公民政治權利研究

佚名

一、引論

二、定義與結構

三、人民主權的表現形式

四、人的自我實現的邏輯內涵

五、結語

一、引論

公民權利無疑是政治學與法學所共同關心的，但是，學者們偏重于對具體政治權利的而很少從總體上對之加以論述。這使對公民政治權利的界定停留于表面，對公民政治權利的構成理解含混、不合邏輯，更缺乏對公民政治權利的深刻把握。本文從二個方面討論公民政治權利：公民政治權利是什么和為什么要有公民政治權利（即公民政治權利存在的根據是什么）。這是關于公民政治權利的二個相關而基本的。本文的意圖在于從總體上把握公民政治權利并對之做較為深刻的闡述。

二、定義與結構

對公民政治權利，通行的定義是：“公民依法享有參與國家政治生活，管理國家以及在政治上表達個人見解和意見的權利”。[1]這僅僅是關于公民政治權利的形式定義，因為這一定義僅僅指明政治權利與作為一種政治行為的參與之間的關系，并沒有指明公民政治權利作為憲法上制度設計的功能與本質所在。有的學者注意到了政治權利的功能而將其定義為：“參與政府管理與公共政策之權利”。[2]這一定義對政治權利的功能的理解仍屬偏狹。另有學者把政治權利定義為：“成員實現利益分配的資格”。[3]這一定義正確地從利益出發把握政治權利，較為深入地指明了政治權利的功能，但是，否認政治權利屬于利益本身而僅視其為政治手段，更沒有揭示公民政治權利的本質。

本文對公民政治權利的定義是：公民參與并影響政治生活從而得以在社會的政治生活領域達到自我實現的權利。這一定義包含了對政治權利的二項相關認定：第一，政治權利是公民參與政治生活的權利，以此區別于公民的人身權利、物質權利、精神生活權利。由于政治生活在本質上是主體間利益關系的特定形態（與公共權力相關的形態），因此，對政治生活的參與和影響是涉及利益分配及其實現的。在這一意義上，可以同意政治權利作為政治手段而存在。第二，在最終的意義上，政治權利是使公民在社會的政治生活領域達到自我實現的權利，參與并影響政治生活則是達到這一自我實現的必經途徑。因此，政治權利還應被認為是利益本身。這是超越了參與并影響政治生活這一層面而對政治權利的理解。

要想闡明什么是政治權利，僅停留在給出一個定義上是不夠的（即使這一定義的合理性不受懷疑），還應該確定公民政治權利中包含有哪些具體權利（它們是公民政治權利的要素）并指明具體權利的相互關系（這一相互關系形成了公民政治權利的結構）。以下，本文將依公民政治權利的各具體要素間的邏輯關系，以及各具體要素與“參與并影響政治生活”之間的邏輯關系，闡述公民政治權利的結構。[4]

對公共事務的決定權構成公民政治權利的第一部分。所謂公共事務，指個體（公民）集合而成的共同體的事務，關涉每一個體而非個人事務。公共事務應該由公民共同決定（共同決定的過程中若意見相左，則少數服從多數），由此形成公民對公共事務的決定權。由公民決定的公共事務有三個方面。第一，選擇公共權力的行使者。共同體中需要分離出少數人具體行使公共權力以執行公共事務，因此在共同體中存在對公共權力的具體行使者即國家權力主體的選擇。這可以說是最為基本的一項公共事務，選舉權就是用來決定這一項公共事物的權利。對于選舉的意義，學者寫道：“選舉是產生近國家機構或其他公職人員的最普遍、最根本的方式”，“是公民對國家和社會的一種決定性選擇”。[5]這也是對選舉權的功能與意義的界定。選舉權之首要的和最為古典的政治權利，原因于此可見。第二，在共同體內的利益分配，包括對個體利益與公共利益的分別確認及對二者關系的界定。分配利益是另一項最為基本的公共事務。近代以來，由于利益分配采取的是形式，因此，決定利益分配的權利表現為對憲法（包括修憲案）的通過權（即制憲權與修憲權）和對普通法律的創制權。[6]第三，決定資源增益。利益的實現離不開作為客觀對象的資源，是對資源的占有與支配。而一定社會的資源總量（資源的既有狀況）相對于主體需要總是匱乏的，因此，在以法律形式分配利益之后，還需要做出資源增益的決定，以使利益得到最大程度的實現。[7]通常，資源增益的決定是由代議機關做出的，如決定戰爭與和平、批準國民與社會發展計劃等。但是，有一部分被認為極為重要的資源增益決定不由代議機關做出而由公民投票加以決定，如烏茲別克斯坦共和國憲法（1992）規定：“卡拉卡爾帕克斯坦共和國有權根據卡拉卡爾帕克斯坦人民的全民決定退出烏茲別克斯坦共和國”，再如一國對于是否加入國家組織的全民投票。這一方面的決定權可稱特定事項決定權。可以說，由公共權利行使者的選擇權、共同體內的利益分配權、特定事項的決定權構成的公共事務決定權是公民政治權利的基本的和主要的部分.

