[關鍵詞]土地征收 補償

在物權法中，征收是一種非常特殊的物權變動形式，直接表現為對民事權利主體土地所有權的剝奪。中國的土地征收制度基本形成于計劃體制下。在此種體制下，公權力相對于民事權利，不僅在觀念上，而且在體制上一直是過于強大。事實上，隨著我國化、城市化進程加快，大量農民集體用地經征用轉為國家建設用地。土地征收不僅涉及農民生存的切身利益，而且直接到農村和農業穩定。因此，法律必須對土地征收予以嚴格限制。

一、土地征收概述

（一）土地征收的概念和法律特征

土地征收，是指國家基于公共利益的需要，而將農民集體所有的土地強制性的收歸國有的行為。其法律特征在于：（1）土地征收是強制剝奪集體土地所有權的行為，是物權變動的一種極為特殊的情形。征收主體一方是政府，且政府以行政命令方式從農民集體手中取得土地所有權，集體必須服從，沒有任何選擇的余地。（2）土地征收屬于一種附有嚴格法定條件的行為。在各國立法中，征收必須嚴格按照法定的程序，其目的只能是為了發展公共利益，絕對禁止任何商業目的的征收，且必須對被征收人以公平合理的補償。

（二）2004年憲法修正案對征收和征用的區分

在2004年憲法修正以前，我國法律一直未對征收和征用進行區分，法律明文規定的“征用”實際上是“征收”。憲法修正案將憲法第10條第3款修訂為，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，從立法上第一次區分了征收和征用。征收和征用雖有相同之處，但卻有著本質的差別。其共同點在于，二者均對財產所有權人和他物權人具有強制性，在國家為公共利益需要而為征收或征用時，權利人必須服從。其區別在于，征收是國家從被征收人手中直接取得所有權或他物權的行為，其法律后果是導致權利的轉移；而征用僅僅是國家在緊急狀態下的強制使用，待緊急狀態結束，被征用物返還給原權利人。

二、我國當前土地征收中存在的突出問題

（一）國家土地征收權的濫用法治國家出于對私法主體合法財產權益保護的需要，通常將土地征收限定在"公共利益"范圍內。如《法國民法典》第545條規定，“任何人不得被強制轉讓其所有權，但因公用并在事前受公正補償時，不在此限”，《德國基本法》第14條第3款和《意大利民法典》第834條也有類似的規定。我國土地征收制度也不例外。我國現行《憲法》和《土地管理法》也明文規定，土地征收必須基于公共利益目的。但法律法規卻沒有進一步明確地限定"公共利益"的范圍和判斷標準。相反的是我國《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。 前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，此條規定實際上是將土地征收權擴展到了整個經濟建設用地，將本應以市場行為獲得的商業性開發用地也納入國家土地征收權的客體范圍，導致民事主體的私權被國家公權力不正當地剝奪。

（二）國家壟斷建設用地使用權的一級市場現行的《土地管理法》規定我國實行土地用途管制，農用地轉為建設用地受到嚴格限制。同時，通過該法第43條的規定限定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。由此，國家為集體土地使用權進入市場自由流轉設置了法律障礙，其不能直接進入市場流轉和增值。由于我國土地征收的補償采取按土地原用途補償的標準而非市場價值標準，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。從而土地征收權成為國家獲利的工具，不僅導致原權利人與國家之間經濟關系的顯示公平，也不符合國家征收權的宗旨。這也是土地征收中腐敗問題的制度根源。[1]

（三）補償不夠，農民利益缺乏保障

國家在征收土地時，必然要對土地權利人的財產權利造成損失，而這種損失并非權利人依法所應承擔的風險、支出或犧牲，因此國家必須給予公平的補償，使其恢復或維持原有的財產狀況。[2]從西方國家的補償政策來看，其旨在最大限度的彌補被征收人因征收造成的財產變動而引起的損失，基本特點是以市場交易規則作為補償的依據，且補償的范圍很廣，項目細化、確定。

在我國，按照我國《土地管理法》第47條的規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍，地上附著物和青苗的補助費標準由省、自治區、直轄市規定。此種補償機制基本上延用了計劃經濟的做法，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農用地轉為國家建設用地的土地價值的升值潛力。并且對于確定地上附著物和青苗的補助費標準的依據是什么，我國現行法律并沒有涉及，導致各地執行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權過大。

關于補償費用的分配，按照《土地管理法實施條例》第26條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。但法律卻并沒有規定土地補償費的處分規則，由于我國集體所有權的主體虛位，土地補償費實際上被少數管理者所控制，農民利益極易被侵害。