摘要：1949年中華人民共和國的誕生是中國政治邁向現代化的偉大開端。在第一屆中央人民政府的籌建和政府管理中，周恩來發揮了極其重要的作用。他精心籌備了組織機構和主要人選，確定了行政原則，制定了各項規章制度。新中國第一屆中央人民政府吸納了各界有代表性的愛國民主人士，提高了我國政治體系的制度化水平，確定了民主政治的發展方向，重塑了國家認同，開啟了兼容和諧的政治文化，對推進我國政治現代化進程產生了深刻影響。 關鍵詞：政治現代化；第一屆政府；新中國；周恩來 1949年中華人民共和國的誕生，是人類歷史上一件具有重要政治意義的大事，也是中國政治邁向現代化的偉大開端。周恩來領導下的第一屆中央人民政府的籌備組建和正式運轉，吸納了社會各界精英、重塑了國家認同，使我國經濟得到了迅速的恢復和發展，提高了我國政治體系的制度化水平，為我國此后的政治發展和社會改革奠定了基礎。這可以被看做是我國政治現代化的發軔，對后世產生了深刻影響。考察新中國第一屆中央人民政府的成立在我國政治現代化進程中的作用，能夠使我們對我國政治現代化進程有一個更清晰的認識，對我們正在進行的政治體制改革特別是行政管理體制改革具有重要意義。 一、新中國第一屆中央人民政府的籌建與正式成立 周恩來被任命為中華人民共和國中央人民政府政務院總理后，亟需解決的任務就是選拔各方面人才、迅速籌組中央人民政府下屬的各部委辦、建立起一個精明強干的領導班子，唯有如此才能有效領導各級政權的建設和全國各地的經濟恢復工作。在新中國第一屆中央人民政府的籌備過程中，周恩來為確定一個協調各方、細致周到的人事任命方案，煞費苦心。經過慎重考慮，周恩來在與毛澤東研究后決定，撤銷華北人民政府，以之作為中央人民政府的基礎。他們參考華北政府的設置和行政管理經驗，擴充政務院各個部門，并從其他大行政區陸續抽調一部分得力的干部來充實和加強政務院各部委。 在物色政務院及下屬的委、部、院、署等主要負責人時，為體現各民主黨派共同協商、共同治國的精神，周恩來為恰當安排親共的民主人士的職務做了大量的細致工作，有些甚至是具體的說服動員工作。如著名民主人士黃炎培、梁希，國民黨著名將軍傅作義，參加過辛亥革命首義的老同盟會會員李書城等都在周恩來的工作下出任第一屆中央人民政府的公職。 經過周密考慮、多方物色之后，中華人民共和國中央人民政府委員會于1949年10月19日舉行第三次會議，正式宣布了周恩來以中央人民政府委員會名義親自確定的各機構負責人名單。 在1949年10月21日召開的政務院第一次（政務）擴大會議上，周恩來宣布政務院的成立，并做了《關于政務院的成立和政府機關的組織與干部問題》的報告，詳細論述了政務院的組織形式、人事安排、干部來源及當前的工作等問題[1]。他說明了政務院及下屬的4個委員會和30個行政部門的分工原則和各自職責，要求各部門立即著手進行新中國的各項內政外交事務，讓新建的國家機器正式運轉起來。政務院所屬各機關在第一次政務會議后，各自投入緊張的籌建工作，并于1949年11月1日起開始對外辦公。 二、周恩來為新中國第一屆中央人民政府建設做出的特殊貢獻 組建新中國第一屆中央人民政府是一個十分復雜的過程。中國共產黨剛剛取得執政地位，國民黨的舊官僚政府體系已被摧毀，需要建立一個全新的現代化的政府管理體系。當時中共沒有可資利用的行政資源和執掌全國政權的經驗。從各政府部門的設置、主要領導的配置、各項規章制度的建立，到政府職能的履行，都是由周恩來精心安排和具體領導的。他為新中國第一屆中央人民政府的籌備、建立和正常運轉做出了不可磨滅的特殊貢獻。 （一）行政原則的嚴格確立 一個政府在成立之初，首先要確立的是行政原則。行政原則是政府在一定的指導思想下展開工作行為準則。是為大多數人服務，還是只為少數上層人士服務？是崇尚高效清廉和人民監督，還是中飽私囊和高高在上？由周恩來親自負責組建的第一屆中央人民政府，一開始就嚴格確立了全心全意為人民服務的宗旨，真正建成了一個民主、清廉和高效的政府。 首先，身兼政務院總理和外交部長、中共中央副主席、中央軍委副主席、全國政協第一副主席的周恩來以身作則，日夜操勞、勤勤懇懇，任勞任怨地為國家和人民辛勤工作，為新成立的政府全體工作人員做了一個很好的示范。周恩來指出：“為人民服務就是要為中國人民的最高利益服務，也就是說，要照顧到最大多數人民的最大利益”[2]。他主張要“面向群眾。不僅要教育群眾，還要向群眾學習。因為領導者本身知識還不完全，經驗還不夠，領導地位并不能使你得到知識和經驗，所以要面向群眾，汲取群眾經驗，十分必要”[3]。 其次，周恩來對各級干部要求很嚴，對行政效率要求很高。他曾說過，“黨的路線、政策再好，如果執行的業務部門給阻塞住了，那就是把黨和群眾隔開了”[4]。他要求各部門必須改進工作方法，提高效率，工作一定要雷厲風行，認真負責。