( 摘要：上世紀80年代以來在西方各國興起的社區警務策略，是一種維護社會治安的新思維、新觀念，體現了西方各國行政改革和新公共管理運動中所蘊涵的“治理”觀念。本文從治理的視角出發分析了西方各國社區警務改革的實踐歷程及主要內容，在此基礎上嘗試對我國“社區警務”改革的實際運作情況進行分析，從而提出適用于社區警務戰略的合理建議。)

自上世紀70年代末80年代初開始，由于經濟衰退、財政危機以及公民對政府服務普遍不滿等原因，經濟合作與發展組織成員國均開始了以“治理”為特征的行政改革。從這些國家的改革實踐來看，我們可以總結出“治理”所具有的一些特點。總體上看，治理意味著統治的含義有了變化，意味著新的管理過程，或是以新的方法來統治社會。從本質上講，治理意味著處理公共事務的能力不僅限于政府權力，不僅限于政府發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。從方式上看，由于來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者之間存在著權力依賴，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、協商談判。這就改變了以往權力自上而下的運行方式，而代之以一種上下互動的方式，也可以說，治理主要是通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。

警察組織作為政府的一個重要職能部門，在任何國家中都承擔著維護統治秩序，保持社會穩定的重要使命，同時其自身也面臨著不斷提高效能以適應不斷變化形勢的艱巨任務。近年來，美、英等國提出有別于傳統專業化“快速反應、犯罪偵查”的“社區警務”制度實施之后，不僅明顯改善了警民之間的關系，更是對陳舊警務理念的轉換、警務機制的再造，體現出警察機構在維護公共安全過程中治理方式的深刻變革。其基本理念已經被我國接受并在全國由點到面的逐步推行。但是我國警察組織中固有的官僚封閉特征及落后的警務理念與組織文化，造成了在警務社區改革進程中存在著許多問題，警察組織中產生了溝通不良及抗拒改革的狀態，本文將對這些問題作簡要的探討，并提出若干對策建議。

一、社區警務在西方發達國家的實踐及其理論蘊涵

從世界范圍來看，已經經歷了四次警務革命：第一次是1829年，英國人建立了都市警察；第二次是20世紀20年代美國警察專業化運動；第三次是70年代歐美警察現代化運動；第四次是80年代以后至今，社區警務運動。其中的第三次革命，著重警察內部建設，使警察組織發展到鼎盛時期。各國警察不僅大幅增編，而且警察的薪金大幅提高，現代化裝備也武裝到牙齒。盡管如此，犯罪并未得到有效抑止。隨之而來的有三個問題：警力和犯罪同步增長；警察成為“機器人”后造成警民關系惡化；警察裝備的現代化并沒有同步提高對犯罪的認知率。人們逐漸意識到，警察好比一棵大樹，想要蓬勃成長，根必須扎進社區。因為產生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的主力也只能是社會公眾。由此，“社區警務”的理念逐漸清晰，并很快被世界各國所廣泛認同采納，如今已經成為一股勢不可擋的潮流。

所謂社區警務，根據休斯敦警察局的定義是指存在于警方與社區之間的一種相互作用的過程，其要旨是警察和社區居民共同發現和解決社區問題。 而我國的學者在此基礎上的新概括“旨在共同發現和解決社區的治安問題” ，應是對社區警務更有針對性的界定。因為社區警務戰略要通過密切警察與社區的聯系，要通過雙方的共同努力來預防和減少犯罪、再造社會和諧。

