中國近代海關(guān)制度的核心是外籍稅務(wù)司制度。這個制度的形成和確立既反映了清政府的衰弱和無能，又反映了西方資本主義列強(qiáng)通過武力對中國主權(quán)的干預(yù)和踐踏。中國近代海關(guān)史的研究始于民國初年。楊德森先生著有《中國海關(guān)制度沿革》。新中國成立初期，陳翰笙、范文瀾等一批著名學(xué)者組織編譯了一套題為《帝國主義與中國海關(guān)》的海關(guān)檔案資料叢書，共10輯。80年代以來，中國近代海關(guān)史研究有所突破，廈門大學(xué)與海關(guān)學(xué)會合作成立了專門的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，一批海關(guān)史論文陸續(xù)發(fā)表。陳詩啟先生更是海關(guān)史問題的專家。他著有《中國近代海關(guān)史》晚清部分、民國部分，《中國近代海關(guān)問題初探》等書。而國外也留有許多近代海關(guān)方面的資料，有英國外交部檔案，曾任總稅務(wù)司的李泰國著有《我們在中國的利益》。近年，中國翻譯出版了曾在海關(guān)辦事的魏爾特著《赫德與中國海關(guān)》，此書史料豐富。但從中國研究方面看，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的形成和確立過程的研究仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，故我想對其作進(jìn)一步的研究。

一、 領(lǐng)事代征制度

鴉片戰(zhàn)爭后，1842年8月29日的中英《南京條約》廢除了保商公行壟斷制度。行商作為外商向中國海關(guān)納稅的保證人的資格因此不再存在。《中英五口通商章程》中有專門一條："英商貨船擔(dān)保一款向例英國商船進(jìn)口，投行認(rèn)保，所有出、入口貨稅均由保商代納。現(xiàn)經(jīng)裁撤保商，則進(jìn)口貨船即由英官擔(dān)保"。1英國領(lǐng)事不僅起著他們的同胞與中國當(dāng)局之間的交流中介作用，而且負(fù)責(zé)英國女王陛下的臣民合法交納今后中國政府的公正的征稅和其它稅捐事項。但是這種新秩序卻引起一部分中國商人和一部分外國商人的憤慨。因此在同樣不喜歡這種秩序的官員的幫助下，商人們盡可能使新秩序無效，以獲得更大的利益，走私活動依舊猖獗。《北華捷報》說道："在這個口岸，走私方面的情況越來越糟，與最近繳納關(guān)稅體制的變化所想象的截然不同--這種新體制是想有利于誠實的商人--新體制使他成為了恬不知恥和精心設(shè)計行為的犧牲品。不能允許在某洋行只繳納20％的合法稅捐，在另一個洋行繳納50％，在第三個洋行繳納70％，而老實人卻一直繳納條約規(guī)定的全部關(guān)稅"。2而中國政府也沒有打算重新調(diào)整其海關(guān)管理，以保證有效地、公正地執(zhí)行條約貿(mào)易規(guī)定和條約稅則。最終英國政府也放棄了通過干預(yù)中國海關(guān)的征稅活動來監(jiān)督海關(guān)，履行不平等條約關(guān)于關(guān)稅方面的打算。海關(guān)腐敗又持續(xù)了10年。在這段時間內(nèi)上海作為五個通商口岸之一，也由于長江上游的太平天國運(yùn)動而愈來愈受到外商的關(guān)注。

1853年初，太平軍勢力進(jìn)一步擴(kuò)展，占領(lǐng)南京。上海也為之震撼，貿(mào)易停滯，錢莊拒絕作尋常的通融，外商無法從中國商號獲得繳付進(jìn)出口稅的現(xiàn)金。3月初，英國商人向阿禮國領(lǐng)事求助，要求制定延期交付關(guān)稅的辦法。阿禮國建議由上海道臺臨時發(fā)給出港證，由領(lǐng)事?lián)硪欢ɡU付所有關(guān)稅和費(fèi)用。道臺考慮到當(dāng)時的困難，允許商船自離開之日起，延遲一個月繳納關(guān)稅。阿禮國就此制定了一個臨時的保稅方法，準(zhǔn)許英商船舶在繳存足夠抵償合法關(guān)稅的有價證券之后，可以結(jié)關(guān)出口。這種辦法雖然在一定程度上緩和了貿(mào)易困難，但卻緩和不了銀根吃緊的局面，而且這種破壞海關(guān)主權(quán)的做法連英國全權(quán)公使兼商務(wù)監(jiān)督文翰也不贊同。他認(rèn)為阿禮國的行為違反巴麥尊1851年7月的指示，即英國領(lǐng)事再也不應(yīng)該為了保護(hù)中國的稅收而進(jìn)行干涉。3因此這個方法實行五個星期后就被取消了。

