摘 要：經費是環保執法活動和環保執法能力建設的財力保障。我國地方環保經費來源單一且受制于地方財政狀況，多數基層環保部門經費得不到切實保障，從而導致環保執法陷入困境。通過深入分析其原因并積極進行相應的制度建設來緩解經費困難，才能有效地提高環保執法績效。

關鍵詞：經費；經費短缺；經費保障

經費是環保執法活動和環保執法能力建設的財力保障。但我國地方各級環保部門經費短缺現象的普遍存在將環保執法拖入了困境，嚴重制約了環保執法的效果。本文試圖通過對環保經費投入和使用現狀的分析，來探討提高我國環保經費保障的制度安排。

一、地方環保經費機制現狀

在《排污費征收使用管理條例》出臺之前，我國環保經費來源比較混亂，在各級政府的財政預算中是被寄托在其他預算科目之下，沒有一個獨立的支出預算科目，[1]而主要依賴各種收費項目特別是排污費收入，用排污費養人的情況非常普遍。2002年1月30 日《排污費征收使用管理條例》通過后，財政部和國家環保總局（現環保部）又配套制定了一系列規范性文件以規范排污費的收支活動。根據相關規定，從2006年起，全國各地全部實行排污費收支兩條線管理，各級環保機構經費納入同級預算。[2]

環保經費雖然被納入了地方財政預算，實際經費投入狀況卻并不理想。就目前情況看，地方各級環保部門的經費主要來源于兩種途徑：（1）地方財政收入分配。環保經費納入地方財政預算后，經費的多少以及有無保障都要受制于地方政府的財政狀況。如果地方政府財力雄厚且環保意識較強，那么環保經費就相對較多；反之，環保經費獲取就會陷入困境。事實上，我國地方財政大多比較困難，有些地方環保經費就被事實上排除出了政府財政預算。（2）收費資金事實上的擠占。由于地方財政預算的執法經費投入得不到充分保障，很多地方環保部門仍然從收費項目中截留部分資金。特別是有些地方沒有嚴格執行排污費收支兩條線，環保執法就此步入了“排污—罰款—再排污—再罰款”惡性循環的“怪圈”，讓環保工作的運轉長期依賴于收取排污費，以罰代管，致使環保部門執法始終處于軟被動狀態。[3]此外，環保部門還可通過特定的政策資金扶持、合作組織贊助以及其他來源方式獲得經費。但這幾種形式的資金來源具有極大的偶然性，難以彌補巨大的環境執法經費缺口。

環保經費獲取途徑現狀決定了環保經費來源事實上的單一性。對于大多數地方特別是基層環保部門而言，經費的基本來源還是財政撥款和擠占收費資金。缺乏經費，從短期來看，必然是執法的低效率；從長遠看，則會導致公眾對環保部門的執法能力和水平喪失信心。

二、經費短缺導致的環保執法困境

環境執法因經費短缺至少已導致出現以下困境：

1、執法能力不足

執法經費多少在一定程度上決定著執法能力和水平的高低。而當前環保部門有限的執法經費就使得環保部門的執法能力提升受到很大的限制，執法力量不足、執法人員素質不高、執法裝備落后以及執法手段不力都是環保部門執法能力飽受詬病的具體方面。特別是執法人員和執法裝備受到經費的約束最大。國家環保總局雖然早在2006年就開展了環境監察機構標準化建設，但是經費的嚴重不足使得很多基層特別是中西部基層環保部門的標準化建設無法達標。

2、權力尋租

有權者都容易濫用權力是一條萬古不變的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。[4]權力尋租是行政部門都可能出現的政府失靈現象。但在相對較差的執法環境下，經費的短缺會使權力異化的可能性更大，權力尋租的危害也更大。環保執法人員可以動用某些手段，制造不平等的競爭環境，從一開始就扭曲資源配置，使一部分人“合法”地獲取租金的特權。[5]通過權力尋租，污染企業可以獲得排污的“尚方寶劍”，而公眾卻要面臨合法環境權益無法獲得及時救濟的后果。