社區警務在做法及主要構成活動要素上，大致可歸納為以下四方面內容：

一是改善警民關系，實現社區的犯罪預防(Community-Based Crime Prevention)。警民關系是社區警務的基礎，國外的警務工作中同樣十分重視這一問題，并采取了許多增強警民關系的措施。其中最為典型的例子就是重組巡邏活動（Reorientation of Patrol Activities）。傳統的警務策略著重于群眾見警率高低及是否能快速反應打擊犯罪來論定是否可以有效阻止犯罪，但是這種做法在近幾年來遭受到許多學者的質疑，并逐漸轉變為更有前瞻性、更有實質效益的“預警式犯罪預防巡邏策略”（Proactive Crime Prevention）。在美國，80年代末期以前，警察在社區的執法工作主要是駕著警車在街道上巡邏，警察與公眾直接接觸的機會很少，警民關系冷淡，民眾也很少向警方提供有關犯罪的線索。為了改變這種不良的局面，80年代后期到現在，美國各地警察局讓警察在社區內走出警車，步行、騎馬或騎自行車，在人口稠密地區或商業街道上緩慢而目標顯著地巡邏。這樣警察能廣泛接觸民眾，對社會上不穩定青少年能產生一種威懾作用，從而能減少警務區的違法犯罪活動。通過徒步巡邏增進警民間的接觸機會，通過家宅的個別拜訪，建構警民合作、聯系、預防犯罪網絡。這一策略不只是可以做好事前犯罪預防的宣傳、聯系、合作的渠道，而且可以形成多元化巡邏勤務的重整與合作，在犯罪發生之時及發生之后，基層民警可以掌握到更多、更快的治安信息，有效維護社區內的治安品質。警察在執法與維持秩序的同時，還積極為社區公眾服務，以增強警民關系。據調查，在美國警察接報案的電話中，只有20％與犯罪有關，80％是社會服務性的要求。越來越多的警察部門開始把工作重點轉移到社區警務方面，如，警察有責任對傷病人實施現場急救，協助尋找失蹤者，幫助迷路者、老弱病殘者，等等。這樣就給社區居民了解警察、認同警察并進而協助警方控制犯罪提供了有利條件。 因此，社區警務中的警民關系、警民協作對防控犯罪、維護社區治安秩序意義重大。

二是采取適當的警務措施，加強犯罪防控。警務措施是防控犯罪的重要手段。社區警察可以通過監控個別犯罪多發或易發點來防范犯罪。在問題突出的地區和對有問題的人即重點對象，警察應做到心中有數。社區警察應有很強的偵查意識，對在社區內發生的刑事案件除對受害人的緊急救護和現場保護等責任外，還應嚴格負責地進行對犯罪嫌疑人的排查工作，避免社區警察與刑事偵查相脫節的現象。如，社區警察在案發后有責任迅速趕赴現場并注意采訪受害人和目擊者，盡量收集有關證據，為刑警偵查破案提供方便。社區警務措施應是多方面的。

三是提升民警責任感（Increased Police Accountability）。社區警務的策略，在于增進社區民警與社區內群眾接觸的機會，讓警察與社區居民間能互相了解、相互體諒，培養彼此間對社區的歸屬感，進而通過群眾自發性參與民警的工作及活動的中，達到協助及監督的目的，利用社區內資源共同來解決社區內的問題、提升社區治安，進而讓群眾對民警更有信任感，增加警察執行工作的責任感與熱忱，促進警民雙方真正的合作。以加拿大為例，警察在實施社區警務時，即強調：所謂的“社區”包括了內部及外部的意義。內部而言，警察組織必須對其成員的需求和問題有所回應，授權給員工，提供基層警員決策的權力及彈性，以提高基層警員的士氣與成就感。此外，也通過訓練、領導、內部咨詢等方式達到組織重組與警務革新的目標。對加拿大來說，這項內部的改革，比外部的作為更重要，因為他們深信：希望警員怎么待人，就要如何對待自己的警員；在改變別人以前，要先改變自己。至于外部的“社區”則包括所有顧客、警察服務的市民、各級政府機關、與其他警察常接觸的公司團體。加拿大政府要求這些顧客必須對警務服務有更高的參與程度。警察推出青少年援助計劃、市民巡邏計劃等，這些計劃專案經過媒體、快報、特別刊物等方式宣傳實施的結果，再犯罪率下降明顯，群眾滿意度顯著提升，效果十分顯著。

四是指揮的分權化（Decentralization of Command）。每個社區因為其環境及治安狀況的不同，因此有不同的警務需求和需要解決的問題，因此，警察工作必須適時改變策略來適合各個社區的要求。為了達成這個目標，就必須視情況充分授權給各個社區內的分支機構，使其自行制定符合該社區要求的策略。在此策略之下，各個社區內的民警，因為自主性較高，所以工作成就感與滿意度相對地提升，這樣一來也會使基層民警工作的熱忱與效率大大提高。