上海的貿(mào)易每況愈下，1853年9月7月，上海小刀會一舉占領(lǐng)了上海縣城，外灘的海關(guān)也被搗毀。小刀會在上海這個"外商貿(mào)易的唯一寄托所在"4的地方爆發(fā)，讓外國方面倍加關(guān)注。英、美、法三國領(lǐng)事看到有機(jī)可乘，立即宣布："租界嚴(yán)守中立"，清朝海關(guān)不得在外灘辦公。上海的海關(guān)行政被迫停頓。

小刀會占領(lǐng)縣城兩天后，英國領(lǐng)事阿禮國借口"在本埠海關(guān)機(jī)構(gòu)及合法當(dāng)局尚付缺如的狀態(tài)之?quot;，為了履行"莊嚴(yán)條約"，"保障中國關(guān)稅的征收"，伙同美國副領(lǐng)事金能享公布了《海關(guān)行政停頓期間船舶結(jié)關(guān)暫行條例》。這個條例襲取了先前的臨時保稅的辦法，規(guī)定英美船貨出口的結(jié)關(guān)手續(xù)由英美領(lǐng)事館辦理；準(zhǔn)許貨運(yùn)承辦人、進(jìn)口商和航運(yùn)商使用票據(jù)擔(dān)保，取代條約規(guī)定現(xiàn)銀完稅的辦法；所出票據(jù)于40天內(nèi)在上海向中國海關(guān)監(jiān)督憑票付款；只要辦完這樣的手續(xù)，船舶就得離口。5條例中所用的"票據(jù)擔(dān)保"方式的確適應(yīng)當(dāng)時銀根吃緊的形勢。但這個條例事實上絕不是什么為了履行條約，保護(hù)中國的關(guān)稅。這種"領(lǐng)事代征制度"實際上起了外國方面劫奪中國海關(guān)的橋梁作用，也成為阻礙中國本身重建海關(guān)的手段，為外籍稅務(wù)監(jiān)督制度作了準(zhǔn)備。

盡管如此，在江海關(guān)行政停頓之際，這個條例若能切實實行，對中國的稅收還是有利的。但是美國商人堅決反對，而后美國公使馬沙利借口英國有奪取上海，進(jìn)而控制也許是世界上最富庶地區(qū)的揚(yáng)子江流域的野心，決定與之分道揚(yáng)鑣。而實際上發(fā)生的事讓馬沙利相信，由美英領(lǐng)事代收關(guān)稅使美英商人處于不利的地位。10月28日，美國副領(lǐng)事自行宣布《暫行條例》失效。美國首先破壞《條例》，英國亦不愿吃虧。英國全權(quán)公使文翰一開始就對《暫行條例》不熱心。他寫道："我仍然認(rèn)為，不應(yīng)將關(guān)稅和港口稅交給目前占領(lǐng)上海的各方"6。而英國商人對此辦法也很憤慨。他們認(rèn)為，其他國籍的船只來來往往都不需交稅，處罰他們是不公平的。最終阿禮國于1854年1月30日聲明："我不能無限期地為中國海關(guān)繼續(xù)征稅，條約上我也找不到這樣的責(zé)任"。因而聲稱：除非其他國家的貿(mào)易同樣課稅，英商就不必繳納異常應(yīng)付的關(guān)稅。7至此上海口已成為一個自由港。

二、 中國政府的臨時海關(guān)