公民政治權利的第二部分是擔任國家公職的權利。公民參與政治生活并不限于參與公共事務的決定，每一公民都有權根據自己的意愿依照法定標準并經法定程序，使自身成為公共權力的行使者，從而參與國家權力的運行。這就是擔任國家公職的權利。[8]由于國家權力的運行直接關系到公共利益與個體利益的實現狀況，因此，公民參與國家權力的運行具有參與決定公共事務所不可替代的意義。然而，學理上對擔任國家公職這一項權利并沒有給予足夠的注意。本文的闡述已經簡要指明了這是一項應然的權利，憲政實踐也在事實上確認了這項政治權利。[9]

對國家權力的監督與制約則是公民政治權利的第三部分。國家權力的實際運行存在著違背共同體的意愿和利益的可能，這已是政治學與法學的常識了。這使得有必要對國家權力的實際運行加以監督和制約，從而避免（至少是盡可能地避免國家權力運行損害公共利益或在損害發生之后加以救濟。監督與制約權具體表現為：第一，罷免權，這是公民以共同意愿剝奪國家公職作為國家權力主體的資格的權利。第二，對法律的復決權，這是公民對代議機關的立法行為加以糾正的權利。第三，請愿權，即批評與建議權，這是公民向國家機關及其公職人員就其權力行使行為提出異議并希望其改進或提出建議并希望其采納的權利。

公民政治權利的第四部分是公民的聯合行動權。公民不僅可以純粹以其個人行為而參與政治生活，也可以與具有共同政治意愿的其他公民聯合參與政治生活，這就是聯合行動權。聯合行動不僅使公民才參與具有影響政治生活的更大的可能性，而且可以在參與中獲得歸屬感、團體感。聯合行動的意義于此可見。具體的聯合行動權有下列諸項：第一，政治結社權，即公民出于政治目的，以共同的政治意愿組織或參加政治團體的權利。政治結社是具有持續性的聯合行動。第二，游行、示威權，這是不特定的多數公民出于共同的政治目的對外尤其是向國家機關表達其共同意愿的權利。游行示威是臨時性的聯合行動。政治結社和游行示威是二項顯態的聯合行動，至為直觀。第三，發表政治見解權。這項權利是公民以個人行為即可行使的權利，似乎與聯合行動無關。實際上，發表在見解的目的總是希望自身的政治見解能為他人所接受進而實施相同的政治行為，換言之，發表政治見解具有（至少是潛在地包含了）形成聯合行動的目的。[10]因此，發表政治見解是一項隱態的聯合行動。

最后，公民政治權利還包括知政權，即公民有權獲得關于政治生活的信息。所謂政治生活信息，可以理解為與公共事務直接或間接相關的全部信息，其中尤其指與公共權力的行使相關的信息。現當代憲政中的知情權制度就旨在保障公民獲得官方情報的權利。[11]知政權的意義在于：一方面，它是公民行使其他政治權利的前提。離開了對政治生活信息的了解，參與將是不可能的（在一無所知的情況下，如何投票或提出政治見解？即或投票，又有何意義？）。此時，知政權作為手段。另一方面，每個公民實際上都被納入一定的政治關系中，政治生活信息也就成了與每個公民直接或間接相關的信息，因此獲得政治信息成為每一個公民的需要本身。此時，知政權具有目的的性質。