社區警務運動對原有警察組織結構、理論觀念所構成的沖擊還不僅限于上述方面，還體現在價值目標、力量主體、工作重心、警務風格、績效標準等諸多方面。一句話，社區警務體現了公共治理的基本蘊涵。具體而言，一是在警力方面，從人、財、物的巨幅增長轉向“無增長改善論”。英國的警務改革最有代表性，針對增長警力編制的種種弊病，英國力爭在不增加人員編制、器材裝備的前提下，通過警務改革提高警察完成工作目標的能力。二是在警務風格方面，從單一的被動警務轉向重視主動提前警務。針對反應警務日益顯現的弊端，西方國家已把工作重點從快速反應轉向預防犯罪，強調調查研究在先，以預防為主。三是在工作重點方面，從單一的巡邏與刑偵模式轉向社區警務模式。由于傳統警務工作在打擊犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重點放到社區警務上來。四是在衡量標準上，從單純重視犯罪率與破案率到多種指標綜合評估。許多西方警察和犯罪學家都認為犯罪率不能真實反映犯罪現狀。隱案、漏案現象是各國普遍存在的嚴重問題，片面追求低犯罪率等于變相鼓勵弄虛作假。現在英美等國已開始以多種指標綜合評價警察的工作，這些指標有：被害人調查、安全感調查、公眾對警察的滿意程度調查、對警察工作的重點評價調查以及警民關系調查等。五是在力量的主體認識上，從以警察為主體到以社會為主體，逐步認識到產生犯罪的根源在于整個社會，打擊犯罪的主體也在于整個社會。只有通過整個社會才能減少犯罪。六是在領導體制上，中央集權與地區自治的差距越來越小。以英美為代表的地區自治正在向加強全國統一協調、統一領導的方向發展；以法國、德國為代表的中央集權警察逐步向分散權力、建立地方警察的方向發展。總之，西方警察體制正在發生明顯的交融現象。七是在警務合作方面，從單一的警察行動向地區與洲際的警察行動發展，除了交流、協調行動式的國際刑警組織外，國際與洲際的實質性合作也在不斷發展。八是在警察隊伍的性質方面，軍事化與平民化警察的差距在逐步縮小，軍事化與平民化互相包容。一方面，隨著反暴亂、反恐怖的實戰需要，平民化警察根據需要建立了軍事化、武裝性質的快速反應部隊。另一方面，由于暴力對抗造成了嚴重的社會矛盾，“最大限度地限制武力論”成為西方警察行動的準則。宣傳上的平民化與準軍事化，是警務改革的趨勢之一。九是在警察隊伍構成方面，國家警察與私人警察共同發展，警察社會化的趨勢明顯。

總之，社區警務運動是涉及警察組織內部與外部的一場綜合性改革實踐，在組織內部，以管理主義為指導原則，倡導合理授權，實行參與管理，積極引入企業化管理方式；在組織外部，以公共選擇理論為指針，尋求建立警民之間“同伙”關系，試圖通過警民攜手合作，共同鑒別影響社區品質的問題，進一步找出問題的根源，再由警察與群眾共謀解決對策，達成增進整個社區治安的最終目的。簡言之，西方各國社區警務改革體現了對經濟、效率與效益等多元價值目標的追求，包含了警察組織內部企業化，外部市場化、社會化等改革內容，蘊涵了管理主義、公共選擇、社會控制等理論原則，是西方各國行政改革的重要組成部分。

二、我國社區警務改革的主要成效與不足

我國公安部門的改革與整個行政體制改革一樣，面臨著法治化與市場化的雙重考驗。事實上，改革開放以來，公安部門一直在沿著這兩個方向探索改革之路。實現法治化，是為了規范公共權力運作，防止權力誤用和濫用，保障公民基本權益；實現市場化，則是為了降低行政成本，提高工作效率，改善服務質量。社區建設是我國城市經濟和社會發展到一定階段的必然要求，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強基層政權建設的重要內容。由社區建設應運而生的社區警務，是適應社會不斷進步、經濟快速發展產生的社會治安從單一、靜態向多元化、動態化方向轉變而采取的警務模式，同時也是公安部門沿市場化、社會化方向進行改革的新的嘗試。

