【論文關鍵詞】臺灣；原住民；政策

【論文摘要】本文介紹了1945年至1999年蔣介石執政時期、蔣經國執政時期和李登輝執政時期臺灣原住民政策，分析了這些政策的實質、施政重點和政策策略。認為這些政策的實施使臺灣原住民的政治經濟文化建設取得了一定成績，但原住民的基本權利、民族自治、政治參與、人權保障等方面，仍存在許多問題。原住民雖然也付出了心血、努力工作，但無法與臺灣社會同步發展，成為相對的弱勢群體和政治的邊緣人，處于臺灣社會的最底層。

臺灣原住民是中華民族的組成部分，是我國少數民族之一。臺灣原住民按族群劃分為阿美、卑南、泰雅、鄒、排灣、賽夏、布農、雅美、魯凱等，人口數為38萬左右，約占臺灣地區人口1．76％，大多數居住在臺北縣烏來等30個山地鄉及花蓮縣新城等25個平地原住民鄉鎮區域內。臺灣原住民政策是指從1945年至1999年國民黨在臺灣執政時期對臺灣原住民所制定和執行的政策。按照政策本質、施政重點、政策策略等不同角度，有不同的分期。本文主要對國民黨三位領導人在執政時期對原住民的政策和施政措施進行評述。

一、蔣介石執政時期(1945—1975年)原住民政策

這一時期，蔣介石為鞏固其在臺灣的統治，在政治上，通過《中國國民黨改造案》(1950年)

將一些異己的黨政元老、軍事將領、派系首腦人物等排擠出決策圈，繼而整頓各級組織，進行黨員登記，發展新黨員，培植出一批擁護蔣介石、蔣經國父子的新實力派。在經濟上，整頓財政，改革幣制，穩定物價，特別是接受了大陸時期忽視農民利益的教訓，實行了農地改革，恢復和發展農業生產。

在蔣介石執政時期，臺灣的原住民被稱為“山地山胞”或“平地山胞”，簡稱“山胞”。1950年原住民人口數為168，304人，占臺灣人口的2．2％；1960年為210，701人，占總人口數的2％。蔣介石在其統治時期積極推行了一些原住民政策。

1．改建山地行政體制

創編山地鄉、村、鄰、里制度。根據山地地理環境及交通情形，創編村鄰，建立鄉公所，下設文化、兵役、民政、建設、財政等課。鄉長為行政長官，秘書、審計為其助理。山地鄉公所分別于1945年底至1946年春成立，全省分為30鄉，217村。在鄉設“民意機構”為“鄉民代表會”，治安機關是“警察駐在所”，另有“山地儲蓄服務社”以及衛生所，國民中學。村設村長、村干事、領長、里長，另設有“警察派出所”，衛生室，國民小學或國小班。地方組織為“山地青年服務隊”，歸警察領導。學生畢業未能升學者均編入服務隊，服務隊每周開會一次，負責地方治安、打掃公共場所衛生、承擔其它社會公務。郵件由各戶輪流取送。

從1946年起除委派任命原住民任鄉長、村長外，又選出山地籍“制憲國民代表大會”代表1人，“省參議員”1人。1950年，山地同時實施地方自治，在“省議會”73名“省議員”中，設有山地籍保障名額，即“山地山胞”和“平地山胞”各2名；在省政府委員中，也設有“山胞”一席。1972年，在增加補選“國大代表”、“立法委員”時，原住民也有“國大代表”2席、“立法委員”1席。

2．改進原住民生活習俗

共設計六項目標：推行“國語”、“山地語”；改進衣著；改變過去吃飯不用碗筷的習俗，要求每戶設一灶、一桌、每人一椅、一付碗筷；改進住房，解決通風、采光，增建浴室、廁所，搞好環境衛生；嚴禁巫術治病、室內葬尸，糾正婚姻陋習、防止早婚；樹立時間、經濟觀念，引導儲蓄，獎勵生產，指導副業。如南投泰雅人的織布業，日月潭邵人的旅游業，屏東排灣人的飼養業(黃牛、山羊)等。

3．發展原住民經濟

臺灣當局在1947年將日本殖民統治時期的“準要存置林野”這項240634公頃的土地(占臺灣面積的6．69％)定名為“山地保留地”，專供山地同胞維護生計用，并于1948年公布施行《山地保留地管理辦法》，自1948年至1966年完成全部地籍測量以及土地調查工作，繪制圖籍，作為管理依據。

