百加鎮(zhèn)是贛江流域上一個具有悠久歷史的重要商埠。土地面積103.33平方公里，轄有9個行政村，1個居委會，129個村小組，3996戶，總?cè)丝?8630人，全鎮(zhèn)各類水利工程273座，其中小(二)型水庫6座。傳統(tǒng)的水管模式建管用脫節(jié)，責(zé)權(quán)利分離，形成了“國家無力管，集體管不好，群眾管不了”的局面，維修資金難籌措，群眾投勞難組織，防汛經(jīng)費難保障，絕大部分小（二）型水庫得不到有效維護，年久失修積病成險，灌溉與防洪矛盾突出，渠系配套年久荒蕪，灌溉功能日益衰退，面對現(xiàn)狀，2003年5月我鎮(zhèn)提出改革小型水利工程經(jīng)營管理體制的新理念，在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我們克服了重重困難，對構(gòu)建新的農(nóng)村水資源管理體制進行了艱苦細致的探索，初步形成了農(nóng)村水資源管理的新格局，取得了顯著成效。

一、改革舊的水管體制

改革的基本思路：走以水養(yǎng)水，以水保灌，綜合利用，持續(xù)發(fā)展之路，目標(biāo)是建立水庫防汛保安長效機制，手段是改革傳統(tǒng)的管理制度，通過公開競賣確立新的水庫水體經(jīng)營權(quán)人，用水庫水體經(jīng)營權(quán)來換取水庫的維修資金，明確政府及村委會與經(jīng)營權(quán)人的職責(zé)，建立水庫管理長效運行機制，保證水庫安全和農(nóng)業(yè)用水的需要。

改革的主要做法：一是廣泛宣傳水庫改制的目的和意義，消除廣大干部群眾的疑慮，特別是原承包經(jīng)營者的抵觸情緒。2004年春節(jié)過后，我們邀請本鎮(zhèn)在外工作人員、有影響的群眾代表、老黨員老干部、部分縣鄉(xiāng)人大代表和政協(xié)委員，召開座談會征求意見；召開三級干部大會和水庫受益村組村民會議，進一步統(tǒng)一思想，形成合力，使廣大干部群眾真正從思想上認識到水改事關(guān)切身利益；召開人民代表大會審議通過《水庫改制資金使用管理辦法》，明確了資金使用原則。二是多角度全方位進行科學(xué)論證，組織干部和水利技術(shù)人員對6座小(二)型水庫的運行狀況、病險程度、經(jīng)營狀況以及下游群眾對水庫歷年來防洪灌溉情況，進行詳細調(diào)查，邀請物價、農(nóng)業(yè)、財政、水利等部門對水庫的經(jīng)營價值進行評估，邀請縣水務(wù)局的技術(shù)人員對水庫進行病險鑒定，提出水庫防汛抗旱技術(shù)指標(biāo)，設(shè)計水庫除險加固方案。三是平等協(xié)商妥善中斷經(jīng)營合同。根據(jù)國有企業(yè)改革的實踐，依照“租不破賣”的政策和“情形事變”的法律規(guī)定，曉之以政策，動之以大義，本著既照顧原承包人利益，又節(jié)約改制成本的原則，做到合理賠償，穩(wěn)妥推進。考慮到無形資產(chǎn)的經(jīng)營難以補償?shù)膶嶋H情況，我們提出了三個原則：一經(jīng)營權(quán)未到期不予補償?shù)脑瓌t，二原經(jīng)營權(quán)人固定資產(chǎn)及物質(zhì)據(jù)實轉(zhuǎn)讓的原則，三經(jīng)營權(quán)人預(yù)期收益適當(dāng)補償?shù)脑瓌t，即按水庫競賣成交價的10%予以補償。逐座終止原承包合同。四是規(guī)范權(quán)責(zé)科學(xué)制定新合同條款。針對原承包合同責(zé)權(quán)利不明確等問題，根據(jù)《水法》、《防洪法》、《合同法》的有關(guān)規(guī)定，新的水庫經(jīng)營合同進一步明確了鎮(zhèn)、村和經(jīng)營者在水庫工程建設(shè)、管理、維護以及防洪、抗旱等方面的責(zé)任和義務(wù)。在保證灌溉需要的前提下，照顧到各方利益，考慮到水庫的長期維護和安全運行。五是依法進行公開拍賣，將6座水庫現(xiàn)狀、起拍價及報名條件等在新聞媒體公告，并將競賣須知、競賣規(guī)則和水庫經(jīng)營合同文本提供給競賣者。競拍會邀請縣紀檢、監(jiān)察、檢察院、水務(wù)局、農(nóng)業(yè)局、公安局等部門同志到現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)，聘請有競賣知識和經(jīng)驗的人為主競?cè)耍拐麄€競賣活動有序進行。六是從實際出發(fā)對水庫進行除險加固，縣水務(wù)局設(shè)計安排工程項目22個，設(shè)計總投資達174萬元，依照設(shè)計，結(jié)合當(dāng)?shù)夭牧蠁蝺r、勞動力價格以及各水庫的實際情況，我們對各水庫的維修項目及工程量進行了再次測定，按照水庫改制資金使用管理辦法，區(qū)別輕重緩急，確定25個項目，首期安排70萬元，二期安排20萬元，這些項目基本與水務(wù)局設(shè)計吻合。同時，成立“水庫改制交接及冬修指揮部”、“水庫冬修工程質(zhì)量監(jiān)理小組”等機構(gòu)。明確責(zé)任，制定措施，確保工程質(zhì)量和進度。所有工程采取以新承包人為業(yè)主，由其聘請有資質(zhì)的施工隊伍，經(jīng)鎮(zhèn)政府鑒證后組織施工。工程質(zhì)量監(jiān)理小組對工程實行全程跟蹤監(jiān)督。依據(jù)監(jiān)理小組提供的《質(zhì)量監(jiān)督日記》所記錄的實際工程量和工程質(zhì)量予以驗收和決算。七是穩(wěn)妥辦理水庫經(jīng)營權(quán)交接，及時到位對原承包人的補償，對原承包人拒不接受協(xié)議規(guī)定標(biāo)準補償?shù)模J真做好思想工作，化解矛盾，協(xié)調(diào)新承包人山場使用和周邊群眾的關(guān)系，確保安全穩(wěn)定。在協(xié)調(diào)辦理水庫接交工作過程中，注意工作方法，做到依法、有序、公正，加強工作的預(yù)見性，保證了接交工作穩(wěn)妥按時到位。