首先，我國的傳統警務體系一直是把警察角色功能定位在刑事案件偵查績效的基礎上，造成了重刑事案件輕服務的價值觀。然而警察無法獨立控制犯罪、解決犯罪問題的困境已十分明顯。我國目前正面臨著新的犯罪高發期，治安形勢日益嚴峻。我國的警察數量雖然已比1986年時的65萬人增加了近100萬，但由于社會、經濟的發展，人口流動加劇，犯罪率增高，社會控制難度加大，警力不足的矛盾卻日益加劇，特別是在沿海經濟發達地區，如廣東、江浙一帶以及人口大省如河南、四川等省，警力不足已經影響到當地的社會穩定和經濟發展。因此，借鑒西方各國警務改革的經驗，施行“社區警務”，將公安機關的戰略部署從“以打為主”調整為“打防結合，以防為主”，就成為解決社會治安問題，促進治安工作良性循環的治本之策。其次，實施社區警務戰略又是新時期公安工作堅持群眾路線的新的體現。走群眾路線一直是我國公安工作的優良傳統。早在1950年我們就成立了街道的自衛團和治安小組，培養了大批治安積極分子，主要職責就是巡邏、消防。后來群眾性治安（也稱作輔助警力）一直呈蓬勃向上的發展趨勢。目前在全國范圍內基本形成了這樣一座輔助警力金字塔：保安公司、治安信息員、全日制治安聯防隊、聯戶聯防巡邏隊、反扒打擊組、治保會、暫住人口管理站和車棚看管員等。通過社區民警沉入社區，深入群眾開展工作，一方面可以充分調動社區內各方面的力量參與社會治安工作，依靠群眾及時發現社區內的治安隱患和問題，及時排除和解決；另一方面通過民警為社區群眾提供面對面的服務，可以有效解決當前基層公安工作中群眾找民警難、見民警難的問題，可以有效地增強群眾的安全感，改善民警的公眾形象。

我國公安部結合民政部努力推動社區警務的活動，在經由社區體制改革后作了規模調整的居民委員會的轄區基礎下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，結合世界警務新發展運動，采行一定的社區警務建設方案，力圖通過社區警務來促進社區與社區整體發展。1997年，隨著全國治安形勢的發展變化，公安部相繼召開了“蘇州會議”和“石家莊會議”，部署了全國派出所和刑偵工作改革，要求進一步強化派出所管理、防范職能，進一步強化刑偵專業隊伍建設，提高破案攻堅克難能力，以派出所和刑偵“雙改”激活整個公安工作。這是一次全國性的公安工作戰略調整，也可以說是一次全國性社區警務改革。

江蘇省南京市作為公安部指定的社區警務工作試點單位，從2000年開始改革的探索，其一些試點經驗，很有代表性。具體來看，主要包括以下內容 ：（1）要求各級黨委和政府要把實施社區警務納入社區建設軌道，把推行社區警務置于社區建設整體規劃內統籌安排，把落實社區警務措施納入社區治安綜合治理責任制。（2）強化社區治安綜合治理網絡建設，建立健全以社區組織（社區黨組織、街道辦事處、居委會、治保會等）為治安責任主體、公安派出所為主力軍、社區大單位為骨干的社區綜合委員會，統一組織和協調實施社區警務。（3）加強社區治安基層組織建設。試行社區警務室（站）、社區管委會（居委會）合署辦公和派出所領導或戶籍民警兼任社區管委會副主任的做法。（4）根據社區規模的調整和警力狀況，按照一區一警或一區二警的模式調整民警責任區。社區民警要擔負起宣傳發動群眾、組織安全防范、治安戶籍管理、查處治安案件、協調治安巡邏等方面的職責。（5）建立區、街、居三級維護穩定信息網絡，全方位了解和掌握社區信息、監控社區動態，及時發現社區治安問題。（6）社區綜治委以社區治安問題為導向，組織社區正式組織和自治組織（社區居民代表大會、社區協商議事會等）共商社區治安對策，推行社區警務措施。（7）建立社區居民業余警校，組織開展經常性、群眾性的法制教育、法律咨詢、犯罪預防教育。（8）積極開展人民調解工作，建立社區矛盾調解中心，力爭最大限度地把矛盾和糾紛化解在基層。（9）建立流動人口管理站，強化外來人口管理。同時，要加強對刑滿釋放、解除勞教人員的安置幫教工作，預防和減少重新犯罪。（10）要在統一規范、嚴格管理和加強教育培訓的基礎上，發展壯大居委會轄區的義務巡邏隊伍和駐街各單位的專職或兼職保安隊伍，發動居民開展各種形式的鄰里守望。（11）推動社區治安契約化和產業化步伐，采取無償、抵償和有償相結合的多種治安服務形式。

