我國公安機關既是治安行政機關，又是刑事案件偵查機關，集行政權與偵查權于一身。公安行政行為與偵查行為都是由公安機關做出，那么在客觀上就可能造成了二者的混淆。另一方面，就兩種行為本身而言，都會對當事人產生一直的實際影響。如公安行為中的行政拘留、強制隔離、罰款、沒收、查封、凍結、扣繳等與偵查行為中的拘傳、監視居住、查封、凍結、扣押等對當事人的人身或財產上的影響是相同的，特別是近年來有的公安機關濫用刑事偵查權，插手經濟糾紛。有的當事人借行政訴訟干擾刑事偵查等問題不斷出現，更使人們對公安機關行為的性質無法判斷。就行政審判而言，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規定，公安行政行為是可訴的，而公安偵查行為則是不可訴的。在行政訴訟中，如何界定公安機關的行政行為和偵查行為，為我們正確地審理案件，使當事人獲得司法救濟具有重要的意義。

所謂公安行政行為是指公安機關根據公安行政法律、法規和規章的規定，為實現公安行政管理任務，對行政相對人所實施的行政處罰、行政強制以及其他行政決定性為，公安行政行為的目的是維護社會治安管理秩序。所謂公安偵查行為則是指公安機關，在刑事案件立案后，依照法律規定進行的專門調查工作和采取的強制措施，其目的是查明犯罪事實，揭露犯罪，證實犯罪。

公安行政行為與公安偵查行為既有聯系又有區別，聯系方面表現在：1.兩種行為都是由公安機關作出的，這是導致這兩種行為容易混淆的一個基本原因。2.兩種行為對當事人產生的權利義務影響相似。如行政拘留和刑事拘留。3.兩種行為的外在表現有一定的交叉。二者的區別主要表現在：1.對象不同。偵查行為實施對象是刑事違法行為；公安行政行為對象是治安違法行為。2.法律依據不同。偵查行為的法律依據是刑事法律規范；公安行政行為的法律依據是治安方面的法律規范。3.形式不同。偵查行為主要是刑事偵查強制措施；公安行政行為主要是公安行政處罰和治安行政強制措施。4.救濟途徑不同。當事人對偵查行為不服，認為其違法或侵犯自己的合法權益，可以向實施偵查行為的機關及其上一級機關申訴，或向檢察院申訴。如果確認偵查行為違法，可依國家賠償法的規定請求國家賠償，不能向法院提起行政訴訟。當事人認為公安行政行為違法或侵犯其合法權益，可以向人民法院提起行政訴訟，請求司法救濟。

雖然公安行政行為與偵查行為存在諸多不同，但在司法實踐中，對具體問題則看法不一。其中一個突出的問題就是，對經刑事立案的行為，相對人以公安機關濫用職權侵害其合法權益為由提起的行政訴訟法院能否受理。不少同志認為：一旦刑事立案，法院就不應受理由此提起的所謂行政訴訟。理由是《刑事訴訟法》第十三條規定，公安機關發現犯罪事實或犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍進行立案偵查。從該規定可以看出，只要公安機關認為有犯罪事實或嫌疑，就有權決定立案，并進行刑事偵查。這是公安機關刑事司法職權的組成部分，不能成為法院行政審判的審查對象。對于公安機關判斷事務或出于其他目的亂立案而引起的后果都可以由檢察機關監督或由國家賠償法調整，不需要法院對此進行干預和介入。筆者則認為這種看法有失偏頗。這是因為在不少情況下公安機關刑事立案目的合法性確實存在與偵查目的不一致的地方。借刑事偵查插手經濟糾紛的情況不時發生，當事人選擇向法院提起行政訴訟也正是出于罪與非罪，是否達到立案標準等方面的重大爭議。再者，檢察機關對公安機關的監督規定比較簡單，并不能對該問題實施有效監督，而走國家賠償程序則要經過提出賠償請求，復議，申請作出賠償決定等冗長程序，不利于對當事人權利的保護。