完整的公民政治權利體系正是由上述五個部分有機構成的。下文將要闡述的是：公民政治權利的根據何在？

三、人民主權的表現形式

人民主權是民主憲政的首要的與核心的原則：“從本體角度來規定民主制，民主制的基本和宗旨應該是，使人民在政治關系及相應的政治國家中享有至高無上的權力。一切權力歸人民，人民是政治國家權力的來源、依據和歸宿。”[12]離開了人民主權原則，絕無民主和憲政可言。然而，人民主權并不能停留在空洞的口號和抽象的原則。人民已經熟知科恩是從公眾參與來認識和闡述民主的：“社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。[13]這實際上可以理解為對人民主權的一種較為直觀與制度化的表述。與此相應的問題是，如何使人民確實地享有至高無上的權力？社會成員的參與又是如何才能實現？這需要從三個方面進行具體的制度設計。

第一項制度設計是使共同體擁有對公共事務的最高與最終的決定權。一般而言，公共事務應該由共同體自行決定（而不必也不應假手他人），但是，公共事務具有多樣性與復雜性的特點（社會越是發展，公共事務就越是如此），完全的自行決定是不可能的和不合適的（如導致做出決定所需成本的昂貴），因此而有國家機關對公共事務的決定，學說上所稱“公共政策”即是。這說明，對公共事務的決定是由共同體的自行決定和國家機關的決定構成的。國家機關的決定只能是派生性的和補充性的，因而是從屬性的；共同體的自行決定則具有根本性和原生性，因而是最高的和最終的。如果共同體對公共事務不能自行決定，或其決定不是最高的和最終的，那么共同體就是“被決定的”，就是客體和對象性存在，遑論“享有至高無上的權力”。這就需要使構成共同體的公民平等地擁有一種資格，以此資格參與共同體對公共事務的決定，并且所決定的事項是公共事務中最重要和基礎性的，從而形成共同體對公共事務的最高與最終的決定。這種資格就是本文中公民決定公共事務的權利。決定公共事務的三項具體權利即國家權力主體選擇權、共同體內的利益分配權、特定事項決定權，正是針對了公共事務中最重要的和基礎性的方面。可見決定公共事務的公民政治權利是“使共同體擁有對公共事務的最高與最終的決定權”的必然要求和具體形式。離開了每一單個公民的決定公共事務這一政治權利，就不會有人民主權原則的具體制度表現，人民主權將流于空洞與抽象。

第二，在人類今天及今后相當長的時間內，公共權力除了人民直接行使（直接民主制），還具有另一形式：“在現實上，（公共）權力在很大程度上依然具有個人或少數人的形式”。[14]采取了個人形式的權力即國家權力，這時的個人成為國家權力主體。國家權力在本質上是主權的派生，是公共的權力，關于國家權力的選舉制而非世襲制、輪換制而非終身制、制衡制而非集權制這些制度設計正是針對了并表明了國家權力的公共性。[15]任何公民都有資格成為國家權力主體，獲得表現為個人形式的公共權力，并且，這一資格是同等的（選舉制與輪換制正是為了保證公民這一平等資格）。[16]因此，人民主權原則必然要求公民擁有擔任國家公職這一政治權利。如果沒有這一項政治權利，公民就永遠只能被強制性地而不是自愿地排除在作為主權派生形式的國家權力體系之外，那么，國家權力將不再是“公共的”，將失去作為主權派生的性質，人民主權也就只能是水月鏡花了。[17]只要存在公共權力的個人形式，就必須相應地存在使公民平等地獲得這一形式的制度設計。

