【摘要】 對我國當前關于土壤污染防治的立法進行縱剖橫切，可以發現：從歷史的縱向上看，我國對土壤污染防治立法越來越重視，越來越趨于專門化；從橫向的規范層面來看，各種規定比較零散，而且抽象不易操作，許多重要的制度也沒有規定。總的來說，我國現行土壤污染防治立法采分散立法的模式，缺乏系統性、專門針對性和可操作性，既不能適應日益嚴峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求。因此，土壤污染防治專門立法已是勢所必然、迫在眉睫。

【關鍵詞】土壤污染；立法效果；分散立法；專門立法

【正文】

提起我國現行的土壤污染防治立法，一般觀念認為是空白，或認為很少、不值得認真對待。其實，我國關于土壤污染防治的立法數量龐大，只是這些立法非常分散且沒有規律，因而難以引起人們的特別關注。然而，對現行立法進行系統的梳理和分析，指出其成效與缺陷，是未來專門的土壤污染防治立法的前提，因為如果未來立法不顧現行規范而徑直進行，會引起各法律在功能上的不協調，甚至體系上的矛盾。因此，本文將對我國已有的土壤污染防治立法進行系統的梳理、分析和總結，并在此基礎上為專門的土壤污染防治立法提供幾點啟示和建議。

一、我國土壤污染防治立法的歷史概況

（一）1979—1986年，立法原則性保護土壤、防止土壤污染的階段

我國最早明確在立法中提到保護土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《環境保護法（試行）》第10條和第21條。其第10條規定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結、鹽堿化、沙漠化和水土流失。”第21條規定：“積極發展高效、低毒、低殘留農藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”此后1982年《憲法》第10條原則性規定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3條也作了類似規定。這些都是早期的法律規定，主要是原則性的宣言，沒有具體的制度和規范，這可能與當時整個環境狀況比較好、污染不嚴重的客觀形勢有關。

（二）1987—2004年，關于土壤污染防治的大量分散性立法階段

《水污染防治法》（1984年頒布，1995、2000年兩次修訂）、《大氣污染防治法》（1987年頒布，1996年修訂）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年頒布，2004年修訂）、《放射性污染防治法》（2003年頒布）等專門污染防治法的制定及修訂提供了土壤污染源控制的專門法律；《危險化學品安全管理條例》（1987年頒布，2002年修訂）、《農藥管理條例》（1997年頒布，2001年修訂）、《工業污染源監測管理辦法（暫行）》（1991年頒布）、《城市生活垃圾管理辦法》（1993年頒布，2007年修訂）、《農藥限制使用管理規定》（2002年頒布）、《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》（2005年頒布）等行政法規、規章為進一步控制土壤污染源提供了依據。恰如落葉歸根，不管是空氣污染、水污染、垃圾或廢棄物以及農業耕種所常常大面積使用的肥料及農藥，都會沉降到地面，從而導致土壤污染。也就是說，其他污染都有可能是土壤污染的來源。因此，上述法律、法規、規章雖然不是專門針對土壤污染的立法，但不失為與土壤污染防治有關的規范。

（三）2005年至今，國家政策高度重視土壤污染防治立法，出現政策重視的高峰期

環保總局2005年11月發布的《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國務院2005年12月發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發<2005>39號）在農村環境保護、健全環境法律和發展科學技術等三個部分都明確提出土壤污染防治問題。2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第6章第2節提出要“加強農村環境保護，開展全國土壤污染現狀調查，綜合治理土壤污染”。這些國家政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調，為土壤污染防治立法營造了良好的政策氛圍。

環保總局與國土資源部2004年12月發布《全國土壤現狀調查及污染防治專項工作》。2005年初，中央財政專門設立了全國土壤現狀調查及污染防治專項資金，2005年先期安排啟動資金2000萬元。2006年更是加大投入力度，安排專項資金1．3億元。隨著全國土壤污染狀況調查的深入開展，有關土壤污染狀況的調查報告將陸續公布，我國土壤污染的實際狀況會逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法奠定基石。

此外，值得特別指出的是，2007年5月25日，沈陽市環境保護局和沈陽市規劃和國土資源局聯合發布了《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法（試行）》，共6章32條，包括污染場地的監督管理、污染場地的評估與認定、污染場地的治理及修復以及法律責任等具體制度。這是我國第一部專門關于污染場地治理及修復的立法，為中央專門法律的制定提供了一個可資參考的標本。而且該辦法從6月1日開始實施，而《土壤污染防治法》的出臺也不是一朝一夕之事，因而該辦法會在《土壤污染防治法》正式頒布前有一段的執行期。通過這一段執行期，我們可以檢驗其效果，從而為中央立法提供啟示。如果聯想到此前環保總局發布的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》（2004年6月1日）對企業搬遷過程中的土壤污染防治的專門規定以及《浙江省固體廢物污染環境防治條例》（2006年3月29日）確立的土壤環境風險評估和被污染土壤的修復制度，我們可以發現部門政策和地方規章越來越重視土壤污染防治問題，出現土壤污染防治專門化的趨勢。

