人大代表作為中央機構的組成人員，當然也負有不得干預香港特區事務的責任。這就是所謂的雙重地位或雙重角色問題。不過，在談到具體的角色作用前，必須明確一點：港區人大代表的言行涉及香港問題與否，還取決于全國人大本身活動的內容。當全國人大會議中專門討論到有關香港的問題時，港區代表義不容辭地應當發表自己的意見。因而，下面所闡明的，只是香港代表在全國人大會議議程不涉及香港專題時所應有的表現。

港區人大代表既是中央國家機關的組成人員，同時又是香港地區的居民。這兩方面的角色，在一定程度上是互相沖突的和矛盾的。問題的關鍵在于兩種角色在具體的環境下，哪種角色起著決定性的作用？這實際上可分為兩種情況四種表現：

第一種情況的第一種表現是：當港區人大代表進入內地履行代表職責時，他們的角色應是最高國家權力機關的一員，其一言一行均有國家因素在內，屬于中央代表機構的言行的一部分，因而自然與內地人大代表一樣，在正常情況下負有不干涉香港內部事務的責任。這種不干涉的責任應大于他們向中央反映原選舉單位的要求和意見的責任。因為即使他們中的多數人具有香港永久性居民的身份，但他們在最高國家權力機關中的言行并不是基于香港永久性居民的身份或者香港特區居民中的中國公民身份做出的，而是基于代表的身份做出的，故而其行為必須首先符合他們的代表身份，而不是永久性居民的身份。或者有人會認為，代表不是抽象的，而是具體的，港區人大代表事實上是“香港（在中央）的人大代表”，因而言行必須與香港有關，否則便不能稱其為“香港代表”。對此，我們首先應明確，這里的“香港代表”是在代表民意的法律意義上使用的，不是一般政治學涵義上的代表。其次，應從一般代表的原則出發，來理解這一問題，也即人大代表雖來自于全國各地，但如前所述，他們在進行代表行為時，均需以人民全體的利益為出發點，不受原選舉單位的約束，這是一般代表原則的強制性要求；他們在反映原選舉單位的利益和要求時，完全應出于自愿原則，而自愿原則必須服從于強制性要求。第三，最重要的是，在香港沒有發生任何基本法第18條第4款所說的緊急狀態的情況下，一般代表原則所說的“人民全體的利益”不能一般地包括人大代表個人所理解的香港人民的利益；從邏輯上說，“香港人民的利益”絕對不能等同于“人民全體的利益”，這是不證自明的；在“一國兩制”原則的要求下，正常情況下必須對香港人民利益與全國人民利益作出嚴格區分。所以，在香港高度自治權意義上，政治和法律兩方面對港區人大代表的要求應比對其它內地人大代表的要求更為嚴格，否則便無所謂“一國兩制”了。

當然，這里有一個復雜問題須予回答：即這是在“正常情況下”港區人大代表所負責任。但在“非正常情況下”呢？且什么是“非正常情況”呢？對此有兩個判斷標準：一是法律上的，如香港出現基本法第18條第4款所說的情況，港區人大代表有權向中央反映情況的嚴重程度、有權根據香港人民的根本利益向中央提出基本法所允許的請求。這時，基本法規定的國家統一和安全的利益無疑高于香港“高度自治”的要求。 24 另一個標準是是政治上的，如香港出現政治上與中央的對抗，則可能會引起港區人大代表責任重心的轉移，以國家整體利益或香港整體利益為基點依法提出處理意見。例如，在回歸前，由于末代港督提出了“三違反”的政改方案，1994年以鄭耀棠為首的32名代表向全國人大常委會提出了一項有關議案，全國人大常委會據此作出決定，由籌委會成立臨時立法會。不過，在回歸后，香港出現類似情況的可能性微乎其微，如果出現，港區人大代表的明智之舉是必須十分慎重，充分發揮妥協的精神。

第一種情況的第二種表現就是香港代表在內地以普通香港人的身份進行活動時，除不得做出有損于“一國兩制”原則的言行外，還要遵守《代表法》第3條的規定，在自己的活動中“協助憲法和法律的實施”。也就是說，他們在內地的普通活動要遵守內地的法律。

第二種情況的第一種表現是，當港區人大代表在香港時，作為人大代表，除依據基本法第21條和附件一在2007年以前參與香港行政長官的推選和立法會議員的選舉以及依據基本法第159條在修改基本法的提案程序中發揮作用外，沒有任何實際的憲法和法律地位，對香港政府的運作亦無任何正式的影響與作用。2007年后他們在政府產生問題上的作用，有賴于香港的一般民意和全國人大常委會對選舉辦法的批準。港區人大代表在香港不能以全國人大代表的身份或名義對香港政府管理的事務發表看法，因為他們的人大代表身份在香港毫無意義，基本法并未授予他們以影響香港事務的權能。即使他們參與香港政治，也是以其它合乎基本法的身份進行的。