實踐中對公安行政行為和偵查行為認識上的不一致，歸根結底說，主要是由劃分二者的標準不同造成的。在寫這篇論文時，筆者查閱了相關的文章，歸納起來，主要有以下幾種觀點：一是立案說。這種觀點認為，只要是公安機關辦理了立案手續而實施的行為，不管當事人有無犯罪嫌疑，不管是否符合偵查的目的，不管形式是否合法，均屬于偵查行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上文對這個問題已作了一定的分析，“立案說”顯然是一種形而上學的觀點，它把認定是否偵查行為的判定權交給了公安機關本身，為其規避行政訴訟開了“綠燈”，損害了行政審判的權威。二是授權說。這種觀點認為，凡是刑事訴訟法明確授權的行為，都應認定為偵查行為。也就是說，公安機關實施的行為屬于刑事訴訟法明確列舉的種類，如監視居住、刑事拘留等，就是刑事偵查行為，反之則不是。這種觀點，雖然有可取之處，但它忽視了公安行為的目的性，有的公安機關雖然冠以刑事訴訟法授權行為的名義，但其卻是為了達到偵查以外的不正當目的。如有的公安機關受企業委托向外地討債，公安機關往往明知是一般的經濟糾紛，則以經濟詐騙為由立案偵查，把當事人刑事拘留或監視居住，從而達到討回債款的目的。這顯然是借刑事偵查名義的違法行為，侵犯他人的合法權益。三是犯罪說。這種觀點認為，公安機關的行為是不是偵查行為，主要看當事人的行為是否構成犯罪。當事人的系國內為構成犯罪，則公安機關的行為就是偵查行為，如果構不成犯罪，則是行政行為。

筆者認為，要準確甄別公安行政行為和偵查行為，應當采取綜合的、動態的觀點。

一、看公安機關是否辦理了刑事立案手續。立案是偵查的前提，只有辦理了立案手續，偵查活動才能展開。

二、看行為的依據。所實施的行為是否屬于刑事訴訟法，或公安部關于公安機關辦理刑事案件程序規定等法律、司法解釋明確規定的扣押、查封、凍結、追繳等種類，看所實施的行為是否符合法定的程序。

三、看行為的目的。刑事偵查主要是為了揭露犯罪和證實犯罪事實。公安機關要采取偵查措施，不能靠主觀臆斷，必須有證明嫌疑存在的證據。

四、看公安機關是否存在插手經濟糾紛的問題。在現實生活中，公安機關往往以偵查的名義插手經濟糾紛。常見的方式是以詐騙犯罪為由采取限制人身自由、查封、凍結、劃撥、扣押等強制措施。這主要從當事人之間有無經濟糾紛入手，對公安機關的行為進行具體分析，齊其是否針對經濟糾紛本身。如果不是針對經濟糾紛的則不屬于插手經濟糾紛。

五、看行為的結果。公安機關在實施偵查行為后是否有后續的工作，即是否將案件移送檢察院起訴，或按照刑事訴訟法規定的程序結案。

對公安機關的行為進行綜合的判斷分析才能對其本質是否屬于具體行政行為作出準確的辨別。筆者認為，僅僅這些是不夠的，還要采用動態分析的方法。因為，事物都是發展變化的，如果孤立靜止地看問題，勢必會比較片面。公安機關在辦案中，在案件發生時往往不可能對案件本質下一個準確的結論。因為這需要在偵查過程中逐步地去了解，往往案情的變化也會引起公安機關行為性質的變化。有這樣一個案例。A公司向公安機關報稱，其10萬元的銀行匯票被B公司的職員搶走，公安機關即以搶劫的案由立案，同時將B公司銀行賬戶上的10萬元存款凍結。僅從這時的情況分析，公安機關辦理了立案手續，并且采取的措施也是刑事訴訟法明確規定的，也符合偵查目的，該行為應為刑事偵查行為，是不可訴的。但是公安機關凍結后不久，接到法院來函，稱A、B兩公司存在經濟糾紛，該10萬元匯票系雙方購銷貨物的款項，要求公安機關予以解凍，但公安機關拒不理睬，反而將該款劃撥到A公司賬戶，最終造成該款無法追回。

現在我們對該公安機關的行為進行整體的分析。公安機關的行為實質上經歷了三個發展階段：一是實施階段。二是了解案情階段。法院來函后，公安機關要么將該款移交到法院處理，要么解凍。三是明知故犯的階段。其明知不屬于刑事案件，還要繼續采取劃撥的強制措施。此時，公安機關的目的也發生了變化，不再是開始的證實犯罪，打擊犯罪，而是以此為借口干預經濟糾紛，通過表面合法的手段達到實質非法的目的。其本質上即屬于濫用職權的具體行政行為，對因此給B公司造成的損失，B公司可以通過行政訴訟來進行救濟。

綜上所述，準確地甄別公安行政行為和偵查行為涉及到司法審查的范圍的確定，他關系到公民、法人和其他組織，在其合法權益遭受侵害后的救濟程度，也關系到行政權受司法監督制約的程度，相信隨著法律的完善，必將會對此進一步地明確。