改革的主要成效：一是水體經(jīng)營權(quán)效益得到提高。改革前，6座水庫年獲租金2萬元，30年可獲得60萬元，由于這些租金不是一次獲得，每年2萬元起不到什么大作用，而被鎮(zhèn)里作為預(yù)算外收入列支了。拍賣后一次性獲得139.1萬元，加上利息，應(yīng)是改革前獲得租金的3倍以上。從投入看，6座水庫建成后三十年，年投入不足8000元，30年累計投入不足25萬元，改制后兩年投入接近100萬元，相當(dāng)于改制前30年總投入的4倍，同時積累了一筆可觀的長期可以支配的防洪保安基金。二是解決了水庫維修資金籌措難的問題。按照資金管理使用辦法，10%用于水庫改制工作經(jīng)費，10%用于合同理賠，5%用于縣水庫保安基金，60%用于水庫一次性維修加固，25%用于建立水庫長期保安基金。改制后鎮(zhèn)里兩年安排了近100萬元用于水庫除險加固，星塘水庫大壩滲漏嚴重，多年來被市里列為病險水庫，由于資金投入不足，對存在的問題只能簡單處理。拍賣后，2004年安排了14萬元資金對水庫大壩沖抓、溢洪道整治和斜管翻修，2005年安排了3萬元資金修建導(dǎo)滲溝，徹底解決了水庫的安全問題。山吾陂集雨面積45平方公里，壩體單薄，一到汛期就是重點防汛對象，水庫改制后安排了15萬元進行內(nèi)坡加厚和鋪設(shè)預(yù)制塊，今年又安排了5.4萬元修建導(dǎo)滲溝，大大提高了水庫的安全系數(shù)。三是解決了水庫日常維護與管理難的問題。過去，由于水庫管理責(zé)權(quán)利不明確，村委會有防洪責(zé)任，但無法落實防洪措施，水庫承包者因是短期經(jīng)營，對日常維修沒有積極性。改制后，水庫的日常維修及經(jīng)費均由經(jīng)營者負責(zé)，保證水庫蓄得起、保得住、管理好、用得上，經(jīng)營期滿后，水庫應(yīng)完好無損地移交鎮(zhèn)政府。四是拉動了投資，促進了民辦水利的發(fā)展。過去由于水庫承包期相對較短，租金又低，承包者隨意經(jīng)營，都可收到不錯的效益。改制后水庫經(jīng)營權(quán)年限長，租金高，經(jīng)營者必須要作長遠經(jīng)營計劃，以大投入獲得大收益。受改制的影響，群眾興起了民辦水利的高潮，2004年下半年全鎮(zhèn)興建小山塘水庫37座，新增養(yǎng)殖面積800畝，新增灌溉面積2100多畝，拉動民間投資1200余萬元，初步形成了三吾流域水產(chǎn)經(jīng)濟圈，水產(chǎn)業(yè)成為我鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。五是解決了農(nóng)業(yè)灌溉用水調(diào)度難的問題。2003年大旱時期，水庫蓄水與農(nóng)業(yè)灌溉的矛盾非常突出，群眾意見很大。改制后管用水權(quán)責(zé)明確，實踐證明新的體制有利于解決這些矛盾。