3、執法不力

經費短缺所導致的執法不力主要體現在兩個方面：一是體現在行政相對人負擔和執法難度的增加。環保部門為應對經費短缺，最便捷的途徑就是私自增設收費項目和擠占收費資金。增設收費項目既不符合收費減負的政策導向，加重了行政相對人的經濟負擔，更會降低行政相對人守法的自覺性和積極性。而擠占收費資金，既不為現行政策和法律所允許，更是不可持續的。二是表現為執法過程中執法不當、執法不到位的情況時有發生。一些基層環保局的設備甚至連中學實驗室都不如，發生污染事故后，環保執法人員只能靠鼻子去聞。[6]這樣的執法效果可想而知。環保部門執法的權威性也會因此喪失。

4、執法積極性不高

我國地方環保執法機構——環境監察機構大多為參照公務員管理的事業單位。地方政府財政支出項目繁多，加上環保執法需求的持續增長，基層環保執法人員配備上往往不能滿足執法需要，而不得不大量進行委托執法。委托執法在各方面都極不規范，特別是薪金福利、社會地位、工作穩定度等都普遍低于公務員，權、責、利分配顯著失衡。執法人員的執法積極性自然不高。

5、執法獨立性喪失

作為地方政府的職能部門，環保部門的人事權和財權均隸屬于地方政府。這就意味著環保部門的執法活動必須體現地方政府的意志。一旦與地方政府利益發生沖突，地方政府施加的壓力就會使得環保部門失去執法的環境與動力，最終結果是服從地方政府的利益。

我國環保執法中的地方政府干預現象嚴重的根本原因就在于此。

三、環保執法經費短缺的原因剖析

1、環保執法經費對經濟發展水平的嚴重依賴

作為政府的基本職能活動，特別是將環保經費明確納入地方財政預算后，執法經費必然也只能主要依賴政府的支持。政府一般是通過取得財政收入作為行政經費的主要來源。但政府在分配支出時，環保經費往往只能占財政預算的很小部分。有限的經費來源使環保執法經費難以得到有效的保障，而來源渠道的唯一性又使執法經費的多少只能依賴地方經濟發展水平。這就導致地方經濟發展和執法投入之間存在深刻的矛盾和沖突。在中央與地方財政分權的背景下，中央上收了大量財權，地方的財權被上收的同時財政支出責任不僅沒有相應減少，反而有所增加。[7]在這種財政體制下，地方財政的狀況不僅得不到改善，甚至財政負擔更重。目前，大多數基層縣市的財政狀況都不令人樂觀，有限的財政收入優先用來發展經濟，投入到環境保護中的少之又少。更加重這種現狀的是，環境保護并未真正受到地方政府的重視，環保執法經費投入狀況就更加惡化。在這樣的現實之下，環保執法狀況的改善需要更多的寄希望于特定情況下國家或上級財政專項資金的撥付。環保執法經費一方面更加依賴財政支出，而另一方面卻更得不到地方財政穩定的、有保障的支持。加之執法經費的使用上缺乏有效的監督，很多單位擠占挪用環境保護專項資金用于彌補差旅費、辦公費、郵電費等公用經費開支，另外也有的單位將這些資金改變性質和用途，挪作他用，[8]執法經費往往不能落實到位。這也使得環保執法經費陷入更深的惡性循環之中。 2、環保利益與經濟利益的激烈博弈

環境利益的公共性決定了，環境公益更易“搭便車”。當環境保護與經濟利益產生沖突，環境利益就被放到次要位置考慮甚至被舍棄。在面臨嚴峻發展任務時，環保利益與經濟利益之間的這種對立異常突出。雖然能否在環境保護和發展經濟之間求得平衡已經成為衡量地方政府執政能力的重要指標，但環境保護與經濟發展之間的深刻矛盾，卻導致現實決策往往只能選擇其一。環境效益具有滯后性，而通過經濟發展可以獲得更快更顯著的社會效果。因此，在目前趕超式的經濟發展模式下，地方政府無論從管理區域公共利益還是個人政治前途的考慮，都會選擇經濟發展第一的戰略，減少甚至忽視對環境的保護，獲取短期利益最大化。[9]因此，忽視環境而發展經濟成為地方政府的一種理性選擇。[10]與經濟發展導向相悖的環保執法活動自然就受到地方政府的種種干預。在缺乏行之有效的操作制度和監督機制的情況下，環境保護在地方政府的干預下往往淪為政策宣傳口號，不僅無法解決環境問題，還導致政府決策和污染企業實際處于無約束狀態。尤其是當作為地方財政納稅大戶或對地方經濟有重要貢獻的污染企業遭遇環保執法，可能對地方經濟發展造成威脅的，地方政府就難以保持中立，而主動充當污染企業的保護傘。由于政府出面保護，環保執法阻力更大，環保執法難以達到預期。