小刀會占領(lǐng)縣城后，身兼江海關(guān)監(jiān)督職務(wù)而"亡命"租界的上海道臺吳健彰在縣城失陷一個多月后，被清政府正式委派為蘇松太兵備道和江海關(guān)監(jiān)督。由于海關(guān)監(jiān)督官印章丟失，他發(fā)出通告說，將?quot;常州漕運(yùn)使"官印代替江海關(guān)監(jiān)督官印，仍按舊制辦理關(guān)稅征收事宜（10月10日）8。針對這一通告，英國領(lǐng)事阿禮國竟然聲稱:"須俟大清軍收復(fù)上海縣城，閣下到江海關(guān)視事之日"，才準(zhǔn)備和他商談?wù)魇贞P(guān)稅事宜9。吳健彰既身為海關(guān)監(jiān)督，便于10月底帶著一支軍隊，企圖進(jìn)入"租界"在海關(guān)原址恢復(fù)辦公，但被英國軍艦斯巴達(dá)號的士兵攔阻。而后吳健彰只好在陸家嘴附近的兩只老兵船上設(shè)立臨時海關(guān)。這個臨時海關(guān)并未被帝國主義國家腥稀Ｓ⒐焓擄⒗窆擔(dān)?quot;我已奉命聲明，我方不承認(rèn)這種水上海關(guān)"。10法國領(lǐng)事的態(tài)度更加蠻橫："當(dāng)我沒有看到上海確實已有可以承認(rèn)的正常機(jī)關(guān)，足以保證兩大帝國間的現(xiàn)行條約的履行，尤其對于我國人民的貿(mào)易、生命和財產(chǎn)權(quán)力得到保護(hù)的時候，本領(lǐng)事認(rèn)為有權(quán)準(zhǔn)許我國船只自由地進(jìn)出本港，而無須繳納任何關(guān)稅"11。美國領(lǐng)事館勉強(qiáng)"承認(rèn)"了浮動海關(guān)，但美商卻不以承認(rèn)并且致函美國副領(lǐng)事："對于你承認(rèn)一個流動的水上海關(guān)，也就是隨時可能被趕跑的海關(guān)，我們和我們的同行認(rèn)為這是嚴(yán)重危害美國利益的行為，我們不得不對此提出嚴(yán)重的抗議"12.其它國家代表也都拒絕承認(rèn)。這樣吳健彰的水上海關(guān)只得以失敗告終。

覺察到"水上海關(guān)"不能發(fā)揮任何職能的吳健彰繼續(xù)尋求新的方法，打算在陸上重建海關(guān)。可是，在租界外灘重建海關(guān)一事遭到英國領(lǐng)事的反對而無法實現(xiàn)。于是他又決定在蘇州河北岸建立臨時海關(guān)，通知英美法三國領(lǐng)事說，將從1854年2月9日起在該處開始辦理海關(guān)事務(wù)。對此，三國領(lǐng)事聯(lián)名簽署了回復(fù)，以海關(guān)監(jiān)督"不論對于締約國或非締約國的任何船只，均一律行使監(jiān)督權(quán)"為條件，將蘇州河北岸的海關(guān)作為"直至縣城收復(fù)在原址重設(shè)為止"的臨時海關(guān)而加以"承認(rèn)"（2月6日）13。但事實上這只是在形式上對江海關(guān)問題作了一個了結(jié)，外國資產(chǎn)階級對于這個脆弱無能的海關(guān)視若無睹，申報的船舶寥寥無幾。吳健彰為了取締外商們的偷稅和漏稅，在上海通往內(nèi)地的兩條主要通道上的兩個地點(diǎn)，即白鶴渚和閔行鎮(zhèn)設(shè)置兩個關(guān)卡，計劃抽征華商貨物的出口稅，避免和外商接觸，省去和外國官員糾纏。擔(dān)心關(guān)稅征收完全擺脫領(lǐng)事控制的三國領(lǐng)事借口海關(guān)設(shè)在"內(nèi)地"，而不設(shè)在通商口岸，"顯系違反條約"，并聯(lián)合宣布：三國船舶只要出具未繳納關(guān)稅即已開出的證明文件就得離口。由此可見，外國資本主義多方干預(yù)中國的海關(guān)事務(wù)，致使江海關(guān)收不到關(guān)稅，吳健彰的海關(guān)只能以失敗告終，上海港口完全變?yōu)樽咚秸叩臉吠痢?/p>

三、三國稅務(wù)監(jiān)督的設(shè)立

阿禮國看到江海關(guān)工作無法進(jìn)行，他又重提自己于1850年表示過的看法，認(rèn)為只要征稅能以任何方式置于三個條約國的有效管理之下，就像是置于(中國)海關(guān)行政當(dāng)局管轄之下一樣，海關(guān)問題是可以解決的14。英國副領(lǐng)事威妥瑪提出一個由上海官員"募用外國人幫辦稅務(wù)"的備忘錄。6月中旬，阿禮國拋出了一個"誠實與精干的外國成員和中國當(dāng)局相結(jié)合"的上海半殖民地海關(guān)的具體組織方案15。可見英美法的目的是掌握江海關(guān)的行政管理權(quán)。

