外延擴張的城市化

90年代末以來城市化的提速，既反映了工業高度化后城市化與工業化相匹配的客觀要求，更主要表現為政府主導的城市規模的外延擴張。到1998年，東部發達地區的Z省人均GDP超過2000美元，工業化水平超過60％，35個設市城市以占全省0.5％的土地創造了80.4％的國民生產總值，但城市化水平僅為33.5％。從1999年開始，Z省經濟發生從小規模的鄉鎮企業、小城鎮和專業市場向產業升級、企業集中于園區及城市迅速擴展的重大轉型。

這一輪城市化突顯兩個重要特征：

政府主導。為了推進城市化，地方政府一方面不斷修訂城市規劃，從1998年至今，S縣和Y市分別作了3次城市規劃修編，將城市規劃面積分別擴大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基礎設施投資中扮演主要角色，包括興建市政設施、交通、水利、廣場、辦公大樓等。S縣為建設新城投入了140～150億元，每年建設資金達60億元左右。J市政府自2000年以來在城市建設方面總投資為233億元，每年建設資金達58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設和基礎設施資金達近50億元， 僅2003年就達18億元之多。

外延擴張。Z省規劃部門統計，2004年，全省33 個縣級市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000年至2004年五年間，城市面積擴張平均每年達126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具體表現為：一是征新地。Y市于1988年建市時只有11.05平方公里，到2000年城市面積拓展為27平方公里，2002年為38平方公里，2003年為45平方公里，2004年遇到宏觀調控，為50平方公里。平均每年向外擴張5平方公里。二是劃新區。2001年，J市撤縣建區，全市面積由原來的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S縣從老城區搬出，在原先僅占地1500畝的開發區上建新城。2004年已達23平方公里，配備面積達38平方公里，城市規劃控制面積已達100平方公里，縣城面積年均增長17.7％。

城市擴張的財政效應

地方政府對城市擴張的熱衷，其中一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。從調查反映的情況來看，發達地區政府財政的基本格局是：預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業和房地產業的發展，發達地區的政府財政就是一個“土地財政”。

由城市擴張帶來的房地產業和建筑業發展，成為地方財政預算內的支柱性收入。在S縣，2001～2003年，由建筑業和房地產業創造的稅收（含營業稅和企業所得稅）分別為16155萬元、20054萬元和26875萬元， 是地方稅收中增幅最大的兩大產業，2002年分別比上年增長92％和25.7％；2003年分別比上年增長13.9％和51.6％。

土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。地方政府財政預算外收入一般由行政事業性收費、政府性基金和土地出讓金三部分構成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S 縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預算外收入的69.3％；J市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58％；Y市的土地出讓收入15億元，占預算外收入的60％。

與土地相關的收費成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費大體分三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門收費，如農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門，它們收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜，透明度低，難以查清，但數額不菲，僅2003年S縣土地部門的收費總量就達2.1億元。

在S縣、J市和Y市，去除難以準確統計的土地收費， 土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40％，而出讓金凈收入占預算外收入的60％左右。幾項加總，從土地上產生的收入就占到地方財政收入的一半以上，發達地區的地方財政成為名副其實的“土地財政”。

地方政府收入對土地及土地相關產業擴張的過度依賴，既有現行稅制設置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數量微的客觀現實。