論文摘要 在晚清貪腐成風的官場上，赫德控制下的中國海關是一個特例。赫德在吏制領域引入英國先進的文官制度，從考試、薪酬、監督、懲戒、晉升等方面建立起規范性制度，有效地遏制了腐敗，使中國海關成為一個相對廉潔的機構。

論文關鍵詞 赫德 海關 廉政 法制

具有近代意義的中國海關是在晚清的動蕩格局中形成的。其由李泰國創建，而在赫德治下得到進一步改進和完善。在清朝統治日趨勢微、官場貪腐成風的大環境下，中國近代海關卻因廉潔而著稱。據統計，在赫德50年的任期內，因經濟困難而貪污、濫用公款或其他不正當違法行為的案件沒有超過5起。豍中國海關作為清朝政府的一個行政部門卻能獨善其身，這與赫德建立的一整套科學可行的廉政制度是分不開的。赫德將英國近代文官制度引入海關的官吏制度建設，建立起錄用制度、薪俸與福利制度、晉升制度和監督與懲戒制度。錄用制度從源頭上保證關員的素質，使之不會貪；薪俸與福利制度和晉升制度切實保障關員的利益，使之不需貪；監督與懲戒制度嚴格監控關員的行為，使之不敢貪。這套制度由于機制健全、制度健全，組織嚴密，持續有效地運行了八十年。

一、廉政機制的構建

（一）錄用制度 制度由人來制定，機制的運用和發揮亦依賴于人。因此，人的素質是極為重要的。而一個好的錄用制度能淘汰沒有能力的求職者，同時篩選出具有真才實學的人才。赫德時期的海關采用外籍稅務司制度。中央設總稅務司，對各地分關實行垂直統一領導管理全國各處海關，是海關各項管理政策的決策者，只直轄于總理衙門大臣。總稅務司凡有應申本衙門事件，及更換各口稅務司，務即隨時申報本衙門查核。同時，各關所有外國人幫辦稅務事宜，均由總稅務司募請調派，其薪水如何增減，其調任各口以及應行撤退，均有總稅務司作主。這使總稅務司擺脫了清朝官場腐敗的用人風氣，為進一步實施人事管理創造了空間。在獲得獨立的人事任用權力的基礎上，他將英國文官制度中的考試機制引入海關，實行公開競爭考試錄用制。海關職位面向社會公開，凡年齡和資格符合規定的人都可以報名參加，但必須通過統一的考試才能錄用。申請人考試及格，并符合招聘條件的，進入試用期。在試用階段，所有的試用者均由主管人員考查，對其的工作表現、專業技能都作詳細記載。按職位不同，經過6個月、1年、2至3年的試用期，由其直屬長官撰寫考核工作報告，由總稅務司署決定是否錄用。 （二）薪俸與福利制度 通過錄用考試選拔出來的高素質人才都是有血有肉的個體，具有自己的欲望和需求。人的需求產生期望，期望能否實現取決于他所在的組織系統給予的回報。高素質人才的價值需要由與之相當的物質報償來體現。 1869年海關總稅務司署制定的《大清國海關管理章程》大幅度提高了各級關員的收入。它將海關的主要部門——稅務部門分為內班、外班和華屬三個部分。其中，內班薪俸從900兩到9000兩；外班薪俸從600兩到2400兩；華屬薪俸從240兩到1500兩。豎另外，由于實行彈性薪酬制，只要關員努力工作，表現優良，就能獲得加薪，收入進一步提高。除了基本的薪俸之外，還有一種叫做“恩俸”的賞金。全關人員，除品行不端或才力缺乏者不給外，一般都可發給。 此外，新關關員還享受包括包括各種加班費、節假日勞動津貼、病事假補貼、住房補貼、仆役補貼、教育和訓練津貼、退休津貼、免費醫療、員工醫藥生育補助、員工子女學費補助、實物和配購證等。以退休制度為例，赫德施行了中國最早的養老金制度。凡參加退休基金儲蓄的關員，每月扣存本人薪水的6%。豏在海關工作滿30年可以申請退休并獲得一次性發放的退休金。如果服務未滿30年被免職與撤職之人員，儲金本息如數發還；但不得享受養老金利益。養老金制度一方面使關員平時安心工作，解除后顧之憂；另一方面因為只有到退休時才能支取全額養老金，所以促使其在崗時遵章守紀，保持廉潔，積極工作。 （三）晉升制度 晉升與薪俸是文官制度中激勵機制的組成部分。伴隨著職務的升遷，物質待遇也會相應地提高。《中國海關管理章程》對于各等級的關員晉升條件都有細致明確的規定，海關的晉升總體上是看關員的資歷，對于部分關員的升遷則采用遴選的辦法。 主要考察資歷的有：（1）內班幫辦初次委任是三等幫辦后班。只要符合規定的期限，考核合格，就按年資提升。（2）外班鈐字手（稽查員）得從二等提升為頭等、頭等提升為超等，凡是不具備流暢地寫、讀和準確計算能力的，則沒有從二等提升的資格。除了五分之一缺額之外，從二等提升到頭等都要按照年資。（3）華屬額外通事提升為幫辦通事，按年資遞補；只要能用英語精確地讀、寫和計算，就可從三等、二等提升到頭等；從三等到二等通事，按年資提升。 主要依靠遴選的有：（1）內班稅務司和副稅務司，由總稅務司從副稅務司和頭等幫辦中遴選委派。（2）外班驗貨則由總稅務司和稅務司聯系遴選，由總稅務司委派。（3）華屬從幫辦通事到通事，由總稅務司聯系稅務司遴選提升。除五分之一的缺額外，從二等到頭等通事，需按遴選提升。豑 此外，對于關員晉升的年限亦有相關規定。關員的晉級分為普通晉級和特別晉級。在普通晉級中，只要關員考績優良，就能每兩年晉級一次，每年晉級日期為4月和10月。在工作上做出特殊成績的關員就能獲得特別晉級，較普通晉級早一個月。對資格較深的關員，如有奇功異績，其晉級時間將提前一年或數年。若關員工作、行為惡劣，則停止晉級；此后仍無進步，予以警告；警告無效，即刻免職。 （四）監督與懲戒制度 高薪、穩定的工作使關員的生活優裕，但也可能讓他們認為“因為海關是個政府部門，一旦進入就是老是不顧行為或者不顧工作效率”，把海關職位看成是金飯碗。因此，他警告“稅務司是各海關的直接首長，當他呈報任何一個的瀆職行為時，有權調查這件事情，而且據以處理。稅務司向總稅務司呈報的任何一個不能勝任或不稱職的人，可以立即給予免職”。