此時美國新任公使麥蓮到華，他奉到皮爾司政府關(guān)于和其他有約國合作的訓(xùn)令，趁要求清政府十年修約的機(jī)會，承擔(dān)起脅逼上海官員改變江海關(guān)制度的任務(wù)，當(dāng)面要求清政府兩江總督怡良撤消內(nèi)地關(guān)卡。他還以償還《暫行條約》實行期間商人的欠稅作為誘餌。這對當(dāng)時面臨軍費(fèi)竭絀困境的清政府無疑是一大誘惑。這個誘惑促成了昆山會議。

1854年6月29日吳健彰、阿禮國、馬輝（美國領(lǐng)事）和伊擔(dān)（法國代領(lǐng)事）參加了昆山會議。這是一次關(guān)系今后整個近代中國海關(guān)制度問題的重要會議，也是中國海關(guān)募用洋員制度的一次探本溯源的會議。最后吳健彰同英、美、法三國領(lǐng)事之間簽訂了中國海關(guān)聘用外國人的《協(xié)定》。這個《協(xié)定》使中國的一個通商口岸的海關(guān)行政完全控制在外國勢力手中。領(lǐng)事對海關(guān)事務(wù)的干涉也大大加強(qiáng)：第一、各領(lǐng)事都得選擇和提名一個委員，而上海道只能按提名加以委任；第二、在彈劾稅務(wù)監(jiān)督的不法行為或玩忽職守的"混合法庭"上，三國領(lǐng)事較之擁有兩個表決權(quán)的道臺占有絕對的優(yōu)勢；第三、各領(lǐng)事還擁有查閱海關(guān)一切檔案冊籍和公文的權(quán)利。而海關(guān)監(jiān)督職權(quán)只不過是任命領(lǐng)事所選派的外國人為稅務(wù)監(jiān)督，并不能按其個人意見解聘他們。更甚之，若沒有稅務(wù)監(jiān)督的"副署和簽章"，監(jiān)督所簽發(fā)的正式文件也不能生效，中國海關(guān)儼然成了英、美、法三國駐滬領(lǐng)事館的附屬機(jī)構(gòu)。

根據(jù)協(xié)議三國領(lǐng)事各提名一人，經(jīng)吳健彰委派"幫辦"上海海關(guān)稅務(wù)。最初的三個稅務(wù)監(jiān)督是法國的史亞實，美國的賈流意和英國的威妥瑪，并由這三人組成稅務(wù)管理委員會。這個部門管理原屬江海關(guān)管轄的夷稅征收事宜。隨著外商輪船貿(mào)易的迅速發(fā)展，夷稅征收增多，再加上有三國領(lǐng)事的強(qiáng)大后盾，這個部門迅速獨(dú)立出來。1854年7月12日這個三國領(lǐng)事管轄下的海關(guān)開始辦公。這是中國第一個由外國人管理的海關(guān)。中國近代海關(guān)制度也起源于此。由于英國的威妥瑪精通中文，不管是口頭還是書面的，所以一開始英國就在這個機(jī)構(gòu)中占有領(lǐng)導(dǎo)地位。加之日后，法國在中國貿(mào)易利益比重減小，美國領(lǐng)事根據(jù)1856年的《領(lǐng)事法》不再提名稅務(wù)監(jiān)督，英國逐步鞏固其領(lǐng)導(dǎo)地位。

英美篡奪上海海關(guān)的目的達(dá)到之后，便賴掉償還商人欠稅的承諾。最終，美國只同意付還欠稅的三分之一16。而英國政府索性向英商宣布所簽的遠(yuǎn)期支票，"立即作廢，并且可以在申請后退還"17。

