摘要： 公安機(jī)關(guān)是國家重要的政府行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門，在依法治國中處于重要位置，公安機(jī)關(guān)能否嚴(yán)格執(zhí)法，提高執(zhí)法質(zhì)量，達(dá)到依法行政，將直接影響依法治國的工作進(jìn)程。如何提高執(zhí)法質(zhì)量，是擺在公安機(jī)關(guān)面前的一個(gè)亟需解決而又必須解決的問題，也是每一位公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員必須認(rèn)真思考和研究的問題。這幾年，各級(jí)公安機(jī)關(guān)先后組織進(jìn)行了新老“三項(xiàng)治理”，特別是當(dāng)前正在深入開展的端正執(zhí)法思想，堅(jiān)持立警為公，執(zhí)法為民的集中學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，通過加強(qiáng)對(duì)民警的教育培訓(xùn)，狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量有了較大提高。但是公安執(zhí)法工作仍存在著許多問題，人民群眾還有很多不滿意的地方。因此，怎樣理性地看待公安執(zhí)法工作現(xiàn)狀，認(rèn)真分析存在的問題，深刻剖析發(fā)生問題的根源，探究改革、完善和加強(qiáng)公安執(zhí)法工作的措施，是每個(gè)公安民警應(yīng)當(dāng)高度重視、深入思考、認(rèn)真研究的重大課題。下面筆者結(jié)合駐馬店本地的執(zhí)法工作現(xiàn)狀，就當(dāng)前公安執(zhí)法工作存在的問題、原因及對(duì)策，談些看法。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；公安行政執(zhí)法；依法治國

一、當(dāng)前公安行政執(zhí)法工作中存在的主要問題 目前，執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法質(zhì)量不高，一直是長期困擾我們公安執(zhí)法的一大頑癥。就如何根治這一頑癥，近年來，各地公安機(jī)關(guān)都高度重視，積極貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策，制訂了切實(shí)可行、便于操作的各項(xiàng)規(guī)定，狠抓了規(guī)范執(zhí)法，嚴(yán)格依法行政，公安機(jī)關(guān)把開展規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量作為工作的重點(diǎn)，強(qiáng)力推進(jìn)了公安執(zhí)法工作。從整體上看，公安執(zhí)法工作和執(zhí)法質(zhì)量有了明顯地進(jìn)步和提高。但是，受多種因素的影響和制約，一些多年形成的、舊的執(zhí)法習(xí)慣和執(zhí)法觀念還依然存在，公安執(zhí)法工作特別是行政執(zhí)法工作還存在著一些不容忽視的問題，有的還相當(dāng)突出。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)： （一）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，以罰款代替行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育，導(dǎo)致案件降格處理的情況相當(dāng)嚴(yán)重。 一些地方公安機(jī)關(guān)視治安罰款為一種“創(chuàng)收”手段，對(duì)治安案件不注重調(diào)查取證，不分情節(jié)輕重，個(gè)別案件交錢走人，不拿錢關(guān)起來。有的地方片面規(guī)定罰款指標(biāo)，執(zhí)法辦案要看是否有“油水”可撈。因而常常以罰代拘，在群眾中造成犯了罪、違了法都可以贖買的錯(cuò)覺，忽視當(dāng)事人的合法權(quán)利，忽視了處罰的社會(huì)效益，群眾對(duì)一些案件處理不公意見較大，反映強(qiáng)烈。有的辦案單位在辦理治安案件時(shí)，往往先責(zé)令當(dāng)事人交款或扣押當(dāng)事人財(cái)物，當(dāng)事人如交納了，就將暫扣款用作罰款處理；如不交納或交不出，就予以治安拘留處罰，以致對(duì)有些違法事實(shí)、責(zé)任相當(dāng)?shù)陌讣?，出現(xiàn)罰款或拘留兩種不同的處罰。有的甚至當(dāng)事人不交暫扣款，就又罰款、又拘留，特別是在辦理賣淫嫖娼案件中，辦案人員抓住當(dāng)事人不愿張揚(yáng)的心理，以罰款代替行政拘留、收容教育或勞動(dòng)教養(yǎng)的現(xiàn)象尤為突出。