[摘要]關于我國農村土地制度創新，目前理論界主要有三種觀點：一是繼續堅持集體所有制，但要加以完善；二是國有化；三是私有化。三種主張各有其優點，也各有局限。選擇土地制度創新路徑首先要明確如下幾點：第一，不同地區的土地有不同的功能，因而應有不同的制度安排；第二，農業生產的特點決定了農業生產應當有不同于工業生產的特有經營方式及其所有制基礎；第三，任何土地制度的創新都應建立在對現行土地制度全面、客觀評價的基礎之上：第四，要辯證地、歷史地看待土地制度創新所帶來的后果。基于這種認識，本文提出了實行國有制、集體所有制、私有制三者并存的多元土地制度的創新思路。

[關鍵詞]土地制度；集體所有制；國有制；私有制；家庭經營 一、我國土地制度創新的主要路徑 隨著“三農”問題的日益嚴重，創新農村土地制度的呼聲越來越高。目前理論界在關于我國土地制度創新的必要性上已達成共識，但在如何創新上，則存在較大分歧。概括起來，主要有以下兩大路徑： 第一，經營權路徑。其主要思路是，主張在堅持土地集體所有不變的前提下，通過制度建設，進一步硬化農民的經營權，包括延長農民的承包期甚至實行永佃制，允許繼承和轉讓，促進土地流轉，保護農民的合法權益等。這種主張以現有土地制度為基礎，重點在于穩定農民對經營權的預期，其優點在于，適應了農民“怕變”的心理，有利于發揮土地的社會保障功能，從而有利于社會的穩定，因而容易為政府所接受。但這種思路有明顯的缺陷，主要表現在：一是難以解決當前最為突出的因產權關系不清導致的對農民土地權益的剝奪的現象；二是在這種制度下，土地流轉比較困難，土地的規模化經營難以實現，不利于土地資源的有效利用和提高農業產出與效益；三是可行性不強，因為農民對土地的經營期限的長短，表面看來由政府政策乃至國家法律所決定，但實際上取決于占有不同數量土地的農民之間的博弈，而且其改變承包期的主要根據就是人口的變動和集體所有制下人們對土地的均等、公平占有權利。同時嚴格講來，這種思路不能說是創新，只是現有土地制度的進一步完善而已。 第二，所有權路徑。其主要思路是對現行土地制度進行根本改革。這又有兩種觀點：一是主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農民；另一種主張是實行私有化。這種思路針對當前最突出的問題，試圖從所有權角度對土地制度進行革命性變革，以便從根本上解決問題，但同樣存在局限。 首先看國有化途徑。從理論上講，實行土地國有應該能夠防止侵害農民權益的現象，但實際上卻不一定。因為第一，產權關系不清、所有權虛置是公有制經濟的共性，而國有制是范圍更大的公有制。相對于集體所有制，國有制經濟的產權關系更難以清晰，所有權主體更難以落實(這已從國有企業改革的經驗得到證明)。所以，試圖通過土地國有化來明晰農村土地產權關系，以便從源頭上避免農民土地權益被剝奪，無異于南轅北轍。第二，實行土地國有化，村集體負責人在理論上已無權干預土地的處置過程。但是他們無權處置并不等于所有人都無權處置，況且國家也不是抽象的，其所有者權益也需具體的個人來行使，而這個具體的個人無疑是基層政府及其主要負責人。而且從現實看，在嚴重侵犯農民權益的土地征用過程中，起關鍵作用的恰恰不是理論上有權代表農民處置土地的村委會負責人，而是基層政府官員。所以，即便是實行土地國有化，如果缺乏對土地的有效保護和對基層政府的有效監督，他們完全有可能像現在這樣侵犯國家賦予農民的土地經營權。此外，按國有化思路，將土地收歸國有之后，國家再將土地交給農民耕種，而且實行永佃制，可以繼承，也可以轉讓，甚至鼓勵土地經營權流轉。但這樣一來，除了在理論和法律上與集體所有制有區別外，單純從經營權角度看，和集體所有制沒有實質性區別，因而存在和現行土地制度相類似的問題，如土地流轉困難、農民經營預期不穩定等。此外，還存在一個兩難選擇問題：如果不鼓勵甚至禁止經營權流轉，就會阻礙土地集中和農業的規模化經營，從而不利于農業從傳統農業向現代農業轉變；但若允許和鼓勵經營權流轉，農民均等占有土地的現狀必然會被打破，導致一部分農民失地，甚至出現不是所有者的地主，而這種結果和實行土地私有制有殊途同歸之效。 其次看私有化途徑。從理論上看，實行土地私有最有利于土地產權明晰化和保護農民土地權益，而且農民對土地經營權長期不變是順理成章的必然結果。同時從長期看，實行土地私有制，土地集中便是必然的，而土地集中則是從傳統農業向現代農業轉變的前提條件。但問題在于，農民是各社會階層中最弱勢的群體，如果沒有相應的嚴格保護農民土地私有權益的法律制度，剝奪農民權益的現象依然難以避免，此其一。