四、《天津條約》與外籍稅務(wù)司制度的開端

江海關(guān)設(shè)立稅務(wù)監(jiān)督之后，上海海關(guān)已能夠正常運(yùn)行，收取進(jìn)出口關(guān)稅，但真正得益仍是外國資產(chǎn)階級。這一模式逐漸被外國商人所認(rèn)同，并且感到滿意。盡管如此這個制度仍然存在兩個問題：第一、英國首相克拉倫頓"雖不反對雇用英國人幫助中國人征收關(guān)稅，可是不同意女王陛下的領(lǐng)事在這類人員的任用上加以任何干涉，理由是女王陛下政府因此而要對他們的舉措行為負(fù)一些責(zé)任"18。還有稅務(wù)監(jiān)督由領(lǐng)事提名，意味著稅務(wù)監(jiān)督受領(lǐng)事的管轄，這就使兩者為了關(guān)稅問題經(jīng)常發(fā)生沖突。而美國在1856年頒布的《領(lǐng)事法》中也規(guī)定領(lǐng)事們不得推薦任何公民充任任何外國政府的職務(wù)。因此這種制度中所使用的提名任用方法有待改變。另一個問題是外商普遍要求把這個任用外人的制度推行到其他四個通商口岸，因為"局限在單獨(dú)的一個口岸之內(nèi)，它就使那個口岸和其他四個競爭口岸比較之下，處于極不公平的不利地位"19。這兩個問題存在了幾年，其間1856年英使包令曾要求在福州仿效上海設(shè)稅務(wù)監(jiān)督，但被清政府拒絕，"亞羅"號事件掀起了第二次鴉片戰(zhàn)爭，1858年6月的天津談判最終簽訂《天津條約》。根據(jù)條約第二十六款規(guī)定，英中兩國同意指派官員在上海舉行會議，根據(jù)5％從價稅的標(biāo)準(zhǔn)修改稅則，起草必要的貿(mào)易章程。最終在《天津條約》附約《通商章程善后條約》中解決上述問題，把海關(guān)外籍稅務(wù)司制度推廣到其他口岸。第十款規(guī)定：一、關(guān)于海關(guān)任用洋員一事"各口劃一辦理"；二、"任憑總理大臣邀請英（法、美）人幫辦稅務(wù)，毋庸英（美）官指薦干預(yù)"20。這就促使外籍稅務(wù)司制度以條約的形式肯定下來。

《天津條約》簽訂后，南自廣州，北至牛莊整個海岸線都被打開了，上海處于海岸線的中點(diǎn)，它在政治經(jīng)濟(jì)的重要性取代了廣州。為了適應(yīng)這種形勢，清政府不得不把對外交涉的重心從廣州移到了上海。1859年1月1日內(nèi)閣奉上渝："至上海現(xiàn)辦通商事宜與廣東較遠(yuǎn)，著即授兩江總督何桂清為欽差大臣，辦理各國事務(wù)"21。于是何桂清便開始執(zhí)行關(guān)于海關(guān)方面的條款。由于條款中沒有規(guī)定固定的組織形式，因此負(fù)責(zé)確定這種統(tǒng)一的制度如何組織，采用何種形式，以及應(yīng)怎樣推廣到其它口岸的責(zé)任落在了何桂清身上。這就使得他與同僚們商討聯(lián)系，特別是和上海道臺及薛煥商量聯(lián)系。海關(guān)總稅務(wù)司最好事精通漢語又有上海海關(guān)工作經(jīng)驗的外國人，并由這些符合中國條約章程的外國人在所有通商口岸建立上海程式的海關(guān)。很顯然，李泰國是這個任務(wù)的最佳人選，李泰國原是駐滬副領(lǐng)事，通曉中國語言，當(dāng)過翻譯官，1855年6月接替威妥瑪任稅務(wù)管理委員會英方的稅務(wù)監(jiān)督。不久之后，美國的《領(lǐng)事法》使美方不再提名稅務(wù)監(jiān)督，而法國在中國貿(mào)易減少，對這一職務(wù)不關(guān)心。李泰國借此機(jī)會把持江海關(guān)，建立新海關(guān)的模式。他處理海關(guān)事務(wù)充滿魄力，堅定公平地實施海關(guān)規(guī)定和條約協(xié)定與處罰，不久便贏得了年輕獨(dú)裁的稱號22。他的工作為以后各口海關(guān)作了典范。除了上述優(yōu)點(diǎn)以外，他已在天津談判與上海舉行的會議中展現(xiàn)了自己的才能。他憑借自己的專業(yè)知識和在上海海關(guān)的三年工作經(jīng)驗掌握了第一手的資料，以此在談判中起著橋梁作用。因此何桂清迫不及待地于1859年1月內(nèi)定他為"總管各口海關(guān)總稅務(wù)司"，并于5月31日札諭他擔(dān)任"總稅務(wù)司"。但何桂清起初只是設(shè)想各新延稅務(wù)司統(tǒng)歸總稅務(wù)司領(lǐng)束而已；至于稅務(wù)司由誰任命，并未決定。李泰國利用自己同吳煦的交情，公然要求吳煦轉(zhuǎn)請何桂清"請發(fā)札諭一道，令伊（李泰國）預(yù)為選擇外國人，去留亦聽伊主持"23。這就等于廢棄了1854年三國領(lǐng)事和蘇松太道協(xié)議的規(guī)定，排斥了美、法兩個稅務(wù)監(jiān)督，總稅務(wù)司儼然成為全國海關(guān)洋員的首腦。 稅務(wù)監(jiān)督的遴選任用通過條約之后從表面上看"毋庸英美官指薦干預(yù)"，但其精髓即邀請洋員幫辦稅務(wù)并未改變甚至推廣到各口。那么，只要任用洋員管理稅務(wù)的原則不變，外國駐華官員仍可以隨時憑其影響，誘逼清政府接受他們的安排。李泰國和赫德?lián)慰偠悇?wù)司，都是在卜魯斯的影響下促成的；而各口稅務(wù)司的任免又操縱于總稅務(wù)司之手。可見清政府與海關(guān)監(jiān)督已無可奈何，海關(guān)直接掌控與洋人之手。

