論文摘要：近幾年來，隨著的，城市化建設不斷加快，國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建設成了開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等。由于這類建設往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間內(nèi)形成了大量的資金流失，涉及到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟，不顧農(nóng)民反對，以公共利益需要為名（實為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地及土地上的房屋等事件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。社會弱勢群體——農(nóng)民的權益被不斷侵犯，導致大量越級上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問題，切實保護農(nóng)民的利益，是當前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會到社會的發(fā)展，同時還影響到中國社會的穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國對土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。

關鍵詞：土地征用 公共利益 問題 對策

一、土地征用過程中存在問題 我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。 （一）征用范圍亂 主要表現(xiàn)為“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國家授權的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農(nóng)民的切身利益。①為了國家建設的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建設，結論就為“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用土地征用權大開綠燈。 （二）征地補償?shù)?我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，②征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。 （三）保障制度滯后 農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會感到茫然無助，此時，各項應有的社會保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購買，再加上原本就已沉重的子女支出、醫(yī)療費用支出使農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動技能單一的特點，盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國計劃經(jīng)濟各市場經(jīng)濟轉變并趨向成熟的過程中，地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競爭上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競爭的社會大潮下，農(nóng)民受其自身素質的限制，難以適應企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。其次是農(nóng)民勞動技能的培訓，幾乎所有大面積土地征用各級政府部門都有對失去土地的農(nóng)民的勞動技能培訓，而且有培訓費用方面的補助。但這種培訓更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務而已。實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負擔，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。 （四）土地收益分配難 主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權及使用權收益，因此，這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產(chǎn)權主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。 二、完善我國土地征用制度的對策 土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，地論證征地補償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務。 （一）以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié) 我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”《城市規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認為，當前，應盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。

注釋： 1、參閱濟南市人民政府法制網(wǎng)《淺談集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應新工作的需要》。 2、參閱法律網(wǎng)民商法探索《對農(nóng)村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。

資料 1、張慶華著《土地法操作實務》，法律出版社，2003年11月第1版。 2、《國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊》。