從實踐效果來看，各地實施社區警務戰略的表現形式是以社區警力配備、社區警務室建立為主要標志。以吉林省為例，全省共劃分社區1533個，建設警務室755個。2003年四平會議后，各地采取撤并機構、裁減冗員、下派鍛煉等措施，多渠道充實派出所警力，使派出所總警力和社區民警數量有所增加，提高了派出所的綜合戰斗能力。遼源市通過警務改革，一線實戰警力比改革前增加了75.8％，其中社區民警增加了60.8％，社區民警人均管戶由原來的1700戶減少到1000戶。四平、通化、延邊等地也都采取有力措施，切實推動警力下沉。再從社區警務的推行效果來看，實施社區警務戰略以來，群眾基礎工作得到明顯加強，群防群治隊伍日益壯大，有力地推動了我國的社會治安綜合治理情況，調動了廣大群眾積極參與社會治安管理的積極性；群眾見警率和滿意率有所提高，使警民關系得到較大改善；同時，公安工作社會化程度明顯提高，有效帶動了各地公安工作運行機制的整體改革。

由于我國基層公安機關推行的社區警務正處于起步與探索時期，警務實踐中也出現了許多問題，并且影響到社區警務實施的效果。概括來說，存在的主要問題包括以下幾個方面：

（一）警政主管在思想上不夠重視。各級公安機關領導對新時期公安工作面臨的新形勢、新任務、新要求認識不清，沒有真正的把實施社區警務戰略擺上工作日程。在一些領導的觀念中，認為只要落實了社區責任區劃分工作，就等于實施了社區警務工作。對社區警務戰略認識不清，沒有從戰略的高度去認識和理解社區警務戰略的科學內涵，更沒有從更新警務理念、轉變警務戰略、改革警務機制等方面去思考社區警務戰略，社區警務工作還沒有上升為基層公安機關的自覺行動。同時，領導思想上的忽視所導致的直接后果就是人力、財力的警務保障不到位。警務保障機制不健全，不完善，已成為困擾社區基礎工作的“瓶頸”問題。目前各地區警察派出所所屬警務責任區人口戶數超出標準的頗多，因警力缺乏而兼任二個以上責任區者不在少數，使得社區民警的工作開展難以落實。同時，物質保障不充分。以吉林省為例，多數地方的警務室是靠租借解決的，外部設置、內部裝備配備、基礎簿冊、通訊設備、武器警械等工作必需物品沒有完全配齊，在市縣范圍內的警務室建設根本沒有達到規范統&一，工作條件難以適應社區警務工作需要 。

（二）重打擊輕防范的工作習慣根深蒂固。多數地方公安機關在工作內容、考評獎懲、警務保障、工作導向等方面都是以打擊破案為主，以打處人犯和偵破案件數量論英雄，給派出所下達打處指標，并以指標完成情況計分排名，而對地區發案和犯罪率的升降沒有科學合理地納入考核。這在很大程度上挫傷了基層社區民警做好防控工作的積極性。社區民警在各種專案及績效要求下，疲于奔命，窮于應付，無法兼顧地區性的犯罪預防工作，更談不到加強日常服務增進警民關系了。例如，吉林市某派出所由于所轄社區防范工作搞得好，立足轄區難以完成所承擔的指標。為完成指標，爭取名次，只能到別的轄區找案源，找線索，這在一定程度上是在錯誤引導派出所不防范、多發案、多破案，以體現工作成績。

（三）分工不明晰，沒有形成專職社區民警的工作機制。派出所社區民警名義主要負責轄區的治安防范和管理工作，但實際上由于基層警力不足，職能劃分不清等原因基層社區民警仍然承擔著案件偵破、派出所日常勤務工作等多重角色。派出所工作，在業務上分散切割得很零碎，但最后的執行，則全部落在派出所責任區民警的身上。以吉林省為例，派出所社區警務模式主要有三種：一是三隊一組制。即在派出所（警署）設社區民警隊、刑事偵察隊、治安巡邏隊和內勤組，以遼源市、延吉市為代表；二是兩隊一組制。即在派出所設社區民警隊、治安民警隊和內勤組，以四平市、通化市、白山市和松原市為代表；三是一警多能制。即在派出所只設社區民警，在社區實行一區兩警或一區多警。社區民警與其他警種特別是與刑警的職責分工模糊不清，雖然省內各地區對社區民警的工作職責、勤務方式等方面作了規定，但查破刑事案件和治安案件、安全保衛調用警力等隨意用警現象仍很嚴重，嚴重干擾社區基礎工作的正常開展。