二、構(gòu)建新的水管體制

推行水資源市場化管理。水庫改制取得了“政府滿意，群眾受益，經(jīng)營者得益”三贏效果。我們因勢利導(dǎo)，將水庫改制的成功經(jīng)驗向村組延伸，構(gòu)建農(nóng)村水資源管理新格局。在所有權(quán)不變的前提下，將集體所有的小微型水利工程全面推向社會，實行市場化運作管理，真正走出一條民決策、民建、民管、民用、民受益的新路。今年6月，我們根據(jù)中央1號文件精神，出臺了《村組小微型水利工程管理體制改革實施辦法》，在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，百加和慕塘兩個村對村集體所有的小型水利工程進行了機制轉(zhuǎn)換，其他村也在積極做好轉(zhuǎn)制前的準備工作，年底可全部轉(zhuǎn)換成功并發(fā)證。

加強水資源產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)管理。今年6月30日，我們召開三級干部大會向6座小（二）型水庫的經(jīng)營人頒發(fā)了《水庫水體經(jīng)營權(quán)證書》，明確了經(jīng)營期限和經(jīng)營范圍及水體容積，包括保壩水位、最高水位等，設(shè)置了四至界樁。對原有個人及個人和集體共同投資的小微型水利工程要區(qū)別不同情況厘清產(chǎn)權(quán)，核權(quán)發(fā)證，占用耕地和林地的，需由所有權(quán)人簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理權(quán)屬變更手續(xù)。2006年起新建小微型水利工程，在履行申請、設(shè)計、審批、驗收程序后，由鎮(zhèn)政府核發(fā)水利工程產(chǎn)權(quán)證書。

建立規(guī)范的防汛抗旱新機制。水庫改制一個基本考慮就是確保水庫汛期安全，提高抗旱灌溉能力。防汛抗旱關(guān)鍵是合理科學(xué)準確的界定水庫的水位，根據(jù)水庫歷史蓄水情況和縣防汛抗旱指揮部的要求，水庫改制后，我們規(guī)定了最高蓄水位和最低保壩水位，設(shè)制了水庫防汛水位標(biāo)尺，方便經(jīng)營者在防汛抗旱時按照鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部的要求準確控制水位。改制后的經(jīng)營合同明確規(guī)定了鎮(zhèn)政府、村委會、經(jīng)營者在防汛抗旱中的職責(zé)、相互關(guān)系，依照這些規(guī)定我們出臺了防汛工作四項制度，即班子成員汛期值班制度、汛期值班制度、汛期報告制度和防汛行政指令制度，形成了“統(tǒng)一指揮，分級負責(zé)，各司其職，共同配合”的防汛機制。