新關對于可能引發貪腐的行為做出了明確的規定：（1）禁止關員經商，從制度上截斷了關員與商人的勾結。總稅務司在咸豐十一年（1861年）第一號通令中規定：“禁止海關關員直接或間接從事經商或參與商品進口或出口活動，要求“完全置身于所在地港口的商務往來之外，絕對不宜卷入期間。”豓在同治二年（1863年）第十五號通令中又重申了這一規定：所有關員要求做到不得擁有任何船舶的全部或一部，或者充當任何船舶的所有主，任何船上貨物的經理人、代理人、受托人，也不得直接或間接地和任何用以出售的商品貨物的進口或出口發生關系；否則，應受革職處分。豔（2）禁止擅自收受海關以外的酬金。海關掌管稅收稽查，關員經常要與各色商人接觸。而征稅的多寡又與商人的利益緊密相關，所以容易出現行賄受賄現象。為了應對這一情況，“各稅務司通飭征稅部、船鈔部內班、外班關員一體周知：凡領取海關薪酬者，未經總稅務司書面準許，不得擅自接受外界之酬勞或獎金，如有違犯予以除名，或視情節予以其他處分。”對于當地政府官員的獎賞“不論其為錢財，頂戴，獎章或勛章，亦適用外國勛章”豖均不得接受。（3）匯報制度。海關在行政建構上是由總稅務統一領導的，但設在各地海關在日常工作過程中難免會與當地的政府接觸。為避免各地關員與當地官員進行勾結，特別規定了匯報制度。“若與地方官有不得已行文者，無論是否有關稅務，均須抄錄具報”。豗“所有此類會晤均須報告，且對會晤期間之一切均須詳加陳述，所有書信往來均須呈報抄本，俾總稅務司知曉”，“除其同僚海關監督外，遇有任何其他官員向稅務司征詢意見，概應答稱須報告總稅務司并聽候總稅務司指令，是為其不易之責”。（4）地區調動。實行“調口”制基于數種原因，而防止關員長期在同一個地區任職滋生腐敗是其中一個重要的因素。海關內外班華洋職員，除低級員工外，例需“調口”。總稅務司發布命令之后，立即調往他口，不得違規。

當關員的行為違反了規定之后，就會被處以相應的懲戒。在《中國海關管理章程》的“懲戒”一章中即包括“貪污、盜用公款、賄賂、欺詐、經商”5種不廉潔的行為。懲戒共有7種：申誡；停止晉級；姓名降至本級的最末一位；降級（分“降列次一級”和“降為不列等職級”兩種）；免職；撤職；辭職。豙“犯有欺詐行為，如果稅務司向總稅務司呈報，不論任何品級的有關人員，立即開革。”豛由此可見，海關對于腐化的行為是決不能容忍的。嚴厲的懲罰措施對關員產生威懾力，促使他們在日常工作中保持職業操守。