四、從經費投入解決環保執法困境的建議

1、拓寬經費來源渠道

首先，政府應鼓勵環保部門通過各種形式合法籌措資金，拓寬環保資金的來源渠道，降低對地方財政的依賴程度，提高其執法獨立性。其次，加強對環保執法工作的重視程度，在財政支出上應對環保執法加大專項資金的扶持力度，將作為環保執法能力基礎的環保執法裝備經費、環保執法人才引進等項目納入環保專項資金范疇，特別是應針對不發達地區和基層環保部門出臺相應的規范性文件確保其環保執法活動的有序開展。

2、加強環保經費保障力度

首先，通過強制性規定對環保經費投入進行重點傾斜，即根據實際情況，以立法的形式合理確定環保經費在財政預算支出中的比例和年度經費投入的增長比例，同時允許經濟發展程度不同的地區在一定范圍內適當調整該比例。其次，對環保經費的各項內容進行量化定額，嚴格按照定額執行。如有特殊情況，以專項資金的形式進行經費扶持。再次，將現在參照公務員管理的環保執法機構轉變為公務員編制，也可以在一定程度上強化環保經費保障力度。

3、增加中央財政對地方環保的轉移支付

鑒于我國地方政府財政狀況不平衡的實際情況，在解決中西部地區的環保經費投入困難方面，也可以加強中央財政對地方環保的轉移支付。對污染重點區域、經濟欠發達地區等進行轉移支付，明確轉移支付的條件、對象、系數、程序等內容。通過政策性支付，提高特定區域的環保經費投入，幫助其扭轉環境困局。

4、增強經費保障立法可操作性

首先，細化操作性制度內容，規范環保經費的使用活動。對環保經費從立項、支出、使用、監管到審計等一系列環節設置可操作的程序性規定，強調環保部門及時披露環保經費信息的義務以及公眾對環保經費的監督權。其次，對違法截留、擠占、挪用、貪污或其他方式不當使用環保經費的行為加大打擊的力度。再次，構建對有效解決環保經費困難的環保部門的激勵機制，提高環保部門自覺解決經費難題的積極性和主動性。

[1] 忠言．環保不再吃排污費[J]．環境，2003（8）：5．

[2] 陳斌等．環保部門經費保障問題調研[J]．環境保護，2006（11B）：62-66．

[3] 呂霄紅，楊東．我國環保部門執法的困境與改革探析[N]．大眾科技報，2007-04-26．

[4] [法]孟德斯鳩．論法的精神（上）[M]．北京：商務印書館，1982：154．

[5] 肖巍，錢箭星．環境治理中的政府行為[J]．復旦學報（社會科學版），2003（3）：73-79．

[6] 劉世昕．中國基層環保執法面臨窘境[N]．中國青年報，2007-09-18．

[7] 黃季焜，陶然，徐志剛，劉明興，Scott Rozelle．制度變遷和可持續發展：30年中國農業與農村[M]．格致出版社、上海人民出版社，2008：224．

[8] 孫童，陶樹明．環境保護財政資金的使用及呈報現狀探析[J]．北方經濟，2007（1）：107-109．

[9] 謝宇，冉瑞平，任大廷．試論政府環境行為[J]．林業經濟問題，2007（6）：481-485．

[10] 趙志平，賈秀蘭．環境保護的政府行為分析及反思[J]．生態經濟，2005（10）：76-78．