但是，作為香港市民，他們與其它市民一樣，也享有基本法所保障的表達自由，可以自由地批評政府或向政府提出建議。或者說，即使他們發表某些言論，也應理解為是作為一般市民對香港政府的態度，無論此種言論于港府是順耳抑或逆耳。對于市民權利，任何方面均無權進行限制。這就是第二種情況的第二種表現。

2. 港區政協委員的地位與作用

港區全國政協委員的地位取決于全國政協的憲法地位。人民政協作為愛國統一戰線的組織，由于其歷史地位和構成的特殊性，在憲法上它是一個特殊的社會團體——一個相當政治化的社會團體。歷史上人民政協曾作為最高國家權力機關而發揮過建立中央人民政府的作用；它主要由各民主黨派和各種愛國人士構成，而他們在政協的責任就是處理參政、議政方面的問題。因此，政協委員的活動自然就具有了政治意義。然而，與一般的政協委員不同，來自于香港的政協委員是作為“特邀”人士而出席政協會議和委員會會議的。這意味著，第一，香港政協委員不是經過推選產生的，而是由任命產生的；第二，他們只能議政，而不能參政。由任命產生使香港政協委員在全國性事務上的發言權較之其它委員發言權小，份量也不如內地委員重，如同英國上議院一樣，這是由任命的任職形式決定的。香港委員作為香港居民，通常不能像其它民主黨派的人士一樣，被任命或選舉為國家機關的負責人，否則便失去了“香港人士”的身份。所以，香港委員可以議政，但不能參政。

然而，港區政協委員與人大代表有一個重要區別：香港委員在言行上或說議政能力上享有比香港代表更大的自由度。這個區別亦緣于他們的雙重憲法地位。一方面，法律上全國政協是一個社會團體，所以理論上它的成員有權對國家的和香港的任何事務發表意見和看法，不受干涉。另一方面，香港委員在內地作為委員進行活動時，他們對于內地事務的看法和意見可以形成中央政府的決策和政策，因為他們這時的身份是內地性的；他們對于香港事務的看法和意見礙于“一國兩制”的方針，不能形成中央對香港的決策，或曰中央不能直接依據他們的意見和建議作出針對香港的決策，否則有可能造成中央決策失誤的后果。事實上，雖然從憲法地位上看，似乎政協委員言論的重要性較人大代表小，而真實情況是，他們的言論的平均重要性要大于人大代表。幾乎所有的香港委員，不是在香港知名，就是對香港做出過很大貢獻，所以，在實際政治地位上似是更高一些。因而，他們言行的影響力就大多了。有的港區九屆全國政協委員曾謙虛地說：“我很同意葉選平報告中關于政協參政議政角色的闡述。一是要當好參謀。作為一個委員，……是可以提出許多題目供中央領導參考研究的。我們是個人被委任的委員，在香港并不存在政協的機構，所以我們一定要把自己的位置定好，我們是為中央為國家做參謀，而不是為特區政府”。 25 在此情況下，如果言行沒有受到重視，自然無話可說；一旦受到重視，無非會有兩種結果：一是中央據此對香港事務作出了正確的決策，一是發生決策失誤。實踐中，似乎政協委員的言談很少有“人微言輕”的時候。另外，港區委員不是特區政府的參謀，這一點也是非常明確的。

同理，港區政協委員在香港的活動，也享有較大的自由度。理論上說，香港委員主要具有“民間”性，可以以香港居民的身份，亦可以政協委員的身份對香港政府事務發表自己的看法，無人能指責他們干涉香港政府在基本法下的自治權利。實踐中香港委員較少以全國政協委員的身份對香港事務進行品評，并非他們不可，而是他們不能，即他們僅有議論權，而沒有實際干涉權。相反，人大代表不僅不可，抑且不能。

3. 對港區人大代表和政協委員地位與作用的理論分析

為全面認識港區政協委員的作用，必須對香港委員與香港代表的地位作進一步的比較。全國人大本身是社會主義國家的政權組織形式，作為它的代表，在履行代表職務時，其活動是與社會主義國家的建設與發展密切相聯的。香港居民如要成為人大代表，也須符合擁護社會主義的政治要求；而一旦成為代表，在香港事務上也不能在職務言行上違背“一國兩制”原則。在擁護社會主義與遵循“一國兩制”方針之間，原則上應以前者為根本要求，那么，假使發表的言論涉及香港，就極有可能損害香港的利益。另一方面，代表的職務言行具有國家權力的屬性，也容易造成中央政府干預香港內部事務的情況。