第三項制度設計是使共同體擁有對國家權力運行的制約權。國家權力是人民主權的行使狀態而服務于公共利益，在其直觀形態上是執行共同體對公共事務的最高與最終的決定。在社會還沒有進化到高度自治的時候，共同體無法自行對公共事務加以處理而只能交由作為人造組織的國家（公共權力要采取個人形式的原因也在此）。只有執行符合了共同體的決定，公共利益才能得到最大程度的實現。但是，執行對于決定的背離又是難免的。這意味著，國家權力運行存在與公共利益不相一致甚至損害公共利益的可能。這就需要建立起共同體制約國家權力運行的政治機制。[18]如果缺乏這一機制，國家權力就會凌駕于社會之上，就會超越人民主權；并且，國家會逐漸形成其自身的利益并以之取代公共利益從而使公共利益歸于虛幻。這足以使“共同體擁有對公共事務的最高的和最終的決定權”這一制度設計變得毫無意義。共同體對國家權力的制約必須也只能轉化為公民對國家權力運行的制約，即以權利制約權力，否則共同體的制約就會是空洞的。公民政治權利是第三構成部分正是擔負了“使共同體擁有對國家權力運行的制約權”的功能，尤其是其中的對國家權力主體的資格的罷免權和對法律的復決權利。[19]因此，以罷免權和復決權為核心的公民監督與制約國家權力運行的政治權利是作為人民主權原則是又一具體制度設計而存在的。

如果說公民政治權利中的決定公共事務的權利、擔任國家公職的權利、制約國家權力運行的權利是人民主權原則的直接制度形式，那么，公民政治權利中的聯合行動權則是相應的輔助性的和補充性的制度設計。聯合行動權使公民在以個人行為參與政治生活之外，以一種聯合行動參與政治生活，從而得以對政治生活形成更大的影響。聯合行動的直接目的是更有效地按個人的政治意愿決定公共事務、擔任國家公職或制約國家權力。例如，參加特定的政黨，借助政黨選舉而獲得國家公職；再如，通過發表政見，使其他公民對某一項形成共識而做出相應的投票。如果禁止公民尋求顯態或隱態聯合行動的權利，前述三項制度設計的功能將會是有限的，盡管這一禁止可能無損于人民主權原則的實際存在。

知政權對于公民政治權利的前提性意義是顯而易見的，這意味著，要使上述四項制度設計具有實效而不是流于形式，就必須有相應的關于知政權的制度設計。因此，知政權制度的存在同樣出于人民主權原則的邏輯必然。戰后知情權制度與知情權理論的迅猛發展自有其根據所在。

顯然，憲政實踐中關于公民政治權利的全部制度設計是由人民主權原則所決定的，是人民主權的直接表現和具體形式。就制度設計這一特定角度而言，公民政治權利是作為民主政治的不可或缺的手段和形式而存在。

四、人的自我實現的邏輯內涵

按照馬斯洛從心出發而建構的人本主義，作為人類生存動機的需要有二個方面：一是由缺失性動機引起的生存的基本需要，二是與人如何生存得更好、與自我發展有關的即與超越性動機和存在價值相關的發展性需要。發展性需要被馬洛斯確定為在自我實現名下的人的終極價值，或不可還原的存在價值。在存在狀態即本質狀態中，人實現了他的一切潛能，人成為了真正的人。因此，自我實現是人性的最高境界。[20]這一境界是這樣達到的：“自我實現不只是一種結局狀態，而且是在任何時刻在任何程度上實現個人潛能的過程”[21]，更確切地說，“自我實現的人廣泛地享受生活的各個方面”。[22]自我實現的人即是自由的、全面發展的人。馬斯洛的意義主要不在于指出人應該是什么，而在于將人的存在本質與人的需要（及其滿足）相聯結，從而不僅思辨地而且實證地關注人。[23]

個體的單獨存在和由個體集合成為共同體是人類的二種有機聯系的存在方式。一方面，“人作為對象化活動主體是以個體方式相對獨立地存在著”；另一方面，“社會作為許多個人的相互合作，是人的廣泛的持久的對象性活動必須借以實現的方式。”[24]“生活的各個方面”包括了基于社會共同體的公共事務而形成了政治生活。社會共同體并非離開個體而抽象存在，它是每一個體的共同體，是由每一個體參與決定的共同體。因此，“廣泛地享受生活的各個方面”必須包括個體參與和影響共同體的政治生活。只有如此，個體才能作為存在，才能具有主體性，才可能達到理想本質。在這一意義上，參與和影響政治生活成為個體的內在需要，是價值本身。“人是政治動物”這一著名命題正是指明了個體的這一內在需要。