五、李泰國、赫德與外籍稅務(wù)司制度的確立

這個募用洋員海關(guān)制度的設(shè)計人是阿禮國，而真正實施、執(zhí)行這個方案是李泰國。這個方案創(chuàng)辦顯現(xiàn)于上海新海關(guān)。當(dāng)他被委任為"總稅務(wù)司"之后，又積極進(jìn)行組織海關(guān)工作，制定各口海關(guān)的編制預(yù)算，詳擬"海關(guān)稅務(wù)各條款"。雖然他所擬章程根據(jù)不平等條約規(guī)定的原則，但他堅持商人應(yīng)照此章程進(jìn)行通商貿(mào)易，否則予以懲罰。這就從一定程度上抑制了偷漏關(guān)稅的歪風(fēng)。李泰國被任命為上海稅務(wù)司之后，便開始他創(chuàng)辦新的口岸制度，由外國同事們?nèi)?zhí)行。另外，由于賠款是中央政府的直接責(zé)任，由于中央政府現(xiàn)在已被迫與外國代表直接接觸，這種接觸的主要目的是處理由外貿(mào)而引起的問題，還由于所有這些問題都與海關(guān)事務(wù)緊密相關(guān)，雙方終于同意，由李泰國向薛煥建議的外交機(jī)構(gòu)也應(yīng)該控制集權(quán)化的海關(guān)管理，通過新建立的外交機(jī)構(gòu)選派的外籍總稅務(wù)司，這種控制會最有效。1861年1月20日清政府設(shè)立了總理衙門，以奕訢為領(lǐng)銜大臣，滿大學(xué)士桂良和戶部左侍郎文祥為幫辦，并以北方三口和南方五口通商大臣分管各通商口岸對外關(guān)系事宜。

總理衙門要解決的第一個問題是挑選合適的外國人擔(dān)任新型海關(guān)總署的總稅務(wù)司。李泰國已經(jīng)由皇帝欽差大臣何桂清頒布任命此職，但是，由于該職位在這方面的權(quán)力現(xiàn)在是由具有更高權(quán)力的衙門所代替，該職位還有待于衙門認(rèn)可其任命或另選他人。衙門似乎沒有考慮其他候選人。1859年10月卜魯斯到達(dá)了聯(lián)軍占領(lǐng)下的廣州，在赫德的協(xié)助下李泰國創(chuàng)辦了粵海新關(guān)，費(fèi)子洛被任命為稅務(wù)司。

1860年1月，李泰國又來到了汕頭。由于這個新開的口岸位于廣東省，因此在兩廣總督勞崇光給道臺的命令支持下，李泰國開設(shè)了海關(guān)并且任命華為士為稅務(wù)司。在李泰國開辦新關(guān)的過程中，赫德開始嶄露其頭角，并且得到阿禮國的表揚(yáng)，同時也與廣州官員建立了良好的聯(lián)系。1860年6月，英法聯(lián)軍進(jìn)攻北京，７月英國駐上海領(lǐng)事密迪樂發(fā)布了一個公告，宣布"根據(jù)現(xiàn)有的一個特別條例，在中國境內(nèi)的任何英國臣民幫助現(xiàn)存的中國政府"或幫助任何反對這個政府而起來造反的人，"都是違法的"24。李泰國也聲明暫時停止和中國海關(guān)的聯(lián)系，新關(guān)的建立暫時中斷。