據(jù)調(diào)查，個(gè)別單位辦理的賣淫嫖娼案件，有不少是應(yīng)對(duì)違法行為人予以收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)或行政拘留的，還有部分行為人觸犯了刑法，應(yīng)追究刑事責(zé)任，但有的單位往往是一罰了事。還有的地方用罰沒款項(xiàng)發(fā)工資，造成了執(zhí)法的不嚴(yán)肅性，影響了公正執(zhí)法。 （二）部分民警法制觀念淡薄，基本素質(zhì)較差，特權(quán)思想嚴(yán)重，甚至辦人情案、關(guān)系案，在執(zhí)法中隨意性大，不嚴(yán)格執(zhí)法，主要表現(xiàn)為： 越權(quán)處罰。一些辦案單位越權(quán)辦案，辦案過程中缺少報(bào)批手續(xù)，該報(bào)批的不報(bào)批。有的派出所擅自處50元以上甚至幾千元的罰款，既不報(bào)請(qǐng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，又不依法出具有關(guān)法律文書，只開一張白條，有的還多收少開；還有的不按法定的處罰幅度量罰，如對(duì)應(yīng)處以200元以下罰款的，有的卻處以400元罰款，對(duì)賣淫嫖娼、賭博等案件，擅自提高罰款數(shù)額。 辦案顯失公正，隨意行使自由裁量權(quán)。有些辦案單位或民警辦人情案、關(guān)系案，對(duì)于二人以上的共同違法案件，有的“頂格”處罰，有的則按最低限處罰，造成情節(jié)輕重與處罰力度不相當(dāng)。有些案件因?yàn)樯婕暗椒椒矫婷娴年P(guān)系，往往大事化小，小事化了；有的執(zhí)法人員隨意罰款，張口說罰多少就是多少。 對(duì)案件不作深入細(xì)致的調(diào)查，隨意定案。特別是比較復(fù)雜的案件，明顯還有同案犯及其它違法行為，而不作進(jìn)一步的調(diào)查取證，該進(jìn)行鑒定的證據(jù)不送請(qǐng)鑒定，有些案件不作全面取證調(diào)查，僅憑當(dāng)事人的口供定案，致使一些違法犯罪人員得不到應(yīng)有的打擊處理。 濫用強(qiáng)制性手段。一是留置超范圍，留置后不按規(guī)定通知家屬。如對(duì)經(jīng)濟(jì)案件、傷害案件、交通肇事案件、賭博、賣淫嫖娼案件等明顯不符合留置條件的違法犯罪嫌疑人適用留置，或在刑事、行政立案后仍延長留置。對(duì)違法犯罪嫌疑人留置后，不通知或不及時(shí)通知家屬。二是適用刑事強(qiáng)制措施隨意性較大。對(duì)刑拘延長30日的對(duì)象超出刑訴法第69條規(guī)定的三種對(duì)象范圍，犯罪嫌疑人刑拘后，基本上都延長至30日；有的刑拘期滿后，沒有繼續(xù)偵查必要的，也采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，并且保而不審，監(jiān)而不審；對(duì)監(jiān)管對(duì)象監(jiān)管措施不落實(shí)，情況沒有及時(shí)掌握，如某縣局一取保候?qū)弻?duì)象，起訴到檢察院時(shí)，才發(fā)現(xiàn)已死亡；刑拘、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住轉(zhuǎn)處率不高，特別是監(jiān)視居住直接釋放率高。三是隨意扣押、處置涉案財(cái)物。暫扣、證據(jù)登記保存以及發(fā)還財(cái)物未按規(guī)定審批，有的甚至還在打“白條”；收取預(yù)交款超范圍；有的對(duì)交通事故肇事車輛連同車上貨物一同暫扣，久拖不予發(fā)還等。 利用處罰權(quán)送人情，不依法辦案。一些辦案單位在處理賭博、賣淫嫖娼時(shí)，對(duì)賣淫女、嫖客實(shí)施罰款、拘留、勞教，而對(duì)容留、介紹賣淫嫖娼的老板大多處以較低數(shù)額罰款或根本不予處理。 不履行或者拖延履行法定職責(zé)，《人民警察法》第六條規(guī)定的十四項(xiàng)職責(zé)是公安機(jī)關(guān)及其人民警察的法定職責(zé)。但當(dāng)前一些基層公安機(jī)關(guān)沒有很好履行這些法定職責(zé)，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)群眾報(bào)警不出警或不及時(shí)出警處置，案件該立不立、該查不查。二是對(duì)公民要求保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的求助，不理不睬，拒絕履行。三是對(duì)公民申領(lǐng)許可證、執(zhí)照，該辦不辦、故意刁難或無故拖延等。如在辦理傷害案件中，一些基層派出所民警接到報(bào)警后，往往不管案情大小，先叫治保會(huì)或協(xié)警隊(duì)去處理。有的派出所即使受理了，也不及時(shí)立案，認(rèn)真調(diào)查取證，因而造成案件久拖不決，無法處理。