當時，原住民的生活主要以農為主，所以扶持農業是發展原住民經濟的重要一環。國民黨接管臺灣以后，臺灣當局重視山地農業生產。其主要進行了：(1)獎勵水田及定地田造成，發給補助費(水田造成每甲補助300元，定地田造成每甲補助150元)；(2)為補救山地肥料缺乏，除由糧食局配給化學肥料的優待外，還獎勵制造土產肥料，補助建筑堆肥舍，同時另指導栽植綠肥，發給獎勵費；(3)補助購買必須農具，1946年撥款補助購買犁、鋤、打谷機等，1947年發放農具4851件，1948年發放農具106850件；(4)指導獎勵改良農產物品質、產量、改良土質，舉辦農業技術講習會、品評會、競賽會，1947年開始補助購買耕牛，并發給種子。在1951年制定的《山地施政要點>中，明確規定獎勵山胞實行定耕農業，改善農業技術，積極推行山地育苗造林。并規定在坡度10度至未滿30度的傾斜地，要開辟梯田；30度以上的傾斜地，要實施造林。1961年設立山地農牧局，注意土地保護與利用，加強農民基本農業教育，推行水土保持，以實施定耕并兼顧新興作物與糧食增產，使山地各種農作物產量增加，水稻自每公頃2280．67公斤增為3359．82公斤。新興農作物如溫帶果樹的梨、桃、蘋果等，當時栽培面積就已達3600余公頃。此外，鼓勵山胞造林，辦理造林貸款，幫助發展林業。

1966年舉辦《推行促進山胞開發利用山地保留地計劃》，此項計劃的開展包括山地土地改革和農業技術改良的農業革命，促進了原住民的經濟發展，進而帶動了其它方面的迅速轉變。這一時期還積極修筑公路，發展交通運輸。1964年投資1038萬余元(臺幣)。1971年至1973年投資3000萬余元、面粉112公噸，修路15條，長130公里。

蔣介石時期的原住民政策對山地社會產生了巨大的影響：首先，它沖擊了山胞固有的部落制度和文化。在早期出現新制度與舊體制各行其道的過渡期內，部落酋長仍是傳統社會活動如“豐年祭”等節日的主持者。隨著時間推移，舊的部落制度徹底解體，富有者取代了過去部落酋長的地位，掌握了社會活動的領導權，傳統文化開始消失。其次，山胞家庭趨于小型化。“核心家庭”(由一對夫婦及其未成年子女組成)取代了數世同炊共財的大家庭，為經營企業，擴大再生產創造了條件。再次，在實際生活中，從事農業商品化生產的人口增加。山胞初步改變了沒有私有觀念和不重視貨幣流通的舊觀念，現代經濟開始走進山胞日常生活。總之，蔣介石時期的原住民政策從總體上促進了山地經濟的發展，改善了山胞的生活狀況，縮小了山胞與島內漢民的生活差距。特別是從60年代起，山胞的經濟有了一定程度的發展，成了臺灣整個經濟體系的一個組成部分。1967年以后，山胞農業人口和農業與非農業收入的比例都發生了很大的變化。1953年，農業收入占80．58％，非農業收入只占19．42％；1967年，非農業收入變成了26．46％；到了1978年，更上升到了55．19％，超過了農業收入。這一變化說明，傳統的農業生產對山胞而言，已經失去了作為主要生計的地位，與現代行業有關的職業在山胞中的地位則逐漸提高。

二、蔣經國執政時期(1976—1987年)原住民政策

這一時期，蔣經國進行了“革新保臺”和“扎根臺灣”為中心內容的政經改造運動。蔣經國從1972年就出任了“行政院長”，實際上已開始接班。面對外交潰敗，社會矛盾上升，內憂外患齊來的局面，蔣經國調整內部政策，提出所謂“新人新政”的方針。其主要作法是推行“本土化”，起用新人，大量提拔地方人士和社會精英，吸收了許多具有專業技術知識的人才，諸如李登輝、李國鼎等所謂“技術型官僚”。其主要施政重點是抓經濟建設，推進已有的“四年經建計劃”，提出“六年經建計劃”，實施“十大經濟建設”和“十二大經濟建設”項目，這樣，使臺灣在他執政期間一躍成為亞洲經濟“四小龍”之一。

這一時期，臺灣當局積極推進山地經濟的平地化，使原住民的經濟開始逐漸脫離封閉狀態，與臺灣整個社會的經濟建立密切聯系，山胞的傳統經濟模式被資本主義市場經濟打破，山胞的生計方式發生了很大的變化。從70年代開始，山地經濟已經納入整個臺灣經濟體系當中，變成了整個經濟體系中的有依附性的部分，山地經濟的發展必須依附于臺灣當局的扶持以及臺灣經濟的發展。山地山胞在七八十年代外出謀生的比例，呈現一倍的增加率，而山地同胞外出所找到的工作，大都是工作環境惡劣，報酬偏低的工作。這充分說明山胞在納入臺灣的整個經濟體系之后，所處的不利地位。