二、我國現行土壤污染防治立法所涉及的具體制度

在我國現行的法律法規中關于土壤污染防治的內容非常多，且由于分散而龐雜，在此不能一一列舉其內容，故就所涉及的幾項主要制度進行描述。[1]

（一）土壤污染監測、評估和報告制度。土壤污染監測、報告和評估是了解土壤質量和土壤污染狀況的依據，也是進行土壤污染整治的前提。現有的法律法規涉及土壤污染監測、報告和評估的還比較多，但是很零散，沒有系統性。涉及土壤監測的有：《工業污染源監測管理辦法（暫行）》（1991年2月22日）規定了對可能污染土壤的工業污染源進行監測的管理辦法；《水污染防治法實施細則》（2000年3月20日）第24條規定：“利用工業廢水和城市污水進行灌溉的，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當組織對用于灌溉的水質及灌溉后的土壤、農產品進行定期監測，并采取相應措施，防止污染土壤、地下水和農產品”；《醫療廢物化學消毒集中處理工程技術規范（試行）》（2006年2月8日）第12．9．7條和《醫療廢物微波消毒集中處理工程技術規范（試行）》（2006年2月8日）第12．9．7條分別要求定期對化學消毒處理廠和微波消毒處理廠周圍的土壤環境進行監測；《城市生活垃圾管理辦法》（2007年4月28日）第28條第8項規定：按照要求定期進行水、氣、土壤等環境影響監測，對生活垃圾處理設施的性能和環保指標進行檢測、評價，向所在地建設（環境衛生）主管部門報告檢測、評價結果。

涉及土壤評估和報告的有：《土地管理法》（2004年修訂）第28條要求進行土地等級評定，而1998年的《土地管理法實施條例》第15條具體規定了實施土地等級評定的制度；《大氣污染防治法》（2000年4月29日）第18條規定“國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門，根據氣象、地形、土壤等自然條件，可以對已經產生、可能產生酸雨的地區或者其他二氧化硫污染嚴重的地區，經國務院批準后，劃定為酸雨控制區或者二氧化硫污染控制區”；《農藥限制使用管理規定》（2002年6月28日）第7條第4項規定“由于長殘效農藥在土壤積累造成農作物藥害的，需提供有關技術部門出具的研究報告”；《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》（2005年8月30日）第10和14條規定對危險化學品生產廠區的土壤和地下水進行檢測，編制環境風險評估報告。環保總局、國土資源部、衛生部聯合發布《礦山生態環境保護與污染防治技術政策》（2005年9月7日）第2部分第3節第3條要求建立礦區土壤基礎狀況數據庫；《農產品質量安全法》（2006年4月29日）第15條規定土壤中有毒有害物質狀況不適宜特定農產品生產的，為禁止生產的區域。

（二）土壤污染監督和管理權限制度。按照現行的法律法規，土地管理部門、建設行政主管部門、農業部門、環保局、質量監督部門和水行政主管部門等對土壤污染都有監督管理權，如《土地管理法》、《農業法》、《固體廢物污染環境防治法》、《農產品質量安全法》等法律對相關部門均有授權。然而，關于具體監督管理權限的劃分卻很少有規定，倒是有些地方規章和辦法在這方面有較為具體的規定：《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法》第2章具體規定了各職能部門在污染場地的治理及修復方面的權限；《浙江省固體廢物污染環境防治條例》第16條規定“縣級以上人民政府應當制定土壤污染防治規劃，組織土壤污染狀況調查，對污染嚴重且難以修復的耕地依法進行功能調整”；山西省太原市政府發布的《“1．21”苯泄漏污染事故應急處置方案》規定了污染土壤處置過程中的農業局、環保局和市容環衛局的分工合作辦法。[2]特別是《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法》第12條規定環保、規劃、國土資源、礦產、建設等相關部門應當建立污染場地評估與治理聯合監管制度。聯合監管制度或許是未來土壤污染監督管理制度的發展方向。這也是由土壤污染源的多樣性和土壤立法條塊分割所決定的。

（三）土壤污染的整治和修復制度。土壤污染的防治是一個動態的過程，關于這一動態過程的具體措施并沒有專門的法律法規加以規定，但是有許多法律法規涉及之。涉及土壤污染整治的有：《危險化學品安全管理條例》（2002年1月26日）第52條第3款規定針對事故對土壤造成的現實危害和可能產生的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消