個體參與和影響政治生活的內在需要獲得了相應的法律形式，這就是公民的政治權利。盡管權利的定義最為法學家們聚訟紛紜，但是，權利作為利益的法律形式，因而作為需要的法律形式，卻是人們所共同認可的。因此，公民政治權利就無非是法律尤其是憲法對個體參與和影響政治生活的內在需要的確認，是人的自我實現的法律表現。在這個意義上，公民政治權利就是個體存在的價值，就是目的，因而是人的自我實現的邏輯內涵。

公民在政治生活領域的自我實現，或者說，政治生活領域的個人潛能，由二個方面構成。第一，自決，即對自身利益和公共利益的判斷與選擇，對公共事務的決斷等。第二，自主，即公民在政治生活中追求人格的獨立和完善，擺脫政治上異己權力的束縛與奴役，個性得到張揚。[25]對此，馬斯洛這么說：“自我實現即意味著我是我自己身心的主人，我支配著我自己”。[26]仔細可以發現，公民政治權利正是充分地包含了自決、自主這二個方面的內涵而不是排斥和否定人的自決、自主，因而完整地對應了公民在政治生活領域的內在需要。可以說，公民政治權利遠遠地超越了使個體成其為人的層面，是直接與使人成其為完整的、自我實現的人邏輯相關的。[27]這才是公民政治權利的本質所在。關于公民政治權利的研究必須指明這一點才是科學的和深刻的。

五、結語

上述表明，公民政治權利是手段與目的的統一。作為手段，它是民主政治的具體制度設計，是人民主權原則的表現形式。此時，公民政治權利指稱的是作為行為的參與。作為目的，它是個體需要本身，具有獨立存在的意義。此時，公民政治權利指稱的是作為需要與價值的參與。

公民政治權利從近代到現當代經歷了顯著的變化：就其直觀層面而言，表現為公民政治權利在量上的增加，如全民公決權、罷免權、創制權、復決權等；就其功能層面而言，則是形成了直接民主制，從而使公民對政治生活的參與和影響達到了前所未有的程度，公民的政治潛能得到了遠大于往日的實現。這一顯著變化正是因于公民政治權利的雙重性并深刻地表現了這一雙重性。變化還會繼續，因為人的自我實現程度是隨人類的日益進化而增大的，人的主體性是處于不斷的拓展中的。注釋：

[1] 許崇德主編：《中華法學大辭典-憲法卷》，檢察出版社1995年版，第788頁。多數的大型辭書與論著均持相同的論點。

[2] 林嘉誠、朱宏源編著：《學辭典》，五南圖書出版公司1990年版，第279頁。

[3] 王浦劬主編：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第104—109頁。

[4] 學者有錯誤地將非政治權利作為政治權利的，如將“享受榮譽稱號”這一純屬精神生活的權利作為政治權利。本文限于篇幅無法加以辨析。本文中未提及的權利，即不認為屬于政治權利。擴大政治權利范圍的觀點，或許與泛政治化的傳統有關。

[5] 王玉明著：《選舉論》，中國政法大學出版社1992年版，第12—13頁。

[6] 可詳見羅厚如：《論公民直接立法權》，載《》1996年第二期。

[7] 關于利益分配與資源增益，本文作者已另有專文《利益的法律分配及其保障》。

[8] 本文在廣義上使用“國家公職”一語，包含了代議機關、行政機關、司法機關的職位。一般所稱之被選舉權，包含在本文之擔任國家公職之內。

[9] 白俄羅斯憲法第三十九條的規定具有典型意義：“白俄羅斯共和國公民根據自己的能力和專業特長享有平等地獲得國家機關任何職位的權利”。一些國家的憲法對此項權利即使未明文，實際上也是加以確認的，否則豈非要認定所有擔任國家公職是非法的？

[10] 如果發表政治見解純粹出于表達內心世界的需要而不帶有以之政治生活的目的，那就是屬于精神生活的權利。

[11] 詳見杜鋼建：《知情權制度比較》，載憲法比較研究課題組編：《憲法比較研究文集》第一集，南京大學出版社1993年版。

[12] 萬斌、薛廣洲著：《民主》，浙江人民出版社1994年版，第33頁。