由于蔣經國忽視山地的特殊性，在他執政時期，沒有制定大的原住民政策，僅對一些原有政策提出了改進方案。臺灣當局對原住民政策的不重視、不關心，直接導致山地經濟與平地經濟差距拉大。這樣，原住民的政治地位和經濟生活走向臺灣社會的最低層，觸發了原住民的覺醒，發生了原住民權力運動。 三、李登輝執政時期(1988—1999年)原住民政策

這一時期，李登輝進行了以“本土化”和所謂“政黨政治”為中心內容的第三次政經改造運動。1988年，蔣經國去世后，李登輝接掌黨政軍大權。從1990年至1997年，‘先后實行了四次“修憲”，包括終止“動員戡亂時期”、“廢除臨時條款”；“總統”由臺灣地區人民直接選舉產生；凍結臺灣“省長”、“省議會”選舉，虛化“臺灣省政府”功能等。經過歷次“憲政改革”，使1949年在大陸時期產生的“中央民意代表”全部退職，“國民大會”、“立法院”等機構代表全部由臺灣地區選舉產生，“總統”、“直轄市長”及地方縣市長均由所在地區民眾選舉產生。與此同時，修改所謂“刑法”、“國安法”，取消“黨禁”，使大批境外“臺獨”分子得以返臺，使以“臺灣獨立建國”為目標的臺灣民進黨獲得迅速發展，成為臺灣島內僅次于國民黨的第二大政黨。在1997年底的“市縣長”選舉中，該黨獲得了空前的勝利，得票率第一次超過國民黨，贏得了全島23個縣市長席位中的12個。這為2000年民進黨在臺灣“大選”中一躍成為執政黨打下了基礎。

這一時期，李登輝為實現其政治目的，更加關注原住民問題，推出了一系列原住民政策。

在政治上，強化了原住民的政治地位。1991年5月，臺灣公布了《中華民國憲法增修條文》，其中，第一條第一項第二款、第三款明確規定保障原住民當選名額為“國大代表”6人、“立法委員”6人。“憲法增修條文”第九條第七項明確規定：“國家對于自由地區原住民之地位及政治參與，應予保障；對其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助并促其發展……。”這樣，保護原住民權益的條款被提升至“憲法”中有具體的明文保障。同時，原住民的政治參與權即賦予原住民平等參與決策及反映民意的權力，也才得到“憲法”明文保障。

1994年，“憲法”把“山胞”更名為“原住民”。1996年11月，又公布了《行政院原住民委員會組織條例》，對于“各級民意機關”、現行“議會”、“代表會”等的組織規程都定有相關原住民當選名額條文。這一政策的出臺，較完整地構成了原住民由中央、省(市)、縣(市)、鄉(鎮、市)一系列民意代表體系。根據統計，1994年原住民當選的各級民意代表有“國大代表”6人、“立法委員”6人、“臺灣省議員”4人、臺北市及高雄市“市議員”各1人、山地鄉鄉長30人、縣(市)議員52人及鄉(鎮、市)民代表328人。

在經濟上，加大了對原住民的投入。臺灣當局為改善原住民生活環境，提高原住民居住水平，自1986年至1994年9年間，實施為原住民提供補助購置及整修住宅政策，其中購置住宅補助每戶十萬元(新臺幣)，“省市政府”共補助3393戶，補助金額達三億三千一百一十八萬元新臺幣；補助整修住宅89913戶，每一項15000元新臺幣(每戶限4項)，共計補助一億三千四百八十九萬九千元新臺幣。~1988年頒布實施《臺灣省山胞社會發展方案》，此方案為三期十二年的長期發展計劃，其重要措施有“政治社會”、“教育文化”、“生活輔導”、“經濟建設”、“衛生保健”、“治安維、“財政輔導”等七大項，第一期計劃(1989---1992年)執行經費為一百零二億六千萬元新臺幣，對于縮短原住民聚落與一般城鄉發展差距，初見成效。第二期計劃(1993-1996年)，執行經費增加為二百零三億五千萬元新臺幣，大力促進了原住民社會與一般社會均衡發展。目前第三期(1996--2000年)已實施完畢。

近年來，在原住民要求增編山地保留地的強烈愿望下，為解決原住民土地問題，臺灣當局核準增編山地保留地16905公頃，其中13168公頃列入《增編原住民保留地三年工作計劃》，從1991年起到1993年止，由臺灣省政府執行，另3737公頃則列入追加工作計劃，并于1994年度到1995年度執行，主要是為了解決原住民用地不足問題。