1860年簽訂的《北京條約》執(zhí)行以后有一個突出的問題是向英國和法國各支付800萬兩白銀賠款應(yīng)采用的方法。條約規(guī)定，賠款每季度交付一次，占與外國通商口岸海關(guān)征稅總額的五分之一25。這樣首次建立了將海關(guān)作為還債機(jī)構(gòu)的先例。威妥瑪在與恭親王及其助手文祥和恒祺討論為支付賠款而做的安排問題時發(fā)現(xiàn)這三個人都贊賞李泰國的長處，一致把他當(dāng)作中央化的海關(guān)機(jī)構(gòu)的首長的最適合人選。因為賠款必須從海關(guān)收款中支付，最簡單的方法是把到期必須支付的規(guī)定款項的支付安排交給李泰國。召見李泰國，只要一個星期，他們所知道的會比他們十年中從他們的中國人下屬那里得知的要多得多26。兩廣總督勞崇光，兩江總督何桂清以及上海道臺薛煥都大力推薦李泰國，根據(jù)他們的證明，文祥在不久以后的一次會面中通知威妥瑪，已經(jīng)決定任命李泰國為總稅務(wù)司。不久恭親王將委任狀交給直隸總督恒祺，授予李泰國全面監(jiān)督的權(quán)力，監(jiān)督與稅收有關(guān)的所有事務(wù)，幫助各口岸的中國監(jiān)督們征收稅款，防止在稅收上舞弊，確保在海關(guān)工作的外國人的良好行為27。

但是李泰國缺乏見識和機(jī)智，對形勢估計錯誤。當(dāng)太平軍席卷江南時他認(rèn)為清廷前景瀕臨危殆，于是借養(yǎng)傷為名而突然回國。1864年4月他向新任兩江總督五口通商大臣薛煥請假回國，并推薦了費(fèi)士來和赫德暫時會同署理總稅務(wù)司職務(wù)。費(fèi)士來1857年來華，1859年進(jìn)入江海關(guān)，1860年任江海關(guān)稅務(wù)司。赫德在廣州新關(guān)開辦中嶄露頭角后于1859年開始了他的海關(guān)生涯，擔(dān)任粵海關(guān)副稅務(wù)司。赫德一開始就比費(fèi)士來有優(yōu)勢，采取各種措施鞏固外籍稅務(wù)司制度。赫德全力開辦根據(jù)《天津條約》規(guī)定而開放的通商口岸的海關(guān)，設(shè)置了一個總理各關(guān)事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)，即總稅務(wù)司署。他在組織新關(guān)過程中采用了西方先進(jìn)的行政組織、人事管理、財務(wù)管理、征稅制度，提高了工作效率，因此稅收激增。后李泰國因阿思本艦隊事件而垮臺，1863年赫德開始擔(dān)任海關(guān)總稅務(wù)司。經(jīng)過赫德的一系列努力，海關(guān)得到了鞏固和穩(wěn)定。各國駐華公使和清政府逐漸接受，進(jìn)而支持這一制度。

赫德面對各資本主義國家相互爭奪中國的局面，深知要維護(hù)各國特別是英國在中國的利益，要維護(hù)和提高他在海關(guān)的地位，必須妥善解決"國際性"問題。他在遴選各關(guān)官員時，把人員的國籍作為一個重要的條件。他主動邀請各有關(guān)國家選派人員參加海關(guān)工作。1864年，他要求美國駐華公使蒲安臣招募3個18―22歲的美國青年來中國，以備海關(guān)錄用28。他把中國的海關(guān)極力辦成代表各資本主義國家共同利益的國際機(jī)關(guān)。海關(guān)實質(zhì)上是維護(hù)和代表外國資產(chǎn)階級利益的機(jī)關(guān)。赫德在1864年的《關(guān)于總稅務(wù)司署創(chuàng)設(shè)問題備忘錄》中詳列了海關(guān)在維護(hù)外國利益方面發(fā)生的作用，主要有：一、監(jiān)督和強(qiáng)制清政府履行不平等條約；二、在各口擬定章程時，稅務(wù)司署總是"通過非任何其他方式所能輕易達(dá)到的有效的更改"，使它"對商人都有直接利益"。三、"稅務(wù)司署對于有權(quán)取得損失賠償?shù)耐馍蹋瑢λ魅≠r款的各國政府以及對于必須支付賠款的中國政府，不是一個毫無價值的機(jī)關(guān)，該署對征收關(guān)稅的監(jiān)督已保證了這一種要求"。四、海關(guān)在"潛移默化"中消除了中國官員對外國人的疑忌，轉(zhuǎn)而"尊重"外國人29。

海關(guān)的這些作法很快得到各資本主義國家的賞識。1864年，美、英、法、俄各國公使采取的所謂合作政策明確規(guī)定："在維護(hù)我們的條約權(quán)利所需的范圍內(nèi)保衛(wèi)條約口岸；在純粹的行政方面，并在國際性的基礎(chǔ)上，支持了外國人管理下的那個海關(guān)"30。