全國政協自1954年起就已成為純粹的統一戰線的政治組織，且自建國之初，便已是國家各地區、各階級階層、各社會集團利益的吁請者，法律上不是“社會主義國家政權”的組成部分，也不具備“國家政治權力”的決策能力。因而其成員發表意見、請求權利保護的能力不受政權因素的限制。進一步說，正因為它的成員并非基于選票而獲得職位，一定程度上不用考慮特定選民的利益要求，可以處于一種較為公正的立場上思考問題，“仗義執言”。即使是在“一國兩制”原則下，政協委員的民間性也可使其較少受到限制。

四、前 瞻

全國政協主席李瑞環曾對政協委員的作用作出了一個高度抽象的概括：“盡職而不越位，幫忙而不添亂，切實而不表面”。 26 事實上，這三句話不僅對政協委員適用，而且對港區人大代表來說，也可以說是行動的箴言。

無論港區人大代表和政協委員是否可以對港府展開批評，關鍵在于中央政府對基本法的認識和它的自律能力。只要中央政府堅持來自港區人大代表和政協委員的職務聲音不能成為正常情況下制定香港政策的直接依據，就不會違反“一國兩制”方針和基本法的規定。中央政府的自律能力當然不能僅靠自覺，來自各方面的監督是最根本的保障。

自1998年發生“港臺”事件后，中央頒布了港區人大代表和政協委員的紀律守則，限制他們在全國人大和全國政協會議上議論香港事務的能力。這個守則初步明確了香港人大代表和政協委員的憲法地位和作用，是“一國兩制”方針實施的又一重要保障，是我國憲政建設的一個重要發展。不過，這個守則并沒有區分人大代表與政協委員，同時也沒有明確中央政府有關機構的責任。從守則看，它基本上是一個消極性的限制措施。應當看到，在將來政治實踐的發展中，香港代表和委員不可能在香港政治生活中完全無所作為、無所事事。所以，必須制定出比較詳盡的規則，把“一國兩制”方針的實施推向一個新的階段。 注釋:

1 香港基本法中涉及港區全國人大代表和全國政協委員作用的條文主要有：第21條第2款規定的從香港特區居民中的中國公民里面產生全國人大代表的問題；第159條第2款規定的修改基本法須有香港全國人大代表2/3多數參預提案，修正案由香港人大代表團向全國人大提出；附件一規定的行政長官選舉委員會的組成中包括香港全國人大代表及全國政協委員；附件二規定立法會部分議員由附件一所規定的選舉委員會選舉產生。在這里，由于附件二規定，第三屆立法會將不再有經選舉委員會選舉產生的議員，所以，到2004年時，香港代表和委員將不再影響立法會的選舉。根據附件一，至少在2007年以前，香港代表和委員可以影響到行政長官的選舉。在2007年以后他們在行政長官選舉中的作用要取決于香港行政長官選舉辦法的修改與否：如果沒有修改，他們就仍起作用；如果修改了，修改后的選舉辦法保留選舉委員會的形式，他們就仍有可能影響行政長官的人選，修改后的選舉辦法取消了選舉委員會，他們就不再能影響行政長官的人選。

2 我國目前的人民代表大會制形式采用“地域代表制與職業代表制（軍隊）相結合、而以地域代表制為主的代表制”，但在1954年，職業代表的比例更大些。參見魏定仁主編：《憲法學》，北京大學出版社1994年版，第229頁。我國全國人大代表的產生雖以地域為主，但在代表名額分配到各地方后，地方是在確定每一地域應有多少名代表名額后，再以社會集團為基礎進行名額再分配的。如第七屆全國人大第五次會議通過的《關于第八屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》，對于臺灣、解放軍、少數民族、華僑和婦女代表的名額數量或比例作出了具體的規定。又如，選舉法第9條規定：“地方各級人民代表大會代表的名額，由各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，按照便于召開會議、討論問題和解決問題，并且使各民族、各地區、各方面都能有適當數量的代表的原則自行決定，報全國人民代表大會常務委員會備案”，確定了地域基礎上人大代表的社會集團利益代表特征。

3 對于上述兩種代議制形式的具體區別，請參閱趙樹民：《比較憲法學新論》，中國社會科學出版社2000年版，第456～457頁。

4 見1997年3月7日《人民日報》。

5 全國人大常委會秘書長何椿霖在全國人大會議上所作的報告，見1999年3月10日《人民日報》。

6 萊昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社和春風文藝出版社1999年版，第125～126頁。