有的則違反規(guī)定，將構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的輕傷以上案件也作調(diào)解處理，有的輕傷害案件當(dāng)事人向法院提起訴訟，派出所不肯移交有關(guān)案件材料，致使加害人逃避制裁、處罰，受害人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。 地方保護(hù)主義問題依然存在。各地區(qū)之間、各部門之間，為了自身和局部利益，互相推諉本應(yīng)管轄的案件，特別是在退贓和處理涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的案件時(shí)，非但不予配合，反而多方阻撓，有的還搞幕后交易，退贓即放人；還有的對(duì)異地公安機(jī)關(guān)到本地辦案協(xié)查不聞不問，索要好處費(fèi)或不按管轄分工亂辦案等等。 （三）重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象較為普遍，辦案中不按法定程序辦理或程序違法現(xiàn)象比較突出。 違反法定程序辦案。一是執(zhí)法主體不合法。協(xié)警、保安參與辦案、制作筆錄，有的單獨(dú)上路檢查扣證罰款；民警單人調(diào)查取證、檢查和進(jìn)行詢（訊）問。二是違反地域管轄、警種管轄規(guī)定執(zhí)法辦案。如涉及本地企業(yè)被騙的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，不管有無管轄權(quán)，都立案?jìng)刹椋慌沙鏊绻茌爡^(qū)域查賭、查嫖；刑偵部門辦理治安（行政）處罰案件；派出所上路查處交通違章行為等。三是違反法定程序辦案。先偵查（調(diào)查）后立案；先處罰后裁決；先告知后取證；當(dāng)場(chǎng)處罰未出示證件，未告知處罰事實(shí)、理由、依據(jù)及訴權(quán)，未制作當(dāng)場(chǎng)處罰決定書；沒收財(cái)物、50元以上罰款和重大交通事故適用簡(jiǎn)易程序處理；交通事故處罰案件中，事故責(zé)任認(rèn)定與處罰告知和聽證權(quán)利告知書同時(shí)送達(dá)，處罰決定書不送達(dá)或送達(dá)不及時(shí)，有的甚至在制作筆錄時(shí)就交當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽字等。四是超越職權(quán)審批。警務(wù)區(qū)、中隊(duì)審批治安行政案件立案；科所隊(duì)長審批刑事案件立案、延長留置和以縣級(jí)公安機(jī)關(guān)名義作出的治安（行政）處罰案件等。 執(zhí)行聽證程序不到位。部分民警對(duì)聽證制度認(rèn)識(shí)不充分，故意規(guī)避法律；有的告知程序執(zhí)行得不夠準(zhǔn)確、規(guī)范。在作出處罰決定前不告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，或以種種理由勸說當(dāng)事人，收回請(qǐng)求，不進(jìn)行聽證；當(dāng)場(chǎng)處罰較為混亂。不應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)處罰而實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰。有的實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰，不依照法定程序填寫裁決書，民警口頭說了算。 法律文書制作不規(guī)范。填寫時(shí)有的用詞不規(guī)范，對(duì)認(rèn)定事實(shí)沒有必要的時(shí)間、地點(diǎn)、情節(jié)等要素描述，有的因此敗訴。 罰繳分離制度除公安交通管理部門試行實(shí)施外，其它部門實(shí)施不規(guī)范，罰繳分離制度堅(jiān)持不好，個(gè)別單位形同虛設(shè)。 (四)執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、粗暴。一是辦案中動(dòng)手動(dòng)腳、變相體罰，刑訊逼供。如在審訊中對(duì)違法犯罪嫌疑人采取長時(shí)間不讓睡覺、罰站、罰跪等手段逼取口供。二是在治安管理中，動(dòng)不動(dòng)搞“零點(diǎn)行動(dòng)” 、“地毯式清查”，深更半夜上門查驗(yàn)證件，蔑視弱勢(shì)群體；在查處治安案件、調(diào)處治安糾紛中，不會(huì)做、不愿做耐心的思想教育工作，動(dòng)輒使用傳喚手段，將雙方當(dāng)事人帶到公安機(jī)關(guān)；在處置群體性事件中，不注重思想教育、引導(dǎo)，而采取強(qiáng)制驅(qū)散等方法，造成警民關(guān)系不和等。三是采取“跟蹤”、“盯梢”等方法查處賭博、賣淫嫖娼案件，隨意將美容美發(fā)廳、歌舞廳的“小姐”帶到公安機(jī)關(guān)審訊等。 二、對(duì)當(dāng)前公安行政執(zhí)法中存在主要問題的原因的分析 造成公安行政執(zhí)法工作主要問題的原因是多方面的，既有客觀因素，也有主觀因素，主要表現(xiàn)為以下幾方面： （一）執(zhí)法指導(dǎo)思想不端正，執(zhí)法觀念落后。