（四）警民各方在社區治安防范上沒有形成合力。一方面，由于社區群眾對社區工作參與意識差，對社區治安和群防群治的理解模糊，在很大程度上影響、限制了社區人力資源的整合和群防群治網絡的建設。另一方面，社區工作中社區民警的工作能力不強、工作積極性不高。當前，隨著經濟的發展，人口流動的加劇，對外交往的增多，社會各類問題越來越多、越來越復雜，不少民警現有的知識結構已老化或不合理，加上培訓機制不完善，無法進行知識的有效更新，難以適應社區警務改革及日益發展的形勢對民警知識素質的要求。 以吉林省為例，由于各種歷史原因，基層民警的文化程度普遍不高，又缺乏系統的職業素質技能培訓，無法適應社區警務的需要。表現為缺乏開展基礎工作的基本功，不具備解決社區各種問題的能力，不善于聽取居民的意見，不善于做群眾工作，調動和激發群眾參與治安工作的積極性 。而更值得我們重視的是一些基層社區民警的工作積極性不高的問題。這其中有其主觀的因素，而更多是舊有的警務體制弊端的后果。以近年來各地普遍開展的各類嚴打等專項行動為例，多是籌劃統一行動的時間、并將任務下發給基層，同時國家安全保衛局、經濟偵察總隊等部門又分別制定自己的行動方案下發基層落實，造成了各類專項行動交叉重復的局面。這些專項打擊行動每次從表面數字上反映都收到了預期的效果，但實際的調查表明，基層民警包括社區民警長期疲于應付各類專項行動，對此大都持消極的態度，為湊指標而忙于應付工作，甚至編造數據，工作嚴重缺乏積極性。

三、穩步推進我國社區警務戰略持續發展的對策建議

針對我國社區警務改革中存在的這些問題，需要從組織內部與外部，從宏觀和微觀的不同層面采取措施予以解決。組織運作及其功能的發揮對于現代社會的作用與影響已無法忽視，而如何將警察組織運作加以改革以適應社會需求及發揮其功能；如何調動警務人員的積極性，發揮其主觀能動性全力的配合執行社區警務政策，則是影響警察組織執行警務社區政策中重要的因素。目前來看，應著重做好如下幾方面的工作。

（一）創建新型警務組織結構

傳統專業化的警察組織是以準軍事化及層級節制為導向而形成的金字塔型組織。所謂金字塔型的組織是依靠“指揮鏈”（chain command）通過垂直分工結合各層級的運作以產生效能。強調決策權威集中化，統一指揮的原則。組織理論研究表明，層級越多，權力越集中，則上下溝通越困難，越會加深上級對基層失控和不信任。這種科層組織文化，在公安機關中直接導致了“重打擊輕防范”的現象。由于實行中央集權及一元化的指揮體系，上級各職能機構都通過制定本部門的任務指標向下推行，而這些指標無一例外的把破案數量等強制性指標作為考核下級的唯一標準。產生的直接后果必然是，基層的工作內容缺乏自主空間與彈性，整個警務工作的中心不可避免的偏向于刑事案件打擊，而忽視日常的社會治安防范。

要從根本上解決以上問題，最佳的運作方式是在盡量不犧牲下屬權益原則下，從管理層面著手，減少組織層數。減少層級節制既能強化組織內的溝通，又能授予警察工作的自主權，滿足其對于組織的參與感以及強化其對于的組織承諾。而社區警務思想的核心就在于強調組織的分權化、決策時提供由下而上的溝通管道、授權基層、擴大其自主權等整體組織與管理的結構改變。就目前警察組織而言，“扁平化”是最佳途徑。具體來說，基層公安體系的傳統運作方式“公安局——分局——派出所”，如果要以變動最小的幅度為扁平化的原則，可以派出所的調整、合并，并賦予其與分局業務相同的職能，而取消傳統的分局這一層次。從而使派出所也具有一定的決策權，而不是僅具執行的功能。這樣，不僅能暢通過去由上而下的信息溝通管道，也能使警察組織的決策更及時、更具針對性。