探索水費糧征收新機制。歷年來，水費糧征收是按田畝分攤的，這一政府行為違背了“誰用水，誰出錢”的原則，引起了群眾的不滿。水庫改制后，我鎮(zhèn)積極探索水費糧征收新機制，基本思路是把水費糧征收由政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨椤８鶕?jù)每座水庫的灌溉面積，確定每座水庫水費糧基數(shù)，政府規(guī)定用水價格，并委托水庫經(jīng)營權(quán)人與受益群眾簽訂用水供需合同，水庫經(jīng)營權(quán)人收取水費后按合理的比例上交政府。

謀求水資源利用最佳效益。建立新建微小水利工程審批制度，履行申請、設(shè)計、審批、驗收程序，嚴禁未批先建，確保新建水利工程安全，提高水利工程的灌溉效益。積極完善灌溉的配套設(shè)施，今年我們通過實施九賢國土整治項目，全面完善山下沅渠系建設(shè)，10000畝農(nóng)田實現(xiàn)旱澇保收。加大力度向上級爭取資金扶持，盡快解決三吾渠系配套問題，解決三吾流域12000畝農(nóng)田灌溉問題，形成水庫高效灌溉網(wǎng)絡(luò)，最大限度地發(fā)揮水資源的利用效益。

三、對農(nóng)村水資源管理的現(xiàn)實思考

拍賣水庫經(jīng)營權(quán)是水庫經(jīng)營與管理體制的一次重大改革，涉及到方方面面的利益調(diào)整，涉及到未來水庫管理體制的重建，在實施過程中仍然存在理論與政策，政策與實踐的諸多困惑和困難。

理論上面臨的突出問題是水庫的產(chǎn)權(quán)歸屬。農(nóng)村小（二）型以上水庫大都是人民公社平調(diào)勞動力的產(chǎn)物，其所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)該屬于集體，本著尊重歷史的原則，所有權(quán)歸屬應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。因此，水庫改制的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

政策上面臨的突出問題是拍賣水庫經(jīng)營權(quán)尚無明確依據(jù)。03年前，水利部《小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試行辦法》，《江西省人民政府批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于加快推進全省水利工程管理體制改革的通知》等文件，對農(nóng)村小（二）型以上水庫的改革沒有明確提出拍賣水庫經(jīng)營權(quán)，但是政策的精神應(yīng)該允許探索水庫產(chǎn)權(quán)制度改革的形式。

實踐中面臨的突出問題，一是如何終止水庫前承包合同。我鎮(zhèn)6座水庫有5座經(jīng)營權(quán)未到期，到改革時最長的經(jīng)營權(quán)仍有8年，最短的也有2年，水庫要改制，前提是終止承包合同，否則后面的工作無從談起。二是除險加固怎么搞？水利主管部門對水庫除險加固的設(shè)計有規(guī)定，在設(shè)計資金多，投入資金少的情況下，如何面對現(xiàn)實來搞除險加固？

水是農(nóng)業(yè)的命脈，水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重要的要素之一。實現(xiàn)水資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中的最佳配置是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，是完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的要求。十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實施極大地調(diào)動了農(nóng)村勞動力的積極性，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但是農(nóng)村土地的問題、農(nóng)村水資源管理的問題，這些影響農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要因素并沒有得到很好的解決，如何實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力要素的有效配置，也是未來三農(nóng)問題求得根本解決的癥結(jié)所在。十六大提出要不斷完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，我理解就是要通過體制的創(chuàng)新，推動農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，最終求得三農(nóng)問題的解決。農(nóng)村小水利工程管理體制的改革就是對農(nóng)村水資源管理體制的一種嘗試，這種嘗試的最終目標(biāo)就是走民建、民管、民受益、民決策的路子，把農(nóng)村水資源交給市場，由市場去調(diào)節(jié)農(nóng)村水資源的使用，提高農(nóng)村水資源的使用效率，實現(xiàn)農(nóng)村水利工程投資的多元化。需要說明的是，我們的這種嘗試仍然是初步的，需要完善和發(fā)展的地方很多，甚至有些做法也是可以進一步商量，我所講的只是我們對農(nóng)村政策和農(nóng)村發(fā)展的一些初淺的理解。