19世紀(jì)60年代是中國國內(nèi)戰(zhàn)爭從高潮轉(zhuǎn)向低潮時期，也是外國資本主義扶植清政府重建統(tǒng)治秩序的關(guān)鍵時代。海關(guān)成為各資本主義國家扶植政府的得力機(jī)構(gòu)。

海關(guān)對待太平天國的態(tài)度是幫助清政府鎮(zhèn)壓，凡是太平天國革命戰(zhàn)火燃燒到的口岸，都有外籍稅務(wù)司滅火的活動。他們組織洋槍隊鎮(zhèn)壓太平軍，還幫助清政府籌措軍費(fèi)。太平天國在1865年轉(zhuǎn)入低潮，這時赫德又呈遞了一個全面改革清政府的文件----《局外旁觀者》。他以"旁觀者"的身份提出了一系列改革建議，即整頓財政、整頓吏治，學(xué)習(xí)外國善法，并準(zhǔn)華洋商人合辦，皇帝召見各國公使，委派駐外使節(jié)等。這個文件推動了中國的洋務(wù)運(yùn)動。他從海關(guān)經(jīng)費(fèi)中抽撥銀兩帶了清廷官吏出游歐洲，支持同文館的運(yùn)作，幫助創(chuàng)辦軍事工業(yè)。

赫德為清政府做的一件最現(xiàn)實的工作，就是由海關(guān)洋稅擔(dān)保賠款。根據(jù)《北京條約》的規(guī)定，海關(guān)和賠款聯(lián)系在了一起。到了1866年1月清政府清償了全部賠款達(dá)1600萬兩。賠償完之后，除部分撥充京餉之外，還按結(jié)提出四成解交部庫，增加了清朝中央政府的財政收入。清政府對此大為贊賞。總理衙門奏稱："查數(shù)年以來，洋人充當(dāng)中國司稅，辦理尚屬認(rèn)真"，于是"議準(zhǔn)""令洋人仍幫同司稅，厚以廩餼"31。 外籍稅務(wù)司制度，這種前所未有的特殊的海關(guān)制度，通過一系列不平等條約被確立。而隨著外國資本主義勢力的不斷擴(kuò)張和清政府自身的腐朽，這一制度又有了存在的可能性，它最終被各國和清政府所接受。這為它日后進(jìn)一步的擴(kuò)展奠定了基礎(chǔ)。

注釋：

1：《中外約章匯要1689-1949》黑龍江人民出版社1991年版第85頁 2：《北華捷報》1952年5月12日 3：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊廈門大學(xué)出版社1993年版第116頁 4：《北華捷報》，第231期，1854年12月30日。《小刀會史料》第461頁 5：《中國近代海關(guān)歷史文件匯編》第6卷， 第20-22頁 6：轉(zhuǎn)引自：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊，第122頁 7：《北華捷報》，1854年1月30日 8：《小刀會史料》第305-306頁 9：《北華捷報》1853年10月22日 10：《北華捷報》1854年2月4日 11：《北華捷報》1853年11月12日 12：《北華捷報》1853年11月5日 13：《小刀會史料》第366頁 14：轉(zhuǎn)引自：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊，第129頁 15：魏爾特：《中國關(guān)稅沿革史》，三聯(lián)書店1958年版，第119-120頁 16：馬士著、張匯文等譯《中華帝國對外關(guān)系史》三聯(lián)書店1958年版第2卷第21頁 17：魏爾特：《中國關(guān)稅沿革史》第125頁 18：魏爾特：《中國關(guān)稅沿革史》第127頁 19：《北華捷報》1858年10月9日 20：王鐵崖：《中外舊約章匯編》，第一冊第118-140頁 21：《吳煦檔案·選編》第4輯，第195頁 22：《北華捷報》1855年9月1日 23：《吳煦檔案·選編》第6輯，第273頁 24：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊 第187頁 25：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊 第189頁 26：魏爾特：《赫德與中國海關(guān)》上冊 第191頁 27：《北華捷報》1861年3月9日 28：《中國近代海關(guān)歷史文件匯編》第7卷，第82頁 29：《中國近代海關(guān)歷史文件匯編》第6卷，第190-192頁 30：馬士著、張匯文等譯：《中華帝國對外關(guān)系史》第2卷，第464頁，附錄一 31：同治四年十二月丙申，恭親王又奏。《籌辦夷務(wù)始末》（同治朝），第38卷