（二）充分發揮各級領導的作用

社區警務能否順利的被執行，首要的問題是警察組織中的各級領導是否支持這種新形式的警務形態。社區警務要求改變舊的領導哲學及其對全體警察部門的管理方式，包括了發展全新的組織目標、價值觀、任務，這種變化則要求領導必須從控制者向指導者的角色過渡。但是這些新理念出于各種原因未必被各級領導者所熟悉、接受。首先，由于各級領導者的知識結構不一樣、考慮工作的重點不一樣、工作方式不一樣，加上不重視學習新的知識，各級領導對于社區警務改革的認識深度還遠達不到應有的高度。這就要通過組織各種學習來提高，如吉林省先后開展的警務改革大討論、實施積極警務戰略征文、專項調研等活動。特別是省公安廳在最近處級后備干部的選拔過程中，將20次全國公安工作會議和省22次公安工作會議的改革精神納入考試的重點，從而極大的促進的各級領導干部學習新型警務理論的積極性，形成了空前活躍的學習氛圍。其次，社區警務改革以致整個警務改革的過程難免會觸及各級領導者的個人利益，許多領導者往往不是因為認識不到位而是由于改革觸及自身利益而消極應對。一個近期在遼源警務改革中的例子就生動的說明了這個問題：遼源下屬某地區的兩個農村派出所經濟、環境和地理環境都很相似，但是其派出所領導對于機構改革和社區警務改革的態度和積極性卻截然相反。事后經過暗中了解，表示支持的那個派出所領導是吉林公安專科學校畢業的，畢業后在派出所一直都是業務骨干，年富力強，正是發揮自己才干的時候。改革中其升遷的機會很大；相反另一個派出所的領導是退伍轉業干部出身，年齡大，業務能力又不強，改革中將面臨退居二線。這種由于個人利益得失而形成的對改革的阻礙力量如果處理的不好將嚴重影響社區警務改革的進程。

總結各地實踐經驗，我們認為，警察組織中各級領導在執行社區警務時應發揮以下幾方面的作用：一是政策制定層面的管理者應著重于宣傳社區警務的精神與價值，改變單純憑借自身權威來“激勵”民警表現的狀況，可以采用座談會等形式，與全體民警溝通有關社區警務工作的核心與概念，來達成社區警務建設的共識。二是提升民警參與社區警務工作的積極性。領導者要改變單純以破案率為標準的評估標準，對社區警務執行績效評估重新制定，并鼓勵基層民警參與決策等。三是提升各級領導者對社區警務的認識深度和重視程度，從而在人力財力預算上的支持，減少執行社區警務的障礙。四是領導者要經常提供民警受訓的機會，使民警具有開展社區警務建設的基本素質及能力。

（三）合理運用組織授權，實行參與式管理

政府組織以官僚結構的型態存在，強調對下屬的控制與監督，以使組織的目標得以完成。現代管理學則越來越強調通過授權和實行參與式管理來調動基層工作人員的積極性，以提高工作效能。這就要求組織內的所有成員，不論是管理者或僅為基層執行者都同樣要享有一定職務上的權力，才能執行組織所指委派的任務。所謂授權，就是將完成某事的權力與能力，賦予特定對象的過程。也就是組織經由積極的作為，培養特定對象以完成某事的能力并授予其決斷的權力。或者說，“授權就是由上級主管人員或權力者，將其職權范圍內的部分職權及職責指定給某一下級，使下屬在其監督與指揮下，可以代表他自主地作出相應的行動”。參與管理是一種團隊角色的扮演、信息及決策制訂影響力的分享、參與事項及行為的合法性、團體成員能力與心力的投入，以及責任及心力的共同分擔。

傳統警察組織所呈現的封閉結構及效率的缺乏已經遠遠無法滿足社會的要求。社區警務的目的在于通過警民接觸以提升服務品質，基層民警除成為政府政策的執行者外，也是群眾對政府評價反饋的直接接收者。就是說，社區警察成為政府與群眾的間的橋梁。社區警務不僅要求決策、管理對群眾開放，還包括了警察組織的決策對下層人員開放。對關心警察組織公共面的人而言，組織決策開放參與，除了有其代表性(代表各種團體)、回應性(對群眾及下層民警的需求)的形式意義外，更有助于基層民警對社區警務改革的“共識”的建立。就是說，應該避免以往那種只強調上下級的命令、服從關系，而是應朝向“心靈契約”(psychological contract)的關系發展，使領導者與基層社區民警、社區警務改革的政策制定者與執行者之間形成對社區警務目標一致的認同感。實施參與管理，還可以讓決策者有更快速度、更直接及更廣泛的信息來源，可免除決策基礎的偏差。社區警務在執行策略方面，在組織結構上通過適度的分權將警力固定且長期地部署到基層各社區，目的即在于增加與社區群眾的聯絡接觸，有效解決社區問題；此外，管理上還配合水平式的結構而采取授權基層的方式以增加基層民警自主性，使民警具有高度的裁量權，提升其工作成就感及工作滿意度。