7 對于第一屆人民政協的性質，周恩來曾在政協籌委會的一次會議上指出：“這次中國人民政治協商會議具有全國人民代表大會的性質，所以我們對它不得不更加謹慎。為了擴大政協的代表性，首先要擴大參加政協的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求”。見周恩來：“關于人民政協的幾個問題”，轉引自蕭超然主編：《中國多黨合作與政治協商制度專題資料匯編》，華文出版社1998年版，第7頁。從這段話中，可以推想到，當時的人民政協實際上起著臨時最高國家權力機關的作用。事實上，當時國家的重要法律，如起到臨時憲法作用的《共同綱領》是在政協一屆一次會議上通過的；《土改法》等法律文件，以及其它重大決策，就是在人民政協一屆二次會議上通過的。參見王樹棣、柏福臨、楊淑娟主編：《中國人民政治協商會議史》，黑龍江教育出版社1991年版，第23～33頁，第38～42頁。

8 按照洛克的人民主權學說，在君主專制統治下的人們都處于“自然狀態”中，只有經過人民自由同意，“才有一個政治的或公民的社會”；法律必須經過人們授權組成的立法機關制定，人們才有服從的義務。參見洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第54～55頁。

9 關于政治協商和政治監督，參見鄧小平：《新時期的統一戰線和人民政協的任務》，《鄧小平文選》第2卷，第187頁。

10 如列寧所說，新生政權下沒有必要限制資產階級的一切政治作用，因為“……這不是實現專政所必需的，不是專政這一邏輯概念的必要標志，不是專政這一歷史概念和階級概念的必要條件”。參見列寧：“無產階級革命和叛徒考茨基”，《列寧選集》第3卷，第642頁。

11 參見魏克智、劉維英主編：《香港百年風云錄》，吉林人民出版社1997年版，第417～423頁。

12 1961年以后，由于內地政治、經濟形勢的變化，大量內地居民入居香港，使人口從200萬激增至300萬，于是港英當局開始采取了限制措施。參見鄭定歐主編：《香港辭典》，“人口規模”條，北京語言學院出版社1996年版，第191～192頁。

13 見《香港百年風云錄》，第546～547頁。

14 1882年伍廷芳進入李鴻章幕府后主動辭去香港立法局議員職務，而非港英當局法律的要求。同上注，第285頁。

15 同上注，第472頁。

16 政協一屆會議時有無香港代表的情況不詳。參加第一屆政協會議的五大部分代表中，只有第四部分的“團體代表”中包括有海外華僑民主人士，但并無來自于香港的人士。另外，在有些歷史著作中提到：政協六屆會議代表中，“臺灣和港澳愛國同胞的委員人數是歷屆政協中最多的，……”似乎是說各屆政協中均有港澳代表。參見王樹棣、柏福臨、楊淑娟主編：《中國人民政治協商會議史》，第23～24頁，第168頁。

17 同上注，第152頁。

18 同上注，第168頁。

19 九屆政協原有115名香港委員，安子介先生逝世后共有114名。

20 《中國人民政治協商會議章程》第20條規定：“凡贊成本章程的黨派和團體，經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商同意，得參加中國人民政治協商會議全國委員會。個人經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商邀請，亦得參加中國人民政治協商會議全國委員會。參加地方委員會者，由各級地方委員會按照本條上述規定辦理。”

21 見“中華人民共和國第四屆全國人民代表大會第一次會議新聞公報”，1975年1月19日《人民日報》第一版。

22 香港特區的居民包括永久性居民和非永久性居民兩類，但只有中國公民能參加人大代表的選舉，而其中后者中能夠參與人大代表選舉的，則主要是中央和內地駐港機構人員。參見蕭蔚云主編：《一國兩制與香港基本法律制度》，北京大學出版社1990年版，第164頁。

23 參見全國人大常委會辦公廳有關負責人就澳門全國人大代表選舉的有關問題答記者問，1999年12月22日《人民日報》。對于澳門問題的說明在原則上也適用于香港的情況。

24 而且，香港的安定問題得不到保障，也就無所謂“高度自治”了。為保障“高度自治”的特區地位，香港人大代表有權也有義務起到維護國家統一與安全的作用。

25 見“為國家當好參謀——吳光正表示將盡全力起好一個政協委員作用”，香港《文匯報》，1998年3月11日。

26 見全國政協辦公廳：“在前進中開拓 在開拓中前進——全國政協八屆一次會議以來大事記”，載于1998年3月4日《人民日報》。