其二，土地集中的前提是一部分農民甚至多數農民失去土地，而這種狀況會使相當多的農民失去重要的謀生條件，甚至從根本上取消了土地對大部分農民的社會保障功能，從而引發一系列社會問題。其三，基于政治、意識形態和歷史等方面的原因，讓政府接受這種思路并實施，難度較大。 二、我國土地制度創新的背景分析 上述創新思路基本上是在現有條件下人們所能夠想到的全部主要思路，人們只能在其中做出選擇，特別是從所有權角度來看，只能在國家所有、集體所有、農民個人所有三者中做出選擇。但問題在于，三種路徑各有其優點，又各有局限，因而在其中做出選擇是相當困難的。正因如此，所以在此問題上人們長期不能形成共識。不過，這種狀況也給我們以深刻的啟示：在土地制度創新問題上，既然非此即彼的單選方式是不現實的，那么探討多元創新思路就是一種現實選擇。而在進行多項選擇時，至少下述幾個方面的問題首先需要考慮： (一)不同地域的土地具有不同的作用和功能 我們大致可以將目前的農村土地分為兩大類型： 一是發達地區和城郊地區的土地。這些地區經濟發達，而且已經進入或正在進入城市化進程，這些地區的土地的功能和作用發生了重大變化，表現在：第一，其農業生產要素的作用、農民收入和社會保障功能大大降低了。由于該地區經濟發達，農業占GDP的比重已經很小，農業本身的重要性大大下降了，以前從事農業生產的相當部分農民都已轉入第二、三產業就業，農業收入只占全部收入的很少一部分，地方政府不僅很少向農民亂收費，而且有財政能力為農民提供經濟和社會保障，土地已不再對保障農民基本生存具有決定性作用。第二，該地區土地資源本來就極為緊張，再加上城市規模的外延式擴張，使土地本身的價值和增值潛力大為提高，引起各 利益當事人的高度關注。土地征用制度不完善、集體所有制所導致的土地產權關系的模糊和虛置、農民的弱勢群體地位等，導致地方政府與村集體合謀，占有了過多的應歸農民占有的剩余，引起了農民群眾的不滿，甚至出現激烈的群體性事件。這部分土地雖然占全國農村土地總量的比重較低，但卻是“三農”問題的一個焦點。當前理論界所認同的現有土地制度的一個重要弊端以及媒體關注的熱點指的主要就是這種情況。這類農村土地制度安排，與全國大部分農村地區的土地制度安排有著完全不同的背景，解決問題的側重點應該放在所有權角度，以合理分配土地剩余為目標，兼顧城市發展和農民向市民轉化的需要。而且這部分土地并不是我國農村土地的主要構成部分，涉及的農民數量較少，因此可以采取較為激進的改革策略。但需要注意的是不能將該地區的土地問題擴大化，不能將主要適應于該地區的改革路徑視為普遍經驗。 二是廣大遠離城市的農村落后地區的土地。遠離城市的廣大農村地區，既是我國農民的主要居住地，也是中國“三農”問題的核心所在，其土地是中國農村土地的主要構成部分，也是中國農業經濟的主要要素。正是這部分土地的制度安排，對于解決中國現代化過程中可能出現的問題，具有全局性、決定性的意義，理應成為我們關注的重點。 和發達地區和城郊地區相比較，這些地區土地的功能具有這樣的特點：農業生產要素功能和收入功能突出，社會保障功能重要，本身的價值和潛在增值收益不大。雖然從總體上看，我國農業產值占GDP的總量只有15％左右，但卻是農村主要的產業和農民收入的主要來源。但農業本身的弱質性使土地本身帶來的收益很少，而大量的農村人口不能從農業和農村中轉移出去又使土地的社會保障功能凸顯出來。但土地的保障功能是以人均占有一個最少量的土地為基礎的。可見，這部分土地的功能最復雜，涉及的人口數量最多，由此決定了這部分土地制度創新的困難和目標的多元化。概括起來，主要有三個大的方面要兼顧：一是從農業發展看，既要穩定當前農業經濟，又要有利于從傳統農業向現代農業的轉變；二是從土地本身看，要有利于土地資源的合理配置和優化利用；三是從農民看，既要不斷提高農民生活水平，至少要保障其基本生活，又要有利于農民向市民的轉化，加快城市化進程的步伐。 (二)農業生產過程的特點 土地制度創新，說到底，是農業生產關系的變革。而生產關系變革，從根本上講，要適應生產力發展的需要。這也是變革農村土地制度時必須堅持的基本原則。但是過去我們在按著這一規律變革生產關系時有簡單化傾向，其表現之一就是，沒有考慮至少是沒有認真考慮工農業生產力的特點及其對生產關系的特殊要求。工業生產過程的顯著特點是諸多要素密集在較為狹小的空間之內，因而生產資料占有和使用的社會化程度較高，建立在分工協作基礎上的團隊式操作方式是基本的、效率較高的勞動方式。這種工業生產的特點的內在要求之一是沖破生產資料私有制對生產要素的占有、使用以及生產過程的社會化的阻礙，實行生產資料所有權的社會化，即公有制。而且工業生產的社會化程度越高，這種要求就越強烈。然而農業生產卻具有完全不同的特