（四）加強組織溝通機制建設，有效整合創建安全社區資源

溝通是“正確地將信息內容傳送出去，而接收者也正確地的了解信息的意義，那么就是良好的溝通”。具體到社區警務建設，則要分別從組織內部和外部兩方面考慮。從警察組織內部來說，社區基層民警，其所傳送的信息大多僅止于直屬主管，就算是能達到較高層主管，通常也已受到修正，致使下情無法充分上達。為此，需要通過組織分權化、扁平化的改革措施，來使社區警察與警察首長的間產生積極的互動。例如，對社區警務執行成效“反饋”的溝通過程。社區警務的執行效果是否達到預先期望達到的目的，其效果最直接的要通過基層社區民警向上級進行反饋。通過社區民警對群眾接受服務時的觀感的反饋，可作為修正新政策或新程序的依據。就組織外部溝通來說，則可以定期開展創建安全社區宣傳月、宣傳周活動，充分利用閉路電視、社區板報、宣傳材料、專題板報等多種形式，擴大宣傳覆蓋面，爭取群眾對社區治安工作的理解和支持；可以通過定期接待群眾走訪，及時向群眾報告工作情況，虛心接受群眾的監督；還可以通過設立警民聯系箱、聯系簿，發放警民聯系卡，公布聯系電話，積極開展便民服務，如代辦戶口、身份證，提供法律咨詢等，為群眾排憂解難。而且，社區民警與社區群眾的溝通應該是雙向的，為了解決社區民警“下沉”帶來的管理和工作考評問題，增強社區警務工作的透明度，可成立“社區治安協商工作會”等類似機構，由社區黨組織、居委會牽頭，居民代表參加。社區民警定期向協商工作會匯報工作，通報治安情況。協商工作會成員負責收集社區居民意見，反饋信息，并落實社區民警的民主監督和社區民警的業績考評工作。

（五）推行績效管理，提升社區民警的工作滿足度和積極性

不論社區警務的組織領導、溝通及授權狀況如何，如果執行者即社區民警沒有主觀意愿去執行這項政策，而只有應付、推諉的表現，那么社區警務的執行必然無法達到預期的效果。可以說，能否調動社區民警的工作態度和積極性，全力配合社區警務政策，是影響警務社區改革成效的關鍵因素。在實施社區警務后，有多數民警認為工作量比起“非”社區警務的工作量大，而現階段績效對組織而言，刑事案件破案率，是屬于有形的數字表現，而社區警務由于其服務性績效可能因“無形”的感受而被忽略。再加上現階段基層民警工資水平普遍不高，許多貧困地區的警察工資經常被拖欠。這樣的工資福利水平與社區民警每天的工作量相比顯然不成比例，也影響到民警的工作積極性。所以要想民警積極的、主動的推動社區警務，就必須制定一套有效的績效管理和獎勵辦法，以激勵民警士氣。

按照公安部確定的社區民警主要承擔收集掌握情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范和服務群眾等五項職責要求，各級公安機關要結合本地工作實際，堅持客觀、公正、合理的原則，細化分解民警的工作任務，精心制定并在實踐中不斷完善社區警務工作考評辦法。要把宣傳、發動、組織群眾參與治安防范工作作為民警的一項基本功，以是否會做群眾工作和群眾工作的效果如何作為衡量社區民警工作好壞的重要標準之一，納入工作考核，堅決防止社區警務工作機關化的傾向。要實行綜合評估，注重工作效果，不考核或少考核工作過程，堅決糾正“重指標，輕實效”、“唯數字論”的誤區。要把可防性案件、治安案件、人口犯罪率和提供犯罪線索作為考核社區民警工作實績的主要內容，考核分值應與破案、打擊處理等同，引導社區民警積極主動地搞好防范控制工作。要建立和實行倒查和責任追究制度，對社區發生的案件、重大治安案件、事故等，要在事后組織人員反過來檢查社區在防范管理中存在哪些漏洞，分清責任，將其作為重要內容之一納入社區民警的考核成績，并及時兌現獎懲。

我們常說：“警力有限，民力無窮”，而“社區警務”就是引進民力最有效的方法。只要我們在不斷健全公安工作組織與程序法制的同時，能夠注重修正傳統官僚組織的機械式運作方式，輔之以分權警務、授權基層、上下溝通、擴大參與激勵士氣等策略，通過“社區警務”和全新警務理念的推進，必將真正實現警民合力推動我國社會治安轉變的新局面，使我國公安工作步入一個全新階段。