目前公安執(zhí)法工作中存在的諸多問題，最根本的原因是執(zhí)法指導(dǎo)思想有偏差，執(zhí)法觀念不適應(yīng)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立，民主和法制建設(shè)的步伐不斷加快，但一些民警的思想和觀念沒有及時(shí)跟上改革步伐，一些不合時(shí)宜的傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念沒有得到及時(shí)的清理，特別是法治意識(shí)和人權(quán)保障意識(shí)沒有很好確立。具體表現(xiàn)為：一是在把握法律與權(quán)力的關(guān)系上，權(quán)力至上觀念根深蒂固。部分民警習(xí)慣于按長官意志執(zhí)法和領(lǐng)導(dǎo)批示辦事，以領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)的滿意不滿意作為執(zhí)法工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，忽視法律要求；當(dāng)權(quán)力需要與法律要求發(fā)生沖突時(shí)，往往取權(quán)舍法，以權(quán)代法。二是在用權(quán)與維權(quán)的關(guān)系上，權(quán)力本位思想嚴(yán)重。習(xí)慣把權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上，漠視公民權(quán)利，沒有認(rèn)識(shí)到保護(hù)公民權(quán)利是執(zhí)法工作的最終目的。認(rèn)為只要是打擊違法犯罪，就可以不顧違法犯罪嫌疑人和其他公民的合法權(quán)益；“為了抓住壞人，抓錯(cuò)好人也不要緊”，“為了穩(wěn)定大局，侵犯一些人的權(quán)利在所難免”。三是在處理警民關(guān)系上，定位不正，主仆顛倒。忘記了人民警察的宗旨，忘記了人民群眾是公安執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，模糊了“相信誰、依靠誰、為了誰”這個(gè)分水嶺；特權(quán)思想嚴(yán)重，惟我獨(dú)尊，對(duì)群眾缺乏感情，對(duì)群眾的呼聲無動(dòng)于衷。 （二）民警整體素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)不精。一是部分民警缺乏應(yīng)有的法律、業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)新形勢(shì)下執(zhí)法辦案要求不了解、不掌握。不少新民警對(duì)法律和業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，尤其是近幾年剛從地方和轉(zhuǎn)業(yè)軍人中錄用的新民警，只進(jìn)行一二個(gè)月的短期培訓(xùn)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律和業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)辦案有關(guān)程序要求知之甚少，不能適應(yīng)崗位執(zhí)法要求。一些老民警往往習(xí)慣于經(jīng)驗(yàn)辦案，不注重知識(shí)更新，對(duì)新形勢(shì)下執(zhí)法工作的新要求不明確，有的還錯(cuò)誤認(rèn)為規(guī)范執(zhí)法、按程序辦案是束縛自己的手腳，會(huì)降低工作效益；二是一些民警職業(yè)道德水準(zhǔn)不高，缺乏應(yīng)有的工作責(zé)任心。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)的沖擊和影響下，少數(shù)民警拜金主義、享樂主義思想嚴(yán)重，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；沒有經(jīng)濟(jì)利益的案件能推則推，能拖則拖，該辦的不辦；有好處的案件，爭(zhēng)著、攬著、搶著辦，借執(zhí)法辦案之機(jī)，吃拿卡要，有的甚至索賄受賄、貪贓枉法。三是部分基層領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，工作作風(fēng)不實(shí)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)自己不懂法，不會(huì)辦案，根本起不到指導(dǎo)和監(jiān)督把關(guān)作用。有的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)不實(shí)，忙于應(yīng)酬，很少關(guān)心執(zhí)法工作，在審核、審批案件中，往往只批不審，敷衍了事。 （三）公安管理體制存在較大弊端?，F(xiàn)行公安管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，其弊端日益顯現(xiàn)。最突出的有兩個(gè)方面：一是人事管理體制不適應(yīng)。目前公安機(jī)關(guān)列入地方政府機(jī)構(gòu)編制序列，實(shí)行公務(wù)員人事管理，內(nèi)部人事管理缺乏自主權(quán)，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任用、民警招錄、清退等都受到當(dāng)?shù)亟M織人事部門的制約，造成“進(jìn)、出口”不暢，管理不順，警力不能及時(shí)得到補(bǔ)充、優(yōu)化?，F(xiàn)有警力配置與當(dāng)前的治安形勢(shì)、公安工作任務(wù)很不適應(yīng)。目前全國公安民警占人口比例是萬分之十二左右，而新蔡縣僅為萬分之三點(diǎn)六。二是財(cái)政保障體制不適應(yīng)?，F(xiàn)行公安經(jīng)費(fèi)保障主要靠財(cái)政撥款，這取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。由于種種原因，公安經(jīng)費(fèi)普遍不足。“皇糧”吃不飽，就要吃“雜糧”，不少基層領(lǐng)導(dǎo)的主要精力不是放在抓工作上，而是放在抓經(jīng)費(fèi)上，想方設(shè)法抓“收入”，能罰則罰，盡可能多罰。 （四）立法滯后，法律法規(guī)不完善。我國現(xiàn)行法律體系尚不完備，特別是行政處罰方面沒有統(tǒng)一的程序法，而是分散于各實(shí)體法律法規(guī)中，難免發(fā)生互相矛盾，互相抵觸，有的規(guī)定還過于原則，缺乏操作性。如公安機(jī)關(guān)常用的《治安管理處罰條例》，與《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律規(guī)定不配套，給民警執(zhí)法帶來了困惑。其他行政法律法規(guī)，也存在著許多不完善的地方。如全國人大和省人大《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼?jīng)Q定》對(duì)單位容留、放任賣淫嫖娼行為都規(guī)定了罰則，但量罰尺度不同；又如國務(wù)院《道路交通管理?xiàng)l例》和交通部《營運(yùn)性道路運(yùn)輸機(jī)動(dòng)車準(zhǔn)駕證管理規(guī)定》有關(guān)營運(yùn)車輛及駕駛員管理的規(guī)定，公安和交通運(yùn)管部門都有權(quán)進(jìn)行管理處罰，造成多頭執(zhí)法，重復(fù)管理等。 （五）監(jiān)督制約機(jī)制不健全，責(zé)任不落實(shí)也是造成公安行政執(zhí)法工作主要問題的原因。雖然隨著各種監(jiān)督制約機(jī)制的不斷完善，對(duì)公安行政執(zhí)法工作的監(jiān)督力度不斷加大。但是由于這些監(jiān)督制約機(jī)制的落實(shí)不夠，對(duì)公安行政執(zhí)法工作中的問題發(fā)現(xiàn)不了，或者發(fā)現(xiàn)了也不去落實(shí)，也就難以發(fā)揮監(jiān)督制約的作用。比如要求公開公安行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)行“陽光作業(yè)”，但是在很多地方仍是“暗箱操作”，并且很多案件根本就不立案，外界發(fā)現(xiàn)不了，也沒人舉報(bào)，這樣監(jiān)督也就無從談起，進(jìn)而形成了在公安執(zhí)法過程中各種問題的存在。

參考文獻(xiàn)： [1]《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法須知》，公安部法制局； [2]付明喜著：《完善我國行政法律規(guī)范體系》，行政法學(xué)研究，2005年第2期； [3]劉璐著：《試論行政科學(xué)程序中的非法證據(jù)排除規(guī)則》，行政法學(xué)研究，2005年第1期； [4]余軍，尹偉琴合著：《對(duì)作為行政訴訟“通道的功能性概念的再認(rèn)識(shí)》，政法論壇，2005年第23卷； [5]河南省公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)資格認(rèn)證考試復(fù)習(xí)資料，河南省公安廳，2005年2月 [6]河南省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員輪訓(xùn)班法律法規(guī)學(xué)習(xí)材料摘編，河南省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員輪訓(xùn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2004年10月