他多次教導各級干部只要看準了、決定了的事情，說干就干，不能拖拖拉拉。對于重大的、緊急的，特別是關系國家發展和安全的大事，應當分秒必爭。 （二）各方人事的妥善安排 人事安排向來被認為是政治的核心部分。中華人民共和國第一屆中央人民政府與此前和其后的歷屆政府相比，是一個容納了最多愛國民主黨派和各界進步人士的高素質、高效率、精明強干的政府。在周恩來的精心安排下，各民主黨派主要負責人、社會知名人士多被安排進了中央人民政府及地方各級領導機構。從當時中央人民政府最高領導層看，6名副主席中就有3人（宋慶齡、李濟深、張瀾）是黨外人士。在中央人民政府的56名委員中，黨外人士27名，所占比例近50％。政務院的人事安排也充分體現了這一特點。4名副總理中，黨外人士2名（郭沫若、黃炎培）。15名政務委員中，黨外人士9人（譚平山、章伯鈞、馬敘倫、陳劭先、王昆侖、羅隆基、章乃器、邵力子、黃紹宏）。在政務院所轄4個委、30個部級機構中擔任正職的中共黨外人士達14人，其所擔任的職務分別是：文化教育委員會主任、人民監察委員會主任、輕工業部部長、郵電部部長、農業部部長、交通部部長、林墾部部長、水利部部長、文化部部長、教育部部長、衛生部部長、司法部部長、華僑事務委員會主任、科學院院長、出版總署署長[5]。 周恩來組建第一屆中央人民政府中這種廣納民主人士參政執政的做法，體現了中國共產黨建立政權之初，一種廣納賢士、胸懷坦蕩的蓬勃發展的態勢，受到了中國大陸各界人士、各民主黨派的擁護和贊揚，調動了大多數人建設新中國的積極性，為我國的政治現代化和經濟現代化建設打下了堅實基礎。 （三）監察制度的正式設置 制度的設計是否科學，運轉是否合理，在于各方面的政治要素是否處于和諧的狀態。制度的健全，官員能夠依法履行職務，需要有健全的監督體制。在第一屆政府機構的設置中，專門設置了人民監察委員會，其地位高于部級，請著名民主人士譚平山任主任。周恩來在解釋這個機構的目的時說：“是為了建立監察制度，監察行政部門，如公務人員是否執行了政府的決議和政策，是否有貪污腐化等情形”[6]，并就其職責進行了如下規定：1.監察全國各級國家機關和各種公務人員是否違反國家政策、法律、法令或損害人民及國家之利益，并糾舉其中之違法失職的機關和人員；2.指導全國各級監察工作，頒發決議和命令，并審查其執行；3.接受處理人民和人民團體對各級國家機關和各種公務人員違法失職行為的控告[7]。

周恩來不但精心設計政務院的組織機構，而且高度重視制度和法制建設。他在政務院成立的第一次政務會議上，就提出組織各種專門小組，要起草政務院所屬各部門的組織通則。新中國誕生后很短時間里，政務院多次開會，除了決定和處理日常工作外，抓緊討論通過了有關政權建設的組織通則和工作制度。在周恩來領導下，政府機構從中央到地方，設置合理；人員配備得當，紀律約束嚴格，規章制度健全。各部門各司其職，絕大多數工作人員勤勤懇懇，不但兢兢業業地完成好本職工作，而且能夠及時溝通、相互配合，團結協作。與國民黨時代相比，新中國各級政府機關的面貌煥然一新，行政效率大大提高。

（四）推動了政治文化的現代化進程 作為政治生活的重要方面，政治文化的現代化是衡量政治現代化程度的重要指標。新中國第一屆中央人民政府的組建和有效運轉，對我國傳統政治文化的革新有著不可忽視的作用。它從兩個方面推動了我國政治文化的現代化進程。 一方面，民主思想和法制觀念得以廣泛傳播，人民成為國家的主人和政治的主體。新中國第一屆中央人民政府的機構設置遵循的是為人民服務的原則，廣大人民群眾第一次成為了政治的主體，成為了國家的主人。新中國成立前，社會上的主流政治文化是地域性政治文化或順從型政治文化[13]，人民群眾在現實生活中被限制在狹小的空間內，被動地服從政府的管制，沒有自己的政治意愿，也沒有參與政治的途徑。在這種政治文化環境中，民眾毫無民主自由權利。新中國成立后，伴隨著中央人民政府的建立，順從型政治文化開始轉變為參與型政治文化。民眾逐漸意識到自身在政治中的重要地位和作用并開始積極參與政治。 另一方面，和諧開放的政治文化氛圍開始孕育。新中國第一屆中央人民政府吸收和使用了大量非共產黨員參與政府重要工作，體現了共產黨領導下新一屆中央人民政府的容納力和開闊的心胸。在實際政府運作過程中，周恩來以身作則的民主作風，各界愛國民主人士的積極宣言獻策、共產黨干部的虛心聽取各方意見，共同釀成了新中國建立初期和諧、民主、開放的政治文化氛圍。周恩來決策時總能夠集思廣益，使各部門間配合密切，使背景不同干部和諧共事。中央人民政府的這種和諧民主作風，也促進了社會上和諧局面的形成。在共產黨和第一屆中央人民政府的領導下，新中國建立前相互沖突的各種政治文化，很快融合成為共同的社會主義政治文化。