為配合“行政院”通過的“國家建設六年計劃”，1997年3月又訂定《都市原住民生活輔導計劃第二期計劃》，其工作重點是都市原住民生活扶助、教育文化、職業訓練與就業輔導三項工作。除完成建立都市原住民基本資料外，還積極開展輔導原住民購置住宅、急難救助、升學優惠保障、推動原住民民俗文化活動、職業訓練、就業輔導及辦理原住民創業生產貸款等措施。其中以輔導參加就業訓練與就業服務方面，特別重視規定原住民青年參加各地區職業訓練，除享有“省市政府”現行各項優惠輔助外，另由“內政部”核發訓練獎勵津貼每人每月4000元新臺幣，“行政院勞工委員會”核發生活津貼每月6000元新臺幣，以此來激勵原住民勇躍參加職業訓練，切實提高原住民生活水平。

李登輝時期制定了大量的原住民政策，從90年代開始，幾乎月月都有新的政策。這些政策主要體現在政治方面，在各方面加強原住民的權力及地位。這些政策的確使原住民的政治地位有了很大的改善，原住民經濟發展水平有了提高，但這些變化實質上是李登輝為實現其“兩個中國”、“一中一臺”政治野心所作的政治輔墊。李登輝的原住民政策旨在試圖利用原住民權力運動來達到其“建立臺灣人的國家”的目的，這給臺灣未來的民族關系增加了變數。如果原住民權力運動被利用，將形成臺灣地方主義勢力，從而成為祖國統一的阻力。

四、臺灣原住民政策簡評

國民黨敗退臺灣后，面臨怎樣面對臺灣原住民的問題，從五十年來國民黨對臺灣原住民政策的結果來看，存在不同層次的問題，但從本質上，則是由國民黨所代表的資產階級屬性所決定的。

臺灣當局為了行政上的方便，延續了清政府、日本殖民政府的行政框架和身份劃分，將它套在臺灣原住民身上，不承認臺灣少數民族，將其稱為山地同胞，故意抹殺民族間的區別。為了方便行政管理而把原住民族的問題視為臺灣一般性的社會問題，不承認為民族問題。臺灣當局通過“山地”和“平地”兩種劃分來對原住民施政，“山地鄉”有自治權，而“平地鄉鎮”的原住民業務，則是附屬的兼辦性質，導致原住民在政治參與、社會福利等各項資源分配有所差別。山地鄉雖然有自治權，但其預算大部分由上級政府補貼，而行政領域大部分為山地保留地。可是保留地不能自由開發利用，林產物屬于國家所有，從而導致“山地自治”成為一紙空話，實際上是一種民族隔離政策。從原住民政策的制定來看，臺灣當局沒有長遠的發展計劃，也很少考慮原住民的特殊性和主體性。一味從臺灣當局的需要出發，很少咨詢原住民的意見，即使是與原住民息息相關的政策，也不是原住民所能左右，因此所制定的行政措施并不是原住民所需要或所能接受的。從總體上看，政策制定過程并非由下而上，而是由上而下，即由政府自行界定問題并提出解決方案。事實上，臺灣當局的原住民政策是頭痛醫頭，腳痛醫腳的政策。臺灣學者自己也認為：“歷年來，原住民政策雖然隨著環境有所調整，但其變革動力因應國家政策邏輯，而很少考慮到原住民的特殊性及主體性，由于解嚴前的原住民政策深具同化性及支配性，因而使得原住民的發展陷入結構性劣勢地位，并面臨空前的‘民族危機”’。

臺灣當局制定的原住民政策一開始就是以同化為重要目標，在臺灣當局公布的各種有關計劃、方案里，促使原住民逐步融入大社會都是首要目標。蔣介石時期實行的原住民生活改進政策，主要是漢化政策：推行國語、衣著整潔(中山裝、西裝)、吃飯用碗筷桌椅、居住漢化、改善祭祀、糾正婚姻陋習及防止早婚。臺灣“教育部”1984年還明令禁止山地教會使用山地發音的書刊，臺灣“戶籍法”也規定：山地婦女嫁漢人，其山胞身份自然消失；而漢族婦女嫁山胞，其漢族身份不變。此外，將原來具有民族特色的地名一律改為漢化地名。

總體看來，國民黨在臺灣統治的50年，通過一些政策措施使原住民的政治經濟建設取得了一定的成績，然而根據各種資料來看，原住民無論在基本權利、民族自治、行政體制、政治參與、人才培育、人權保障及政治文化等方面，仍深陷于發展困境。原住民雖然也付出心血、努力工作，但是無法與臺灣社會同步發展。邁向21世紀的臺灣原住民族，仍然是生活在20世紀“四個最的民族”即生活在最高的鷹架、最遠的魚船、最深的礦坑和最黑暗的賣身場所。而今，原住民狀況并沒有改善多少，卻又增加了“新的四個最”即失業率最高、死亡率最高、失學率最高、無固定住所率最高。臺灣原住民長期受到壓迫，成為相對的弱勢群體和政治的邊緣人，處于臺灣社會的最底層。