二、制度評價

赫德在廉政建設中借鑒并采用英國文官制度中的某些原則，代表了當時先進的資本主義生產方式之上的管理理念，與落后、封閉、保守、自給自足的封建管理思想形成鮮明對照。 （一）錄用惟考試 舊式海關的人員錄用全憑皇帝或主管官員的個人意志，沒有統一的制度化標準，難免出現任人唯親的情況。例如自康熙以來，海關允許外派監督攜帶家人同往。因監督與家人有著親戚關系，對于協助管理海關之事能多一份信任。然而家人素質參差不齊，選擇任用全憑官員的一己之好。這一陋規使家人借官員之威勢貪污腐化、敲詐地方。此外，當時官場上買官、捐官盛行。原本捐納起于朝廷以賣官來“集貲”，用以濟一時之急需。但因財政連年空虛，捐納已成常制。捐官者一方面用金錢腐蝕了官員，一方面又促使其運用手中職權想方設法彌補捐官的耗費。 赫德在海關推行的錄用機制采用標準化的考試制度，只要符合招錄條件均可參加，錄用與否全憑自身能力。這一制度從源頭上保證了海關能招收到德才兼備的職員，又提高了透明度，革除了官員推薦、安插親戚的官場用人弊病。避免裙帶之風，促進海關行政的廉潔。 （二）高薪以養廉 清朝官員實行低俸制，但所得收入遠不足以應付日常開支，致使各級官員不得不私立稅收、苛征于民，明斂暗貪，政風一片腐敗。雖然雍正年間，以養廉銀的形式在正俸之外給予補貼，以緩解日益盛行的貪風。但到了晚清，連年的戰亂、賠款，國力虛弱，使官員實際的收入大打折扣。如粵海關的監督雖享受二品大員待遇，享有俸銀、養廉銀、公費銀、役食、雜支等待遇，但其支出卻遠大于收入。海關編制內的關員難以處理大量繁復事務，需要外聘人員協助，這些人的俸祿要由監督負擔。此外，監督每年還需花費巨款賄賂廣東的督撫和北京的庇護人。對于廣大中下層關員來說，中央政府的所謂“養廉銀”實際上“養”的是那些高級官員，普通的海關衙役收入僅能依靠基本的俸祿。關員們報酬太低，難以維持生計，以致貪污索賄，苛索商賈。 赫德對低俸制引起的貪腐已有所知。因為關員為海關工作是為了生活，如果通過正規渠道獲得的收入難以供養全家，則勢必會用其他手段彌補。特別是在海關這樣一個掌管稅收的機構，低俸的關員面對賄賂的誘惑很難保持清廉。實行低俸制雖然減輕了政府的財政負擔，但與巨額的關稅損失相比，卻是得不償失的。他認為“各等官員，應予以足敷用度定數，不致在外設法得錢。”豜因此他決定從海關內部開始，實行高薪制度，以保持清廉。從現在來看，赫德實行的高薪制度確實起到了養廉的作用。該薪酬制度層級多、升級頻繁。關員進入海關，只要沒有重大過失和貪污瀆職行為，就能坐享優厚的收入、福利保障。而且只要努力工作就能獲得更多的收入。與喪失這一切待遇的的風險相比，貪污受賄的念頭自然就斷絕了。 （三）晉升有定規 晚清處于一個王朝的末期同時也是封建社會的末期，皇權更是以絕對專制的形式出現。在封建專制主義官僚體制下，下級官員的升遷提拔，不是看他的能力，而是取決于上司對于他的偏愛。為此，下級官員無不曲意逢迎、阿諛諂媚，以博取上司的歡心。甚或通過賄賂的方式“跑官”、“要官”。即使有幾個官員幸運地得到了提拔，但也很可能因上司的調離、免職而“一損俱損”。對于更下層的官吏來說，因為他們或是從當地招聘的人員或是由官員帶來的家人，沒有海關的編制、不領國家的俸祿，升遷更是不可能的事情。沒有晉升的機會，長期靠微薄的薪俸維生，使不少低級關員開始利用手中職權從中漁利。 新式海關關員的等級繁復，但劃分縝密。所有關員進入海關后均須從基層做起。晉升靠的是硬性的規定而非上司的喜惡。并且，對于提升需要的資歷、條件和年限均對外公布。杜絕了上司僅憑主觀好惡選任官員的可能。隨職位提升的也有收入，這使各級關員對前途有了樂觀的預見，將精力從揣摩上司的心理轉移到工作中來，促進了海關效率的提高。

三、結語

雖然，作為英國在華利益的代表，赫德實行的種種改革措施也是為了讓海關形成“一個誠實的稅收行政”，讓“中國人按照條約規定強加于他們的貿易方向行動”，豝以便加強英國在中國的利益攫取。但其引入西方先進的管理制度，革除傳統吏制的弊病，大刀闊斧地將海關改造成了近代化的行政部門，讓“中國各地關員和民眾都一致認識到，這一新型的海關組織代表著廉潔”。豞與當時其他行政部門的狀況形成鮮明對比。這也說明了貪腐在中國也不是不能治理的。治理貪腐，科學的反腐制度設計并非不重要。